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环境法基本制度 二 主讲 蒋亚娟 第三节征收环境保护费制度 征收环境保护费制度 征收环境保护费制度 是指为了防治环境污染和生态破坏 根据国家有关环境保护法律 法规的规定 按照 污染者付费 利用者补偿 开发者保护 破坏者恢复 原则 向从事对环境产生或可能产生不良影响活动的单位和个人征收一定数额的费用的制度 征收环境保护费制度是国家利用经济杠杆鼓励有利于环境 限制对环境不良影响行为的有效措施 有关环境保护费的征收依据 对象 范围 标准 管理和使用等的规定 称为征收环境保护费制度 税与费的区别 概括起来 有以下三点 1 看征收主体是谁 属于代表政府所得的各级税务机关 海关收取的一般是税 由经济部门和事业单位收取的一般是费 2 看是否具有无偿性 无偿课征的是税 有偿收取的是费 这是两间的主要不同之处 当然从强制性和固定性上看 也是不同的 3 看款项是否专款专用 税款一般是由国家通过预算统一支出 用于全社会的需要 不采取专项专用的原则 而各项收费亦多用于满足本身业务支出的需要 一般具有专款专用的性质 征收排污费制度 一 征收排污费制度内容介绍 一 征收排污费制度的概念和意义 1 征收排污费制度的概念 征收排污费 亦称排污收费 是指国家环境保护机关根据环境保护法律 法规的规定 对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户 以下简称排污者 征收一定数量的费用 征收排污费制度 是指有关征收排污费的对象 范围 标准以及排污费的征收 管理 使用和罚则等规定的总称 向大气 海洋 陆地水体排放污染物 按照排放污染物的种类 数量征收排污费 向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准 按照排放污染物的种类和数量 征收超标排污费 没有建成工业固体废物储存处置设施 场所 或者工业固体废物储存或处置设施 场所不符合环境保护标准的 按照污染物的种类 数量征收排污费 以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的 按照排放污染物的种类 数量征收危险废物排污费 产生环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准的 按照排放噪声的超标声级征收排污费 排污收费的特点 1 强制征收 而不依排污者的意志为转移 对拒缴排污费者环境保护部门可依法增收滞纳金 处以罚款 并可申请人民法院强制执行 2 征收的排污费 纳入国家财政预算 按区域实行分级管理 3 征收的排污费 作为环境保护专项资金 排污费纳入地方财政实行统一管理 当作地方环境保护部门专项资金管理 主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理 2 征收排污费制度的意义 1 利用经济杠杆调节经济发展和环境保护的关系 2 增强排污者治理污染的能力 3 促使排污者进行技术改造 环境污染实质上是由于资源 能源的浪费造成的 4 加强环境保护部门自身建设 排污费20 由各地环境保护部门掌握 主要用于补助环境保护部门监测仪器设备购置 监测业务活动经费不足的补贴 地区综合性污染防治措施和示范科研的支出 以及宣传教育 技术培训 奖励等方面 二 征收排污费制度的建立和发展 征收排污费制度 首先是在国外实行的 约在20世纪70年代 一些国家为了防治环境污染和生态破坏 根据 污染者负担 原则实行了这一制度 例如 1976年联邦德国制定了世界上第一部 污水收费法 随后 法国 日本 澳大利亚 新西兰等国家也实行了这一制度 我国相关条例 1978年的 环境保护工作汇报要点 中首次提出了排放污染物的收费制度 1979年颁布的 环境保护法 试行 以法律的形式确定了这一制度 1982年国务院发布了 征收排污费暂行办法 标志着我国排污收费制度的正式建立 1984年 财政部 