行政组织与体制ppt课件.ppt

1 第五章行政组织与体制 2 本章重点 行政组织的含义及特殊性行政组织的类型及含义行政组织变革 3 一 行政组织的含义 静态含义 行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关机关体系 动态含义 行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动 精神含义 指心态的组织凝聚 行政组织中人的组合不仅是职权的整合 也是人的精神与意志 知识与技能的组合 行政组织是行政权力的物化 它的设立 变更和撤销必须依法进行 是各类行政机关组成的复合体 4 行政组织与政党组织的区别 在国家政治生活中 作为阶级组织的政党 必然要以影响和领导政治生活作为自己的主要政治职能 中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量 居于领导地位 各级行政组织必须坚持共产党的领导 党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的 党组织是政治组织 行政组织是国家机关的组成部分 党的领导主要是政治领导 思想领导和组织领导 党不能直接行使行政组织的职权 凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定 5 行政机关与权力机关的区别 行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分 在我国的国家机构中 居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关 地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关 行政机关由权力机关产生 对其负责 并接受其监督 因此 行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系 这不同于 三权分立 的权力结构 6 行政机关与司法机关的区别 在我国 司法机关包括人民法院和人民检察院 人民法院是国家审判机关 依法独立行使审判权 行政机关无权干涉其审判活动 人民检察院是法律监督机关 依法独立行使检察权 行政机关无权干涉其检察活动 司法机关既无权管理国家政务 也不承担管理国家政务的责任 7 行政机关与社会团体的区别 行政机关是按宪法和法律程序组建的 它以国家强制力为后盾 行使国家行政权 对其管辖内的社会团体具有约束力 在我国境内组织的社会团体 不具有国家权力的属性 各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记 经核准登记后方可进行活动 各社会团体的章程 规定等 不得与宪法 法律相抵触 且仅对其团体成员具有约束力 对于社会团体的合法活动 行政机关应予支持 使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益 更好地发挥参政议政 民主管理和民主监督的作用 8 二 行政组织的特殊性 公共性 以公共利益为出发点和归宿点政治性 阶级性与国家性执行性 国家意志的执行与实现权威性 权力的普遍性与强制性 影响的广泛性法治性 法律约束的严格性 9 三 行政组织的类型 一 行政组织机构类型首脑机关 指中央或地方政府统辖全局的领导机关 它是政府指挥 决策 和监督的核心 是行政组织的中枢或统率 是政府效能的关键 职能机关 也称为业务机关 是隶属于领导机关或行政首长之下 掌握一定专业行政事务 由本身或统率其所属机构实际实施的机关 10 一 行政组织机构类型 辅助机关 也称幕僚机关或办公机关 通常指协助首长处理日常事务的综合性办事机关 它没有特定的专业性 不能离开行政首长而独立存在 其活动直接听命于行政首长的指挥和要求 主要包括 综合性 如办公厅 政务性 如国务院港澳事务办公室 事务性 如国务院机关事务管理局 专业性 如机关内设的人事 财务等部门 派出机关 指某一级政府组织根据政务管理需要 按管辖地区委派的代表机关 并不构成一级政府行政机关 其权力是委派机关的延伸 也包括由政府职能部门派出的机构 11 派出机关与派出机构 由一级政府按管辖地区授权委派的代表机构称派出机关 如省政府派出的地区行政公署 县派出的区公所 城市中由区政府授权委派的街道办事处 由政府职能部门委派的代表机构称派出机构 如公安派出所 二者在行政法上的地位不同 派出机关作出的行政行为 要独立承担行政法律责任 一旦公民 法人或其他组织对其具体行政行为提起行政诉讼 则派出机关是被告 而一般来说 派出机构不是行政法主体 它只是代行派出它的机关的部分职能 比如派出所对某公民进行行政拘留 只能以公安局的名义 12 一 行政组织机构类型 