审批、核准和备案.doc

项目审批、核准和备案“这个项目是该核准还是备案呢？”、“这个项目该到哪级主管部门批？”、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。从投资项目审批/核准/备案制度概述、投资项目管理一般流程来分析。一、投资项目审批制、核准制与备案制概述2004年7月，国务院颁布了“国发200420号”国务院关于投资体制改革的决定（以下称“决定”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。决定明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。下面就该三类制度做简单的分析。（一）审批制。在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。因此，决定并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。（二）核准制。决定的附件政府核准的投资项目目录（2004年本）（以下称“投资目录”）中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。投资目录中规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但投资目录明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。投资目录将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个类别。对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。项目申请报告主要是对该项目“外部性”和“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。（三）备案制。除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设投资目录以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。表：投资项目审核基本要素表投资项目类型资金投入方式项目申请文件行政许可方式政府投资项目直接投资项目建议书可行性研究报告审批资本金注入投资补贴资金申请报告转贷贷款贴息企业投资项目企业自筹资金项目申请报告核准项目备案手续备案二、投资项目管理一般流程国务院办公厅颁布实施的国办发200764号国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（以下称“通知”）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。（一）适用审批制的投资项目管理流程图项目建议书环境影响评价规划选址意见书用地预审发改委等部门组织评审项目可行性研究报告及附件规划许可证（用地、工程）正式用地手续（批复、土地使用证）（二）适用核准制的投资项目管理流程图（二）适用备案制的投资项目管理流程图三、项目审批、核准和备案需要提供的资料（一）审批项目建议书可行性研究报告招投标初步方案初步设计（实施方案）1、项目建议书。（1）定义。项目建议书(又称立项申请书)是项目单位就新建、扩建事项向发改委项目管理部门申报的书面申请文件。是项目建设筹建单位或项目法人，根据国民经济的发展、国家和地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的总体设想。往往是在项目早期，由于项目条件还不够成熟，仅有规划意见书，对项目的具体建设方案还不明晰，市政、环保、交通等专业咨询意见尚未办理。项目建议书主要论证项目建设的必要性，建设方案和投资估算也比较粗，投资误差为30%左右。因此，项目建议书可以说是项目发展周期的初始阶段基本情况的汇总，是选择和审批项目的依据，也是制作可行性研究报告的依据。（2）主要内容。项目建议书研究内容包括以下主要方面：项目名称、建设单位、主管部门项目提出的必要性的依据，主要写明建设单位的现状。拟建项目的名称、拟建的性质、拟建成地点及建设的必要性和依据。项目建设方案主要是指项目的初步建设方案。建设规模、主要内容和功能分布。建设条件指项目建设的各项内容的进度和建设周期。初步建设计划指项目建设和各项内容的进度安排和建设周期。项目建设后的经济效益和社会效益。项目建设投资概算及资金来源指项目投资总额及主要建设的资金安排情况，筹措资金的办法和计划。（3）编制要求。项目建议书的编制原则要求由专业有经验的咨询机构协助完成，一些大型项目立项所提交的项目建议书必须附带相应等级的咨询机构的公章，其中最高一级为国家甲级。2、可行性研究报告。（1）定义。可行性研究报告是投资之前，从经济、技术、生产、供销直到社会各种环境、法律等各种因素进行具体调查、研究、分析，确定有利和不利的因素、项目是否可行，估计成功率大小、经济效益和社会效果程度，为决策者和主管机关审批的上报文件。可行性研究是确定建设项目前具有决定性意义的工作，是在投资决策之前，对拟建项目进行全面技术经济分析的科学论证，在投资管理中，可行性研究是指对拟建项目有关的自然、社会、经济、技术等进行调研、分析比较以及预测建成后的社会经济效益。在此基础上，综合论证项目建设的必要性，财务的盈利性，经济上的合理性，技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性，从而为投资决策提供科学依据。可行性研究报告分为政府审批核准用可行性研究报告和融资用可行性研究报告。审批核准用的可行性研究报告侧重关注项目的社会经济效益和影响；融资用报告侧重关注项目在经济上是否可行。（2）主要内容。第一章 总论。包括项目概况、编制依据、项目实施原则、编制研究范围与目的、主要研究结论。第二章 项目背景及实施必要性。第三章 建设单位概况。第四章 项目选址及建设条件第五章 建设规模与建设内容第六章 项目工程方案第七章 抗震与消防第八章 节能和节水措施第九章 环境保护第十章 工程进度计划第十一章 工程招标制度第十三章 工程管理制度（四制）第十四章 投资估算及资金筹措第十五章 结论及建用地预审、选择意见书、环评报告预审（或批复）等附件。（3）编制要求。可行性研究报告必须由专业有经验的咨询机构完成，并附带相应等级的咨询证书和编制人员名单和公章。3、招投标初步方案。（龙秀海下一期）（二）核准1、提供的资料。详见核准所需要资料2、核准的内容。审核项目是否：（1）符合国家法律法规（2）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划（3）符合国家宏观调控政策（4）地区布局是否合理（5）主要产品是否对国内市场形成垄断（6）是否影响国家经济安全（7）是否合理开发并有效利用资源（8）生态环境和自然遗产是否得到有效保护（9）对公众利益、特别是项目建设地公众利益是否产生重大影响3、核准的效力。项目核准文件有效期2年，对应该核准而未申报核准的项目或核准文件失效的项目、国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、安全生产监管、水资源管理、外汇管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。4、核准项目的调整。对已经核准的项目，如需对核准内容进行调整，需以书面形式报原核准机关出具局面确认意见或重新核准。5、核准法律责任。对项目申请单位以拆分项目，提供虚假材料等不正常手段取得项目核准文件的项目核准单位可依法撤消对该项目的核准。对应该核准而未申报核准的项目，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，发改部门应立即责令其停业建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任