城乡建设环境保护部联合发布了 征收排污费财务管理和会计核算办法 1988年 国务院发布了 污染源治理专项基金有偿使用办法 1990年 财政部 国家环境保护局联合印发了 环境保护排污收费预算会计制度 1991年 国家环境保护局 财政部 国家物价局联合发布了 关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知 我国的相关法律规定 1989年公布的 环境保护法 第28条 排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位 依照国家规定缴纳超标准排污费 并负责治理 水污染防治法另有规定的 依照水污染防治法的规定执行 1999年修订的 海洋环境保护法 第11条和2000年修订的 大气污染防治法 第14条只规定征收排污费 至于超标排污 则规定为违法行为 予以行政处罚 这是对我国排污收费制度的重大改革和完善 2003年1月2日 国务院令第369号发布了 排污费征收使用管理条例 自2003年7月1日起施行 2003年国家环境保护总局出台了与 条例 相配套的部门规章 排污费征收标准管理办法 关于排污费征收核定有关工作的通知 排污费资金收缴使用管理办法 排污费征收标准及计算方法 关于减免及缓缴排污费有关问题的通知 关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法 等 意义 条例 及配套规章的适时公布 标志着我国排污收费制度的一次重大改革 实现了由超标准收费与超标收费并行的转变 由超标单因子收费改为总量多因子收费转变 三 征收排污费制度的主要内容 1 排污费的征收 征收排污费的对象 直接向环境排放污染物的单位和个体工商户 条例 第2条规定 原来的企业事业单位直接向环境排放污染物的所有单位和个体工商户 条例 第2条第2款又作了限制性规定 即向城市污水集中处理设施排放污水并缴纳污水处理费用的 建成工业固体废物贮存或者处置设施 场所经改造符合环境保护标准 或者其原有工业固体废物贮存或者处置实施 场所经改造符合环境保护标准的 自建成或者改造完成之日起不再缴纳排污费 排污收费项目 根据 排污费征收标准管理办法 第三条之规定 排污收费项目包括四大类型 污水排污费 废气排污费 固体废物及危险废物排污费 4 噪声超标排污费 3 排污费征收标准及计算方法 1 污水排污费征收标准及计算方法 污水排污费按排放污染物的种类 数量以污染当量计征 每一污染当量征收标准为0 7元 对每一排放口征收污水排污费的污染物种类数 以污染当量数从多到少的顺序 最多不超过3项 其中 超过国家或者地方污染物排放标准的 按照排放污染物的种类 数量和 排污费征收标准及计算方法 规定的收费标准计征污水排污费的 收费额加一倍征收超标准排污费 污染当量 所谓污染当量 是指根据各种污染物或者污染排放活动对环境的有害程度 对生物体的毒性以及处理的技术经济性 规定的有关污染物或污染排放活动相对数量的一种关系 是有害当量 毒性当量和费用当量的一种综合当量 表示不同的污染物或污染排放量之间的污染危害和处理费用的相对关系 污水污染当量 污水污染当量是以污水中1千克最主要污染物化学需氧量 COD 为一个基准污染当量 再按照其他污染物的有害程度 对生物体的毒性以及处理的费用等进行测算 并与COD进行比较 分别得出其他污染物的污染当量值 将每个排放口按污染当量值换算成污染当量数 再把所有的污染当量数相加 得出该排放口排放的所有污染物的总污染当量数 用总污染当量数乘以污染当量收费单价 即得出应缴纳的排污费金额 2 废气排污费征收标准及计算方法 废气排污费按排放污染物的种类 数量以污染当量计征 每一污染当量征收标准为0 6元 其中 二氧化硫排污费 第一年每一污染当量征收标准为0 2元 第二年 2004年7月1日起 每一污染当量征收标准为0 4元 第三年 2005年7月1日起 达到与其他大气污染物相同的征收标准 即每一污染当量征收标准为0 6元 氮氧化物在2004年7月1日前不收费 