宏观调控下财政货币政策协调机制效果分析.doc

宏观调控下财政货币政策协调机制效果分析内容摘要：本文主要研究在宏观调控特殊背景下财政政策与货币政策的功能与协调机制。第一部分分析了上轮财政货币政策协调机制的模式选择，认为还是取得了积极效果。第二部分分析了上轮财政货币政策协调机制存在的不足。从而在第三部分提出了新一轮财政货币政策协调机制应该采用紧的货币政策与中性财政政策的必要性和可能达到积极效果。 2005年新一轮宏观调控的开始再次给宏观经济管理者提出了新的政策要求，尤其是作为宏观经济管理的重点的财政货币政策。实际上，凯恩斯革命之后，财政政策和货币政策已成为市场经济国家调控宏观经济不可或缺的基本工具。他们有成功的经验也有失败的教训。中国在向市场经济过渡中，特别是90年代以来，也多次采用不同的财政政策和货币政策搭配。实践中遇到了很多问题。而在中国经济越来越市场化的今天，新一轮宏观调控应该采用哪种财政货币政策搭配将是至关重要的。本文将对宏观调控特殊背景下财政政策与货币政策在功能与协调机制进行分析研究。一、上轮财政货币政策协调机制的模式选择及积极效果。1、财政货币政策配合实施的必然性。财政政策与货币政策的配合模式是由两者之间的内在联系所决定的。从财政政策与货币政策的总体目标考察，它们都是为了达到宏观经济的稳定增长和社会的协调发展；从政策手段看，它们具有相似性与不同特征。财政政策杠杆与金融政策杠杆作用的发挥不是孤立的，而是互为条件，相互补充的。财政杠杆较之金融杠杆具有明显的强制性和控制性，但有明显的时滞；而金融杠杆则更加灵活和富有时效；财政杠杆更加适合于结构调整，而金融杠杆比较适合总量调节；财政杠杆偏重于公平问题，而金融杠杆侧重于效率问题。因此，财政政策与货币政策一般不单独使用，而是综合运用，扬长避短，以发挥交叉效应。实际上财政政策与货币政策能否顺利实施并取得效果与两者协调配合密切相关。甚至可以说，两大政策协调配合是政策效果的客观基础。2、财政货币政策配合的模式选择。从两大政策协调配合的一般模式看，主要有双紧、双松、松紧和中性等几种模式。当总需求大于总供给，特别是通货膨胀严重时，选择双紧政策。通过增加税收和减少支出的财政政策压缩社会需求，和提高存款准备金率、提高利率、减少贷款和再贴现等货币政策减少货币供应量。两者配合对经济产生整体的紧缩效应；当社会有效需求严重不足时，选择双松政策。财政增支减税，和降低利率、扩大信贷，增加货币供应量。两者配合对经济产生整体的扩张效应；当经济处于平稳发展状态时，就选择中性的财政货币政策组合。保持财政收支平衡和货币供应量增长与经济增长相适应；当经济总体供求可以但有其他问题时，就采取紧货币松财政的配合或者松货币紧财政的政策配合。而实践中财政货币政策配合模式的选择，主要根据当时的宏观经济运行状况及调控目标来确定。3、上轮财政货币政策协调机制的效果。19982003年我们主要实施积极财政政策和稳健的货币政策，这也是当时的宏观经济条件决定的。从5年的实施效果看，有了明显的成效：第一，经济增长将保持了较快速度。19982003年年平均经济增长率超过8%，带动了社会经济的整体发展；第二，经济主体的效益大幅度提高。近年来工业利润呈较快增长态势，规模以上工业（国有企业和年产品销售收入500万元以上的非国有企业）实现利润大幅度增长。尤其是国有及国有控股企业大幅度回升，全面提高了我们经济增长的整体效率。第三，经济高速增长没有带来严重的通货膨胀。前几次经济增长中，通货膨胀就十分严重。例如1980年通货膨胀率达到6%，1985年达8.8%，1988年达18.5%，1993年达13.2%和1994年达21.7%。改革开放以来物价上涨的四个高峰，一个比一个高。总体上，上轮经济增长中采取的财政货币政策协调机制的效果应该充分肯定。但是问题还是不容回避。