出租车数量管制的合理性分析及评估机制研究.docx

及评估机制研究陈明艺摘 要:作为可竞争市场的出租车市场是否需要数量管制是近年来理论界探讨的焦点之一。本文根据出租车市场的技术经济特征阐述了管制出租车数量的合理性, 简要述评了各国控制出租车数量的不同模式, 结合我国出 租车行业的现状提出解决出租车市场供需矛盾的关键在于, 在放松数量管制的前提下, 构建科学的评估机制而非 完全解除数量管制。关键词: 出租车 数量管制 有效载客率送乘客;三是电话呼叫类,是指出租车根据乘客的一、问题的提出电话预约前往预约地点接送乘客。目前, 欧美国家主要以站点候车类和呼叫类为主, 而我国则主要以 巡游类服务方式为主, 这是本文讨论的重点。改革开放后我国开始出现真正意义的出租车行业并开始实施经济管制, 但是自二十世纪九十 年代开始实施严格的数量管制, 尤其是在人口百 万以上的大城市内。目前我国出租车市场出现价 格不断上调、消费者在高峰时段无法及 时 乘 车 、 司机工作时间超长、各地不同程度地存 在 黑 车 、 而出租车经营者则抱怨利润不断下降等问题, 由 此, 关于是否需要管制出租车数量、一座城市应 该配置多少出租车数量成为社会和理论界关注的 焦点问题之一。以下将重点讨论出租车数量管制 是否合理及衡量出租车数量的机制。出租车数量管制是指管制机构根据消费者需 求及城市公共交通发展状况, 对经营出租车业务 的机动车数量及授予司机的特许经营执照数量加 以控制。出租车经营特点决定了一辆出租车配置 一至三名司机, 即车辆数相应地决定了司机数量, 鉴于这一原因, 对出租车车辆的数量管制成为关 键所在 ( 以下简称 “出租车数量管制”) 。出租车提供服务的主要方式为: 一是巡游类,是指出租车看见街道旁候车乘客扬手示意则提供接 送乘客的服务方式, 简称 “扬招”; 二是站点候车二、管制出租车数量的合理性分析管制者限制出租车数量的主要原因在于 “巡游类”服务方式引起诸多问题, 本文着重从城市 交通、服务质量及安全水平等方面阐述出租车数 量管制是否具有合理性的问题。1. 缓解城市交通拥挤状况 管制出租车数量的主要理由之一是自由进入加剧城市交通拥挤, 这是由巡游类服务方式所决定, 出租车为了寻找在街道旁等车的乘客而在城市道路 中巡游, 而没有特定目的的行驶行为占用了有限的 城市道路空间。解决交通堵塞的措施之一是扩建道 路, 而各国实践表明, 由于车辆运行存在外部性 ( 即个人成本对社会成本的外溢形成了过量的交通 流) 导致车辆以比道路更快地速度增长, 我国北 京、上海等大城市在不断增加道路长度的同时拥挤 程度也在增加证实了这一结论; 解决措施之二是政 府优先发展最节约地使用有限道路空间的交通工具而限制不经济地使用道路空间的交通工具的增长。中国物价2006.08浪费的使用者, 据测算, 一般运送相同客运总量,采用出租车所需道路面积大约是大公共汽车的 20 倍。正是基于此, 政府在管理各类公共交通工具 时, 必须限制出租车的数量。2. 保证服务质量和安全水平管制出租车数量的主要理由之二是自由进入 可能导致服务质量和安全水平下降。出租车市场 的进入与退出成本较低决定了易于大量就业人员 进退市场, 如果解除数量管制, 在出租车供给增 加而消费者需求并没有显著上升的条件下, 司机 为了获得收入所采取的主要方式是降低价格以争 取更多的乘客, 延长工作时间以尽量获取同过去一样的收入, 据此可以预计其提供的服务质量也管制 ( 尤其是数量管制) 。4. 鼓励投资网络呼叫中心 管制数量的主要理由之四在于鼓励投资。出租车行业的发展趋势是以电话呼叫类、站点候车类代 替巡游类服务方式, 这两种服务方式除了投资购置 车辆外, 需要投入大量资金建立无线网络呼叫中 心, 同时在出租车内安装呼叫终端。从技术分析, 这两种服务方式不仅减少了消费者等车时间、出租 车的空驶率从而极大地提高了出租车运能, 而且有 利于缓解城市交通拥堵状况; 从管制理论上分析, 呼叫中心及时提供的出租车供需信息解决了供需之 间的不平衡问题; 消除消费者和经营者、管制者和 经营者之间的信息不对称、信息不充分等管制失灵 问题。