咨询机关 也称为智囊机关或参谋机关 是现代政府一种常见的 必备的组织形态 通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的 专门为政府出谋划策的 提供论证和较佳政策议案的行政机关 监督机关 专门履行一定监督职能的特殊职能部门 如审计署 监察部 13 二 行政组织领导体制类型 首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映 考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人 首长 手中 并且由此人对行政领导机关的决策负责 我们就将这种行政权力体制叫做首长制反之 如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人 委员会 的手中 并且由他们对行政领导机关的决策共同负责 我们就将这种行政权力体制叫做委员会制 14 首长制和委员会制 首长制的优点有 事权集中 责任明确 决策迅速 指挥统一 有利于保守秘密等 其缺点有 决策失误容易发生 容易形成专权和独断 造成腐败等等 委员会制的优点在于 群策群力 决策的正确性和可接受性强 相互监督 防止权力垄断 合乎民主要求等 其缺点有 协调困难 决策缓慢 责任分散 决策容易冒险 容易造成领导机关的内部矛盾等等 15 三 行政组织权力体系类型 集权制和分权制是权力纵向配置的反映 是依政府层级而展开的权力线集权制 中央或上级机关掌握最终或最高的决策权 地方或下级只拥有上级赋予的执行权 中央或上级可以根据自己的意志 指挥 监督和干预地方或下级的活动 地方或下级要完全听从中央或上级的命令分权制 地方或下级的行政权力来自于法律的授权 在权限范围内 地方或下级有相当高的自决权 中央和上级仅处于监督地位 不能任意干涉 16 集权制和分权制 判断集权制与分权制的主要标准 地方或下级行政权力的来源地方或下级与中央或上级之间的权力关系权力的数量 17 集权制 集权制的优点政令统一 目标一致力量集中 便于处理紧急或重大事件权力完整 指挥灵便执行效率高集权制的缺点信息环节多 传输缓慢 容易失真管理单一 僵化 适应环境的能力差忽视地方差异 呆板统一 容易出现形式主义忽视下级积极性 造成下级的依赖和低效 18 分权制 分权制的优点独立自主 可以结合本部门 本地区的实际情况 因地制宜地确定行政目标 进行决策和管理分层授权 分级管理 有利于调动下级的积极性和主动性反应灵活 不需要层层请示汇报 信息传递较快 对外部环境反应也较快 宜于近点决策处理突发事件 效率较高职能分工明确 有利于专业化管理分权制的缺点权力分散 不易形成统一意志 不易进行统一领导和统一指挥不利于集中资源 统筹和全面发展过度分权易导致各自为政 形成地方主义和本位主义 19 四 行政体制 一 行政体制的含义行政体制指政府系统内部行政权力的划分 政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和 从国家层面上看 是指行政机关与立法机关 司法机关的权力划分 行政体制由政治体制决定 受经济体制制约 核心内容是行政权的划分和行政机构的设置 20 二 行政体制的层级类型 1 中央政府体制 1 内阁制又称议会制 议会政府制 议会内阁制 责任内阁制等 起源于18世纪的英国 后逐步扩展到其他国家 实行内阁制的国家有 英国 印度 日本 泰国 新加坡 斯里兰卡 荷兰 比利时 德国 丹麦 加拿大等 21 内阁制的特点 以国家议会为最高权力机关 议会拥有立法权和监督内阁的权力 是国家政治活动的中心 内阁首相或总理是国家实际权力中心 不仅是政党领袖 政府首脑 也是议会领袖 总揽一切行政权力 内阁是国家的决策中心 政府或内阁不向国家元首负责 向议会负责 接受议员的质询 解释政府的政策和决定 22 2 总统制 起源于18世纪末期的美国 是以总统既为国家元首 又为政府首脑的中央政府组织形式 实行立法 行政 司法三权分立 实行总统制的国家主要有 巴基斯坦 印度 伊朗 埃及 南非 津巴布韦 墨西哥 危地马拉 巴西 阿根廷 委内瑞拉 智利等 23 总统制的特点 总统由全国选民直接选举产生 不需要经过议会批准 总统是国家的权力中心和决策中心 并掌握军权 由总统组织和领导内阁 各部部长是内阁成员 内阁成员不能兼任议员 总统没有向议会提出法案的权力 但对议会通过的法案有签署权 并有否决权 议会可通过违宪审查弹劾总统 总统不能解散议会 24 3 半总统制 兼具总统制和内阁制的特点 是总统制在法国的变形 是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制 实行半总统制的国家有 奥地利 芬兰 冰岛 葡萄牙 斯里兰卡 爱尔兰 赞比亚 坦桑尼亚 俄罗斯联邦 25 