2004年7月1日起按每一污染当量0 6元收费 对难以监测的烟尘 可按格林曼黑度征收排污费 3 固体废物及危险废物排污费征收标准 对无专用贮存或处置设施达不到环境保护标准 及无防渗漏 防扬散 防流失设施 排放的工业固体废物 一次性征收固体废物排污费 对以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的 危险废物排污费征收标准为每次每吨1000元 4 噪声超标排污费征收标准 对排污者产生环境噪声 超过国家规定的环境噪声排放标准 且干扰他人正常生活 学习和工作的 按照超标的分贝数征收噪声超标排污费 4 征收排污费的程序 根据 条例 和 关于排污费征收核定有关工作的通知 以下简称 核定通知 的规定 征收排污费应当遵循如下程序 1 申报登记 2 审核 3 核定 4 公告及排污费的缴纳 5 排污费的减免 条例 及 关于减免及缓缴排污费有关问题的通知 以下简称 减免及缓缴通知 对减免排污费的条件 限期以及程序作了如下规定 1 减免排污费的条件 减免排污费具备如下条件 因不可抗力的自然灾害遭受重大直接经济损失 因未及时采取有效措施 造成环境污染的 不得申请减免排污费 因发生疫情 火灾 他人破坏等其他突发性事件遭受直接重大经济损失的 2 减免程序 减免排污费应按照 减免及缓缴通知 第三条 第七条规定办理 根据 减免及缓缴通知 第四条规定 养老院 残疾人福利机构等非盈利性社会公益事业单位 在达标排放污染物的情况下 经环保部门核准后可以免缴排污费 排污费的缓缴 减免及缓缴通知 第五条对缓缴排污费的条件 期限 程序作了如下规定 1 缓缴的条件 遇不可抗力的自然灾害或者其他突发事件 正在申请减免排污费以及有关部门正在批复减免排污费期间 企业由于经营困难处于破产 倒闭 停产 半停产状态 2 缓缴的期限 申请缓缴排污费最长期限不超过3个月 在批准缓缴后1年内不得重新申请 3 缓缴程序 减免及缓缴通知 第六条 第七条 a 排污者自接到排污费缴纳通知之日起7日内 向负责征收排污费的环保部门提出缓缴排污费的书面申请 申请的内容包括 排污者名称 缓缴理由及期限等 b 环保部门自接到申请之日起7日内 应当作出是否批准缓缴排污费的书面决定 期满未作出决定的 视为同意缓缴排污费c 批准缓缴排污费的排污者 不免除其防治污染的责任和其他法定义务 2 排污费的使用 条例 第十八条和 排污费资金收缴使用管理办法 以下简称 使用办法 第十三条规定 排污费必须纳入财政预算 列入环境保护专项资金进行管理 用途 1 重点污染源防治项目 包括技术和工艺符合环境保护及其他清洁生产要求的重点行业 重点污染源防治项目 2 区域性污染防治项目 主要用于跨流域 跨地区的污染治理及清洁生产项目 3 污染防治新技术 新工艺的推广应用项目 主要用于污染防治新技术 新工艺的研究开发以及资源综合利用率高 污染物产生量少的清洁生产技术 工艺的推广应用 4 国务院规定的其他污染防治项目 不得适用于以下方面 使用办法 第十三条还规定 环境保护专项资金不得用于环境卫生 绿化 新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目 关于环境保护专项资金的使用申请 应当按照 使用办法 第十五条 第十六条 第十七条的规定进行申报 评审 3 排污费的管理 根据 条例 第三 四 五 十九 二十条规定 县级以上人民政府环境保护行政主管部门 财政部门 价格主管部门应当按照各自的职责 加强对排污费征收 使用工作的指导 管理和监督 县级以上人民政府财政部门和环境保护行政主管部门每季度向本级人民政府 上级财政部门和环境保护行政主管部门报告本行政区域内环境保护专项资金的使用和管理情况 排污费的征收 使用必须严格实行 收支两条线 征收的排污费一律上缴财政 排污费应当全部专项用于环境污染防治 任何单位和个人不得截留 挤占或挪作他用 审计机关应当加强对环境保护专项资金的使用和管理的审计监督 案例 拒缴排污费理应败诉 案情 2003年8月30日 