二、上轮财政货币政策协调机制的不足。1、松的支出政策与紧的收入政策削弱了积极财政政策的效果。第一，作为财政政策的基础的中央财力严重不足，中央财政收入占整个财政收入的比重不升反降，严重削弱了财政政策的实施力度。近年来，财政收支不平衡的状况越来越严重，赤字越来越高。其中主要原因是财力分散。虽然1994年实行分税制后，财政收入占GDP的比重开始回升，2003年达到18.6%。但是中央和地方分配关系仍未完全理顺，作为财政政策基础的中央财政收入占整个财政收入的比重依然处于较低水平，导致中央财力仍然严重不足，财政政策力度严重受到明显削弱。第二，紧的收入政策部分抵消了积极财政政策的作用。在中央财力严重不足又要保持积极财政政策的实施力度，就只有加大财政收入的增长力度。而增加财政收入的主要途径，除了大幅度增加国债发行外，就是增加税收。1998年以来，在经济高速增长的同时，税收的增长更快，从而实际上增加了宏观税负（参见表1）。这恰恰是与松的财政政策背道而驰。表1：19982003年税收与GDP年增长对照表 单位：%199819992000200120022003GDP5.24.79.08.77.610.2税收12.515.317.821.615.213.6资料来源：历年中国统计年鉴2、税收结构调节政策不力降低了财政政策的实施力度。第一，税制结构偏向所得税方向与松的财政政策不协调。众所周知，税收具有很强的结构调节功能，但是在不同的经济条件和经济发展阶段，税收的经济调节的重点是有区别的。从国际比较看，在人均GDP不足2000美元时候，税制结构偏重商品税（或者说流转税）；而达到和超过人均GDP2000美元后，税制结构由流转税向所得税转换。例如20世纪50年代，美国人均GDP超过2000美元后，税制结构由流转税向所得税转换，所得税成为第一大税。20世纪70年代后，日本和亚洲四小龙人均GDP也逐步达到和超过2000美元后，税制结构由流转税向所得税转换。显然，按照我们目前的经济实力，人均GDP1000美元左右，税制结构向所得税转换的时机远没有到来。但是，就在我们实施积极的财政政策（19982003），希望进一步扩大社会总需求的时候，但实际却是所得税增长异常的快。不管是什么原因造成的结果，客观上起到了是抑制社会需求、抵消积极财政政策的作用。第二，税收在地区经济结构的调节中的作用也存在不足。众所周知，改革以后实施的地区发展的税收优惠政策是一个典型的税收结构调节政策。虽然在开始起到了一定的效果，但是一直实施的后果是有问题的。近年开发西部和振兴东北就是一个大的地区税收结构调节政策和在实施积极财政政策的一部分，但是效果并不理想，特别是没有起到优化结构改善差异的目的，从而事实上降低了财政政策的实施力度（因为减税增支没有起到最佳效果）。3、财政政策与货币政策职能混淆,影响了财政与货币政策协调和实施效果。第一，银行代行财政职能，财政资金和信贷资金界限模糊，财政政策与货币政策职能混淆，松的财政政策转嫁为松的货币政策。一是财政向银行间接透支的状况没有根本改变，还有扩大化的趋势，越来越多的信贷资金用来购买财政债券，而且债券到期后采用转换债务即新债换旧债的方式偿还，这实际上是信贷资金被长期占用。二是地方政府过度信贷举债使得松的财政政策转嫁为松的货币政策。众所周知，近几年，几乎所有的地方政府财政可支配财力增长与城市建设公共投资的需求矛盾正在加剧。但是在现行财政体制下地方政府的投融资渠道极窄，地方政府没有直接的举债权，包括发行地方公债和直接向银行贷款。而为了解决城市建设资金问题，目前地方财政不仅仅为其下属的城市建设投资公司的银行贷款进行变相担保甚至直接担保，而且还支付贷款利息，从而事实上成为财政债务。特别是这类事实上的财政性信贷举债的增长速度远远大于财政收入的增长速度，几乎与城市建设的资金需求的高速增长同步。