半总统制的特点 总统由全民投票选举 掌握行政权 总理是名义上的政府首脑 总理对议会负责 不对总统负责 总统是实际的权力中心 不对任何机关负责 有很多权力 可任命总理和各部部长 主持内阁会议 掌握军权 议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的决策进行否决时 总理必须向总统提出总辞职 总统可解散议会 否决议会法案 也可提交全民公决 26 4 委员会制 委员会制又称合议制 起源于19世纪中期的瑞士 委员会制是国家最高行政权力不是集中掌握在总统或总理手中 而是由议会产生的委员会集体行政的政府体制 它兼具总统制和内阁制的特点 27 委员会制的特点 国家最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会 它是联邦议会的执行机关 议会无权迫使委员辞职 联邦委员由政党推荐 议会选举产生 但他本人不一定是该党的领袖或成员 当选后只对委员会集体负责 不得兼任议员 委员会采取合议制 委员间地位平等 职权相同 集体决策 由议会从委员中选举产生主席 总统 任期一年 不得连任 对外代表国家 对内平等 28 5 国务院体制 国务院体制是我国在总结革命根据地政权建设经验的基础上 借鉴前苏联的部长会议制 于1954年形成 国务院由全国人大决定人选 由总理 副总理 各部部长 各委员会主任 秘书长组成 1982年起有了新的发展 但仍采取部长会议制 吸收了委员会制的一些长处 29 国务院体制的特点 国务院是最高行政机关 由每届全国人民大会第一次会议产生 组成人员包括 总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书长 总理由中共中央提名 国家主席任命 其他人员由中共中央推荐 总理提名 国家主席任命 以上人员全国人大代表过半数通过 实行总理负责制 总理领导国务院 副总理和国务委员协助工作 总理主持召集全体会议和常务会议 各部委实行部长 主任负责制 30 2 地方政府体制 对于地方政府的不同理解英美学者 小于一个国家的州或省的某个地区的政府 有较大的自治权 美国者认为州本身不是地方政府 称之为中间政府 法国学者 更多地使用地方行政的概念 认为它是中央政府的延伸 我国学者 设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关 31 自治体地方政府 英国是典型的自治体地方政府 形成于19世纪下半叶 其特点是 地方政府具有权力合一的特点 立法行政分权不清 没有确定的强有力的行政首长 地方政府以议员选举产生的地方议会为中心 由地方议会和各委员会组成 任命常任官员组成执行部门处理日常行政事务 地方政府具有独立地位和法人地位 由议会立法或法律授予 职责由议会立法确定 中央政府不干预地方法定范围内的自治权 与中央政府在法律上是一种伙伴关系 实际上中央可对地方政府进行立法 行政和财政监督 各级地方政府没有隶属关系 32 市议会制 市民直接选举市议员组成市议会 行使主要权力市议员选举其中一位为议长 即市长 但只具有礼仪性权力 市议会的委员会相当于市政府的工作部门 市议会选举任命若干行政长官 聘任行政职员 英国普遍实行这种市政体制 33 行政体地方政府 德国是典型的行政体地方政府 其特点是 地方政府实行公共行政的隶属原则 建立在 地区整体从属 的基础上 联邦政府负责制定政策 法律和规章 大部分由州政府负责执行 县乡政府受委托处理各种事务 地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性 中央与地方隶属关系明显 上级政府仅履行下级政府不能履行的公共管理职能 各级政府的地位由法律确定 在法律和理论上是一种平等和辅助关系 实际上有隶属关系 34 民主集中制地方政府 中国实行民主集中制地方政府下级政府是上级政府的执行机关 中央没有设主管地方政府的部门 地方政府职能部门必须接受中央政府职能部门的领导和指导各级地方政府由各级人大选举产生 是其执行机关各省 直辖市有一定的自主权 自治区有自治权 特别行政区有高度自治权各级地方政府必须接受上级和同级的中共委员会的领导 执行常委会和委员会决定和制定的政策 政府的主要领导成员是党的常委会成员 35 3 中央与地方关系体制 中央集权制 复合制国家的集权制单一制国家的集权制中央集权制的优点与缺点地方分权制 联邦国家分权制单一国家分权制分权制的优点与缺点 36 4 行政区划体制 行政区划体制是指 根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域 并设置相应的行政机关的组织体制 行政区划的原则 政治原则 有利于历史传统 有效管理 有利于发展 民族自治原则行政区划的类型 传统型 发展型 特殊型 37 五 组织变革