泗县环保局根据泗县第三人民医院的排污申报及相关资料 依法向该医院发出了排污核定通知书 接到通知书后 该医院于2003年8月31日向泗县环保局提出排污复核申请 2003年9月4日 泗县环保局经复核后 向该医院发出了排污核定复核决定通知书 并于2003年9月15日正式向该医院发出排污费缴纳通知单 2003 第7号 并发布公告 然而 泗县第三人民医院在接到通知单的7日内 拒不履行缴纳排污费义务 2003年9月30日 县环保局向县第三人民医院发出了排污费限期缴纳通知书 在规定期限内 该医院仍未履行缴纳义务 针对该医院的环境违法行为 泗县环保局在立案调查后 按照行政处罚程序于2003年12月21日对该医院送达行政处罚决定书 2003 第362号 罚款5214 99元 责令补缴2003年7 9月排污费2779 98元 泗县第三人民医院接到处罚决定书后 认为此处罚决定侵犯其合法权益 遂向泗县人民法院提起行政诉讼 2004年2月24日 泗县人民法院公开开庭审理了此案 原告泗县第三人民医院在庭审中诉称 泗县第三人民医院属非营利性福利事业单位 治污设施一直运转正常 其产生的医疗固体废物都已按规定进行毁形 变形和消毒处理 按照原国家计委 财政部 关于不得向医疗机构征收污水排污费问题的通知 的规定 医院不属于征收污水排污费的范围 请求撤销 2003 第7号排污费缴纳通知单及 2003 第362号行政处罚决定书 而被告泗县环保局在庭审中则辩称 依据 排污费征收使用管理条例 规定 泗县第三人民医院应视为排污单位 理应依法缴纳排污费 同时 根据日常检查情况 原告根本没有执行 医疗废物管理条例 的有关规定对垃圾进行处理 更谈不上符合国家 危险废物焚烧污染控制标准 法院庭审后认为 泗县环保局在对泗县第三人民医院做出行政处罚过程中 按照 排污费征收使用管理条例 规定的排污费征收程序操作严格 证据确凿 程序合法 维持泗县环保局做出的 2003 第7号排污费缴纳通知单及 2003 第362号行政处罚决定书 泗县第三人民医院接到判决书后 不服一审判决 遂上诉于安徽省宿州市中级人民法院 宿州市中级人民法院经公开开庭审理后 依法驳回原告上诉 维持原判 安徽省宿州市中级人民法院依法做出终审判决 驳回泗县第三人民医院上诉 维持泗县人民法院一审判决 根据此判决 泗县环保局对泗县第三人民医院做出的行政处罚决定书正式生效 思考题 1 排污费征收的对象是什么 2 排污费和税收有何不同 3 排污费如何征收 有何用途 4 谈谈征收排污费的历史沿革和发展 二 排污费征收的几个疑难问题 一 连续处罚超标排污起争议 二 污染者应依法缴纳排污费 三 排污收费制度改革与国家法律规定相适应的问题 一 连续处罚超标排污起争议 对连续状态的环境违法行为 如何认定其违法行为的个数 如何适用具体的法律条文 这是各地环保部门在环境执法过程中经常遇到并争议很大的问题 案例 超标排放受处罚案 案情 某工厂是重点大型企业 在生产过程中排放粉尘和二氧化硫 某省环保局经过监测 以同一理由 即该厂排污超过标准 分别于2002年3月18日 8月15日 10月11日 12月3日和12月26日 对该厂连续5次查处 处罚内容基本相同 责令立即采取有效措施 达标排放 并处罚款10万元 该厂对省环保局的处罚决定不服 向国家环保总局申请行政复议 国家环保总局经审查发现 该厂所指前三次处罚决定均已超过复议申请期限 故依法只受理其在法定期限内申请复议的最后两份 行政处罚决定书 又鉴于这两份环境行政处罚决定书依据的事实具有密切关联性 故予合并审理 处于复议申请期限之内的两份处罚决定所依据的行为事实 均发生在2002年12月份之内 2002年12月3日 省环保局执法人员于当日对该厂进行现场监测 测定其燃煤锅炉排污超过该省地方标准的限值 省环保局于2002年12月16日作出处罚决定 依据该省 大气污染防治法实施办法 第34条的规定 责令立即采取有效措施 达标排放 并处罚款10万元整 2002年12月26日 时隔13天后 省环保局对该厂再次监测 发现其燃煤锅炉排污仍超过标准 省环保局于2003年1月20日作出处罚决定 