而银行的信贷安全性偏好（给准政府担保的贷款）使得地方政府“担保”的贷款急剧上升。这样，信贷资金与财政资金混淆，财政政策与货币政策职能混淆。第二，稳健的货币政策演变为扩张的货币政策，财政货币政策开始有所偏离方向，金融风险上升。伴随着财政与金融职能混淆，扩张性货币政策越来越明显。1996年以来利率7次下调，政府为了对付通货紧缩而采取了放松经济的积极措施，这同时也造成了超额流动性的快速增长。在中国资本账户不开放以及股市低迷的情况下，这些资金无处可去。同时，政府近来试图稳定人民币汇率的努力也加重了经济过热的情况。例如2003年上半年，政府对外汇市场的干预非常严重，中央银行购买了超过600亿美元，以防止人民币升值。按年折算，这相当于货币供应量指标M2的年增长率达到6%。种种迹象表明，中国货币供给的增长正在变得越来越难以控制。M2/GDP比率2003年9月达到194%。而固定资产投资近年保持了占GDP34%至45%的高水平。在社会资金十分充足、城乡居民储蓄存款余额持续高增长、商业银行的存贷差也不断创出新高的情况下，原有的积极（松的）财政政策与稳健（中性的）货币政策开始偏离，金融风险不断积聚。在投资过热和金融风险不断积聚的情况下，宏观调控就成为必须。三、实施紧的货币政策与中性财政政策的有机协调1、实施紧的货币政策的必要性第一，实施紧的货币政策控制过大的资金存量和高昂的投资冲动。一方面，如上所述的在货币供给持续高增长下，社会资金越来越充沛，加上储蓄存款余额持续高增长和商业银行的存贷差不断创出新高，货币政策开始从稳健变为扩张，金融风险开始不断积聚；另一方面是高昂的投资热情正在积聚新的风险。投资始终是中国经济增长的主要动力，在中国经济增长模式没有根本解决之前，投资冲动是不可避免的。特别是在房地产、钢铁、汽车等资本密集型行业高额的利润诱惑下，市场本身已经难以抑制这些行业的投资增长势头，中期的市场风险已经出现。因此，只有控制社会总资金的阀门，实施严厉的紧的货币政策才有可能制止这种状况的继续，防止金融风险。第二，实施紧的货币政策控制潜在的高通货膨胀。虽然本轮宏观调控时还没有出现严重的通货膨胀，但是如果不能有效的控制资金的闸门，结构性通货膨胀将会显现。一般而言，从GDP缩减指数、企业商品价格指数、CPI指数以及商品零售价格应该有明显的结构性特征。但是目前数据反映的物价却有明显的反结构特征，也就是上游产品价格涨幅远远大于下游产品价格涨幅，或者说通货膨胀的压力没有传递到最终的消费领域。但是，物价上涨的压力并没有消除，上游（基础）产品价格上涨的能力仍然在释放，CPI仍然将在高位。基础产品价格上涨是有供求关系和成本的双重推动。由于我们已经无法减少原有的投资成本，但是可以控制供求关系、控制需求，防止通货膨胀能量的释放。而控制需求最有力的方法就是实施紧的货币政策。第三，实施紧的货币政策抵御人民币升值压力。目前，我国经济已经是国际经济的重要组成部分。2003年，我国成为世界第三大进口国。从总量看，我国的进口额只占世界总额的3.4；但从增量看，我国的进口增量约占全球进口增量的三分之一以上。在现行人民币汇率制度下，在国际收支双顺差的格局下,为保证人民币汇率稳定,央行必须大量买进外汇,从而被动形成外汇占款形式的基础货币投放。而日本、美国、欧盟都陆续要求人民币升值的呼声越来越高，人民币开始承受越来越大的升值压力。如果我们要坚持人民币汇率稳定的立场不会变，央行将继续大量买进外汇,从而继续被动形成外汇占款形式的基础货币投放。显然，在内外两种压力面前，我们只要一方面继续通过大量买进外汇抵御人民币升值压力，另一方面通过紧的货币政策控制国内资金供应，缓解通货膨胀压力。 2、实施中性财政政策的必要性。第一，实施中性财政政策防止经济的过度紧缩。