但是任何投资者的投资都是为了获得利润, 而在自由进入的市场内, 过度竞争形成的频繁波动 使投资者无法预期稳定的投资回报率, 那么他们将 拒绝投入大笔资金。是否由政府提供? 这一问题已 毋庸置疑, 对于出租车这一类准公共物品最佳选择 是市场提供而非政府提供。当然, 如果数量管制不当将产生负面效应, 最 为直接的表现是导致牌照溢价并且持续上涨。例 如, 目前我国温州地区一张出租车牌照的价格已经将 相 应 下 降 ,从 而 引 起 消 费 者 不 满 。 Hooper( 1999)调查了世界各国一些解除出租车管制的城市后得出结论, 解除数量管制导致行业内过度竞争、司机和经营者的收入下滑、低劣的服务质量, 从而引起公众的强烈不满。与此同时, 原有的试 图保持质量标准的经营者和司机也面临着需求下降的问题, 这导致高水平的司机和经营者离开行业, 行业损失一批有经验的服务提供者,者只能接受现有的低劣的服务水平。3. 防止出现市场过度竞争则消费达到 120 万的“天价”, 即使没有相关资料, 我们管制数量的主要理由之三是自由进入导致过度竞争。如果允许经营者自由进入这一行业, 实 践证明很容易造成在飞机场和其他候车站点出现 过度供给。这导致在这些区域以外的公众很难得 到出租车服务或者叫车困难。而新进入者通常采 取 “撇脂术”, 在获利较多的市场内经营并导致现 有的出租车经营者只得在其他区域内经营, 因无法 得 到 交 叉 补 贴 而 降 低 了 服 务 质 量 。 The Price也可以推断, 该地区的出租车供给已严重短缺。此外, 出租车服务方式的转变需要增加相应设备, 如 建立网络呼叫中心、出租车呼叫终端, 这些必然会 增加经营成本。但是由于呼叫类服务方式极大地提 高了运营效率, 缩短了空驶里程、司机工作时间、 减少燃油费用, 从而增加了运营收入, 可以预期, 其经营收益必定大于增加的运营成本, 更为重要的 是缓解了交通拥堵状况得到外部正效应。Waterhouse ( 1993)的研究结果也表明解除数量管三、管制出租车数量的评估方法制后, 不仅出现过度供给, 而且伴随过度供给的是拒载、车龄和车况的下降、争抢乘客 等 问 题 ,而这些也是服务质量低劣的特征。因此美国在八如何确定出租车数量成为决定供需均衡的关键, 也是判断管制制度是否达到目标的标志之一。 早期判断出租车供给的方法主要根据人均拥有出 租车的比例, 随后, 英国、澳大利亚等国先后提 出了等车时间判断法、预约叫车回应时间法等不十 年 代 有 22 座 城 市 解 除 出 租 车 管 制 ,而 根 据Cervero ( 1997)调查发现, 包括圣地亚哥、西雅图、凤凰城等大城市在内的 18 城市又恢复了经济46相关理论研究同的评估方法。目前, 世界各国主要采取以下四种衡量出租车供给数量是否符合需求的模式, 本 文在简要介绍四种方法的基础上, 结合我国出租 车服务特点进行简要述评, 以期为我国构建出租 车数量管制提供模式选择。1. 每千人拥有出租车数量的比例 这一方法是按照城市中每千人拥有出租车数量来评估供需均衡状况, 这是最早用于衡量出租车供 需的数量管制方式。其优点在于能够直接显现一座 城市的出租车数量与人口规模的关系, 但是在实际 操作中存在严重缺陷: 一是无法提供可供参考的标 准。不同城市的公共交通工具配置结构、不同导致 难以确定一个不同城市参考的标准, 一些城市优先 发展大容量公共交通工具, 则人均出租车量较少,反之则相反。以我国北京和上海为例, 北京的平均车的供给与需求之间的均衡性。Bessely 和 Glasier( 1983)以不同的等车时间为标准考察伦敦市出租车市场的供求平衡问题。他们不同等车时间内所需出租车车次、有效载客率、价格、收入之间的 联动性关系的研究, 得出供需平衡 的 供 给 数 量 。 发现在每小时供给价格为 2 英镑, 等车时间为 2分钟、有效载客率为 76%的情况下出租车市场的供需达到最优均衡(见表 1) 。等车时间这一指标在世界各国应用非常广泛。自二十世纪七十年代开始,Douglas ( 1972)研究出租车市场问题构造关于出租车市场供需模型时,就已经将等车时间作为消费者需求的代表性变量 与供给方面联系在一起。