处罚内容与前次完全相同 该厂提出复议的理由为 1 省环保局以同一理由 即该厂粉尘排放超过标准 对其连续实施5次罚款的行政处罚 行政处罚法 第24条和国家环保总局 环境保护行政处罚办法 第6条均规定 对同一当事人的同一违法行为 不得给予两次以上罚款的处罚 2 该厂燃煤锅炉在现有设备技术条件下 尚不能达标排放 这种超标排放行为在法律上属于 行政处罚法 第29条规定的 连续或继续状态 且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实 并不依工厂的作为或不作为而消失 因此 超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为 依据 行政处罚法 第24条的规定 省环保局有权对此实施一次罚款处罚 但无权实施连续多次罚款的处罚 省环保局在答辩时称 1 省环保局监测发现 该厂燃煤锅炉2002年12月3日排放粉尘超过地方标准规定的限值 同月26日 该厂不仅未改正超标排放的违法行为 其排放超标程度更加严重 违反了该省 大气污染防治实施办法 的规定 2 省环保局对该厂超标排放行为作出处罚时 同时责令立即采取有效措施 达标排放 某厂有义务立即改正违法行为 但该厂并未改正 继续超标排放粉尘 构成了新的违法行为 因此 省环保局对该厂同月26日发生的超标排放行为进行处罚是合法的 没有违反 一事不再罚 原则 因此请求总局维持其两次处罚决定 小结 基于该厂的复议申请书和省环保局的复议答辩书 可以认定 省环保局于2002年12月3日和同月26日两次现场监测发现 该厂大气污染物排放超过标准 双方对于该事实均无争议 双方争议的焦点主要集中在对该厂一月之内连续两次超标排放的性质认定 即工厂的行为究竟是一个行为还是多个行为 特别是对该厂同月26日的超标排放可否实施处罚 国家环保总局的复议决定 国家环保总局经过反复研究 并咨询了国务院法制办有关机构 最后于2003年4月17日作出复议决定 维持了省环保局对该厂的两份处罚决定 该厂在法定期限内未提起诉讼 国家环保总局的理由 1 关于2002年12月3日超标排放的罚款问题省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为所作罚款处罚 符合国家和该省地方性环境法规的规定 应予支持 2 关于2002年12月3日处罚决定中的限期改正要求 行政处罚法 第54条规定 行政处罚决定依法作出后 当事人应当在行政处罚决定的期限内 予以履行 省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为的处罚决定书包括两项要求 即 立即采取有效措施 达标排放 和缴纳 罚款 该厂依法负有在规定期限内全面履行处罚决定要求的义务 国家环保总局的理由 在实际生活中 立即 既有 即刻 之意 又有 近期 之意 在行政管理关系中 立即 作为某项行政要求的内容 即使没有确定的具体时限 被要求人也不得长时间拖延 在环境保护实践中 控制燃煤电厂排放粉尘的措施 主要包括建造专门的脱硫工程或设施 或者停用高硫煤 改用低硫煤 或者改用含硫量更低的燃料油或者天然气等措施 本案中 该厂有关负责人2002年12月26日表示 超标主要是现在烧的煤含硫量高 我厂今天下午将买进一部分低硫煤 保证2002年12月27日零点换成低硫煤 因此 期限问题并非该厂不能采取或者不能完成减排措施的障碍 该厂未采取措施并非省环保局处罚决定规定的改正期限过短所致 国家环保总局的理由 3 关于同月26日发现的超标排放能否处罚的问题该厂2002年12月3日的超标排放行为已被环保部门责令限期改正 该行为的继续状态应当随着改正限期的结束而中断 省环保局对该厂在被限期改正之后的12月26日发现的超标排放行为 可以认定为新的违法行为 因此 该厂的超标排放行为 在法律上并非处于 始终继续 的状态 其 超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为 的复议理由 