在这次中国经济过热后，我们一方面要立刻采取宏观政策措施抑制中国经济继续过热。但另一方面，我们必须防止过度紧缩。宏观调整应该实现软着陆，不能出现经济大幅度的下跌或滑坡。如果中国经济的调整出现硬着陆，经济增长速度大幅度下跌，将会对中国未来的发展产生负面作用。实际上，中国的整体经济实力和社会发展需求都要求中国经济必须保持较高的增长率。而在货币政策实施总量紧缩后，中性的财政政策就成为防止经济全面、过度紧缩的重要政策手段。第二，实施中性财政政策有利于发挥财政政策的结构调节功能。在财政政策“中性”的情况下，结构调整功能同样可以发挥，也可以弥补货币政策的不足：一是需求管理政策与供给管理政策相结合。包括降低税率，调低关税、税收减免等。二是政府财政支出结构的调整。包括控制投资支出的增长，转向增加社会保障等消费性支出等。三是所谓的“增收节支”措施。从经济学角度分析“增收节支”均属于收缩性的财政政策含义，而不是增加扩张力度的政策。这些均可以达到财政政策在稳定和持续中的变化。这不是简单的财政政策在近期“淡出”。而是根据目前国内经济总量和结构的状况以及改革的深化，使财政政策走向积极务实。第三，实施中性财政政策适应社会经济的转型。我们必须认识到，本次宏观调控所面对的不完全是常规的宏观经济周期性波动，而是政治、经济、社会的全面转型所造成的综合性问题。一般宏观经济周期则常常是在体制不变、经济结构相对稳定或逐步改变的条件下，而中国宏观经济受到多因素的影响，宏观经济中期趋势波动性仍然很大。因此，本次宏观调控的目的效果就主要取决于两方面：一方面社会经济转型的状况，尤其是转型中能量的释放问题，包括效率与公平的问题、地区之间的不平衡、社会法律和制度的完善等。另一方面是向市场经济体制转变的程度，包括量变和质变。因为中国的市场经济进程将直接对未来的宏观经济走势产生重大影响。对此，实施中性财政政策适应社会经济的转型。一方面，中性财政政策能够稳定宏观经济，保持经济周期的相对正常走势；另一方面，中性财政政策可以通过税收制度和财政支出政策适应社会经济的转型，完善社会公平和平衡协调发展。这是政府的职责所在，也是财政力所能及的。3、实施紧的货币政策与中性财政政策的有机协调。第一，新的政策搭配防止总体经济的大起大落。我们知道，本轮财政货币政策运作的经济环境与以前的收缩型宏观调控相比主要背景特点是：一是本轮宏观调控时经济波动没有过高，在9%左右的合理区上限。二是经济不是全面过热或总量过热，只是投资过热和结构问题。三是没有出现严重的通货膨胀。因此财政货币政策运作就应该异于以前。而采用实施紧的货币政策与中性财政政策的搭配的优点是：可以既有效控制经济过热和通货膨胀，又避免过度经济紧缩。事实上，我们可以参考20世纪80年代美国实施紧的货币政策与松的财政政策的搭配的成功案例。当时美国政府为了解决经济滞胀问题，将控制通货膨胀作为首要经济目标，实行了紧货币、松财政的政策。这种政策搭配既有效地控制了困扰了美国多年通货膨胀，又降低了失业率提高了经济增长率。由于我们的经济调控的背景不同，特别是我们的国有企业还没有真正成为责权利完全统一的市场主体，因此我们显然不适宜同样实施紧货币、松财政的政策搭配。但紧的货币政策与中性财政政策搭配可以达到宏观调控的目的。第二，新的政策搭配适应宏观调控市场化的需要。首先，市场经济体制进一步确立需要宏观调控市场化。前几次宏观调控都发生在原有的计划经济体制逐步转型、但尚未“基本转型”的过程中，而这次宏观调控则是在我国社会主义市场经济体制初步建立之后的第一次紧缩型宏观调控。在这次宏观调控中，利益主体的多元化充分表现出来，市场经济主体的利益已不容忽视，经济主体已经有很强的独立性。只有通过宏观调控市场化才能最终达到目的。其次，货币政策控制总量后，必须依靠中性财政政策调节结构。为了防止“双紧”，中性财政政策主要应该