史卫民-2011年公共政策课程.ppt

研究生院MPA公共政策课程 中国社会科学院史卫民研究员 第三部分对政策过程的宏观把握 一对政策制定过程的基本理解二公共政策制定过程中容易出现的问题三公共政策执行过程的基本理解四中国政策执行过程中存在的问题五公共政策绩效评估六中国民众的 政策依赖性 一对政策制定过程的基本理解 政府作为公共政策的主体 其公共政策行为 即政策过程 一般包括以下几个方面 1 确认公共政策问题 政策总是相对于一定的问题而制定的 政府的重要工作就是通过某种程序或方法去认识存在哪些问题 哪些问题需要政府解决 并要确定问题的范围 性质 真假 大小 轻重 缓急 难易等 2 确定公共政策的目标 政府需要认识并回答提出某种政策比为了达到什么样的目标 这种目标的价值或效益有多少 在多大程度上和在什么条件下值得去追求 3 公共政策方案的拟定和选择 针对特定的社会公共问题 有关决策人员需拟定多个政策方案 对这些方案进行分析 综合 评估或模拟等 选定其中之一 再通过一定的合法性程序 正式确定公共政策方案 4 公共政策的推行与优化 在实施某项公共政策之前 要进行必要的社会动员和宣传 解释政策的意义和作用 奠定政策实施的社会基础 在政策执行过程中 要通过一定的信息反馈 了解并分析政策效果 对政策进行再评估 不断优化政策 也就是说 政策过程 大体包括政策制定过程和政策执行过程两个逻辑阶段 一 公共政策问题的构建 表1公共政策问题构建要点表 二 政策方案的制定 表2公共政策方案制定要点表 最新政策制定过程 的架构 分析上的限制 1 不可靠性 过多或过少信息 2 价值冲突 公共利益标准模糊 3 时间与成本民主的潜在智能 1 以同意代替完全的理解 政党政治与寻求同意 2 策略性分析 单纯渐进分析 将焦点置于少数政策选项和需要解决的问题 尝试错误学习法 投票的不确定性 1 选民对候选人政治态度的无知 2 选民对政治议题的无知 3 并非所有议题都呈现在选民面前 4 单一方向投票 5 一次投票面对多项政策 6 选举制度影响 7 政党的助力民选的任职者 1 民主政策制定的复杂性 2 组织与协调 3 自行取舍的角色 4 在普遍控制及明智决策上的意涵官僚机构与政策制定 1 官僚是否政策制定者 2 官僚的智能 3 专门化与协调 4 民主政体对官僚的监督 决策过程中的利益团体 1 利益团体活动的必要性 表达公民需求 塑造可行议题 监督统治者 借互动解决问题 结盟 2 利益团体影响力来源 拉拢选票 竞选基金 说服 精英领袖 3 影响 政治不平等 将公共利益置于局部利益之下 太多否决意见 决策过程中企业的地位 1 企业有特权地位吗 2 控制的范围与种类 3 企业影响力的其他形式 说服公民 介入选举 二公共政策制定过程中容易出现的问题 一 信息失真 导致决策失误 二 违反程序 用 拍脑瓜 方式决策 三 价值取向失之公正与公平 导致公共政策违背 公共 原则 四 政策工具选择不当 可能导致政府失灵 五 公众参与不足 使政策缺乏必要的 回应 三公共政策执行过程的基本理解 公共政策的执行过程 大体包括政策执行 政策评估 政策终结 政策监控等方面的内容 一 公共政策的执行 表1公共政策执行要点表 自上而下执行模式要点 1 执行机关的外在环境 2 充分的时间和资源 3 执行过程每一阶段都有可用的充足资源 4 政策基于有效的因果理论 5 因果之间关系直接并且只有极少干扰 6 单一执行机关存在 7 对政策目的有完全理解和认同 8 参与者分工明确 9 涉及者能够完全沟通与协调 10 拥有职权者可以要求获得完全服从 自上而下模式的议题处理方式 政策的本质 毫不含糊的政策政策执行机构 尽量降低锁链之间的连带关系防止外部干扰对政治执行者的控制 自下而上执行模式要点 1 相冲突价值之间的妥协 2 执行结构内关键利益妥协 3 执行影响关键利益的妥协 4 注意潜在的破坏力量 尤其是经济力量 二 公共政策的评估 表2 1公共政策评估要点表 一 表2 2公共政策评估要点表 二 三 公共政策监控 表3公共政策监控要点表 四 公共政策终结 表4公共政策终结要点表 四中国政策执行过程中存在的问题 一 上有政策 下有对策 二 对公共政策的内容有选择的执行 三 借口本地区或本部门情况特殊 拒不执行相关公共政策 五公共政策绩效评估 一 公共政策绩效评估的误区 二 公共政策绩效评估的法治化途径 六中国民众的 政策依赖性 第一 中国民众依赖的不是政策对国家或整个社会的重要性 经济政策 政治政策 包括国防外交 危机管理 惩治腐败等政策 对国家发展和社会稳定等具有重要意义 民众对此有高度的认同 但是这些政策与公民个人的关联性并不是很强 公民对这些政策的 依赖性 往往呈现的是 间接依赖 因为这些政策可以为个人发展提供良好的社会环境 而不是直接提供支持 六中国民众的 政策依赖性 第二 中国民众依赖的主要是政策对自己的重要性 社会政策 科技文化教育政策以及三农政策等 既对国家发展和社会稳定具有重要意义 更对公民个人的发展具有重要意义 因此这些政策与公民个人的关联性较强 公民对这些政策的 依赖性 往往呈现的是 直接依赖 因为这些政策不仅可以为个人发展提供良好的社会环境 更可以使个人直接受益或为个人发展提供必要的政策支持 中国民众对公共政策的依赖 应该是更偏重于 直接依赖 政策而不是 间接依赖 政策 六中国民众的 政策依赖性 第三 民众依赖性越强的政策 政策满意度往往越低 按照北京大学中国国情研究中心2008年的 公民文化与和谐社会调查 的结果 受访人整体对政策的满意度较高 但是列出具体政策测试的政策满意度往往整体偏低 如全国总工会2007年的调查 这样的矛盾现象 并不是说明问卷调查的结果不可信 而恰恰反映了一个基本事实 不区分 间接依赖 和 直接依赖 的笼统型的政策满意度 由于受访人对总体政