不能成立 省环保局对12月26日发现的超标排放行为认定为新的违法行为并实施处罚 并无不当 二 污染者应依法缴纳排污费 案例 南昌排污费纠纷案 1 案情 2004年6月28日 南昌市环保局下达 排污费缴纳通知单 决定于2004年1月起 向江西省无线电技工学校征收每月9375元的排污费 但校方称已向南昌市供水有限公司缴纳了污水处理费 认为南昌市环保局的行为属于重复收费 遂向当地法院提起行政诉讼 1 中国环境报 2005 05 09 2004年11月29日 南昌市西湖区人民法院一审认定 污水处理费不等于排污费 江西省无线电技工学校虽缴纳了污水处理费 但该校的污水并没有直接排放到城市污水集中处理设施 而只是排放到城市污水管网 其所排放的污水没有经过任何处理直接排放 造成了环境污染 应依法承担缴纳排污费的责任 南昌市环境保护局是征收排污费的法定主体 依据国务院公布的2003年7月1日起执行的 排污费征收使用管理条例 规定 维持南昌市环保局的收费决定 江西省无线电技工学校随后提起上诉 但近日该校在此案二审过程中主动撤诉 南昌市环保局遂获胜诉 据悉 该校已依据判决 按照南昌市环保局 排污费缴纳通知单 缴纳了排污费 案例 某市南海酒店拒交排污费受处罚案 案情 某市南海酒店是中外合资企业 该酒店在经营活动中 每月排放污水9945吨 所排污水COD平均为538 5毫克 升 均超过排放标准 1995年9月以来 在市环境监理所多次派人 去函催缴的情况下 仍拒不按规定缴纳超标准排污费 南海酒店陈述其拒缴的理由 第一 该酒店的污水是先通过市政管道排入污水处理厂 然后才排放入海的 因此该酒店的污水并非直接排入环境 不应收费 第二 该酒店的污水排入污水处理厂经其集中处理 并已向其交纳了一定的费用 在此基础上又收取超标排污费已造成了重复收费 加重了企业负担 第三 环境监理所在酒店排污管口采样测定污水污染值作为超标收费的依据 但实际上污水又排入污水处理厂经过了集中处理 无论怎样 污水所含污染物含量都会因集中处理后而有所下降 因此 在排污口测定的污染物含量忽略了所经过的污水处理过程 这是不合理的 第四 南海酒店属中外合资企业 对是否应缴费有不同意见 协商达成一致意见需要一段时间 这段时间不应算在拒缴时间内 市环境保护局的处理意见 市环境保护局在认真研究分析南海酒店所陈述理由的基础上 调查了污水处理厂等有关单位 经研究认为 第一 南海酒店的污水虽经污水处理厂集中处理后而间接排入海洋环境 但经市政管道和污水处理厂只是污水排放入海的途径 并不能因此而认定为属间接排放而免除治理污染的责任 第二 污水处理厂是为了集中处理工业区的生活污水 改善投资环境而兴建的 目前 它的主要功能是接纳工业区的生活污水 对工业废水要求达标后方能排入 经调查 污水处理厂所收取的污水处理费用很低 远远低于治理污水费用和超标排污费具有市政设施有偿使用性质 其用途主要是维持和保证污水处理厂能正常运转 治理污染是排污单位的法定义务 南海酒店不能因其已向污水处理厂交纳了一定的治理费用而将治理污染的义务移交给污水处理厂 第三 鉴于目前污水处理厂的处理能力 主要是接纳和处理工业区的生活污水和已经治理达标的工业废水 南海酒店将其未经处理的超标废水排入污水处理厂 本身就违反了污水处理厂的规定 虽然仅就南海酒店的废水而言 经污水处理厂处理后 其污染物可能会有所降低 但就整个进入污水处理厂的污水而言 会影响其他污水的处理效果 另外 污水处理厂目前还只是靠市政拨款而筹建并保证其运转的市政公用设施 显然其本身并不能负起治理污染的责任 因而 在南海酒店排污口采样测定其污染物的含量是合理的 至于南海酒店所陈述的第四点理由 环保部门认为这只是企业本身的内部事务 并不能作为拒缴排污费的理由 市环保局根据 环境保护法 和 防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例 的有关规定 对南海酒店作出了罚款1万元的处罚决定 并限期缴纳超标准排污费和滞纳金人民币22000元和港币125000元 三 排污收费制度改