此后, 在研究出租车管 制效应或者供需均衡中等车时间一直作为一个关 键变量。随着城市交通拥堵问题日益严重, 尤其 在高峰时段, 等车时间长不仅仅是供给数量少于 需求量所致, 另一重要原因在于道路拥堵, 客观 上造成出租车无法正常运营, 延长 了 等 车 时 间 , 相应地等车时间这一指标无法准确、客观地判断 出租车供求信息, 必须综合其他指标。3. 有效载客率有效载客率 ( 又称之为有效里程利用率) , 是 指每辆出租车平均在每天运营时间内, 载客里程 占总运营里程的比例。各国公认的平均有效载客人口为 1067 万, 上海为 1270 万,人口规模大致相同, 人均收入差距不大, 公共交通工具以公共巴士、地铁、出租车为主。北京共有牌照出租车大约为67000 辆, 上海为 38000 辆, 按照这一指标, 北京 每千人拥有出租车 6.28 辆, 而上海为 3 辆。仅从这一指标来看似乎是上海的数量控制更为严厉, 但是根据报道,目前北京的黑车大概为 56 万辆,几乎与牌照类出租车大致相同, 据调查估计, 上海市的黑车约为 30004000 辆。从这一情况来看, 应该是北京出租 车行业的情况更为糟糕。但是, 在没有更多相关信息 的基础上, 无法对两座城市的出租车总量标准进行明 确判定。二是, 没有考虑不同城市人均收入与人均消 费支出的差异。对于城市人口规模大致相同的城市, 由于所处的地理区域不同、经济发展水平不同而导致 人均收入差别很大, 因此对出租车的需求显著不同。 因而随着社会经济的发展, 城市区域的不断扩大, 这 一指标几乎没有应用价值。2. 等车时间所谓等车时间是指在消费者为了乘坐出租车 站在街道边等车到乘坐一辆出租车的时间。随着 经济的发展, 各个城市的其他公共交通工具发展 情况不同, 七十年代初期有学者提出, 在巡游类出租车市场中以消费者等车时间的长短衡量出租率标准为 70%,即如果一座城市中平均每辆出租表 1等车时间与供给车辆数达到供需均衡的计算表资料来源: M.E. Beesley and S. Glaister,“Information For Reg-ulating: The Case of Taxis”,The economic journal,93. (Sep.1983)表 2上海市出租车运营时间分析表47时段载客车率( %)行驶里程/车次( 公里/车)里程利用率( %)00: 0008: 0040.8314.8847.1708: 0022: 0076.778.8867.9922: 0024: 0064.5711.5057.39平均65.959.8862.87等车时间每次载客的 价格( 英镑)每小时载客总 收入( 英镑)有效载 客率( %)每小时供给 价格( 英镑)供给出租车 车辆总数2.5 分钟0.8011952702.0059762 分钟1.0018668762.0093341.5 分钟0.7721556722.00107781 分钟0.8923856632.0011920中国物价2006.08相关理论研究中国物价2006.08车 的 有 效 载 客 里 程 约 为 70% ,空 驶 里 程 约 为察牌照和出租车数量的供需状况。市场内供需均30% ,则说明市场供求基本平衡。由于该指标直衡的基本标准是,电话叫车中回应时间不到 10 分观、较准确、易于获取信息而成为目前世界各国衡量供需的重要指标之一 (见表 2) 。 以下以上海市市区出租车载客里程为例分析这一指标。目前上海市外环线以内 ( 通常所致中心城钟的服务车次约占 88%, 回应时间不到 15 分钟的服务车次约占 98%, 而在高峰时段, 回应时间在18 分钟的约占 97%,如果达到上述三项主要指标则认为一座城市中出租车供求基本均衡。因为电话呼叫类服务模式极大地减少了出租车空驶里程, 有利地缓解了城市交通拥堵状况, 因此成为世界 各国出租车服务发展的主要方式, 这一衡量出租 车供给的评估模式提供了较好的参考标准。区)出租车约为 38000 辆, 每天平均运行时间 18小时。从表 2 中看出, 在早晨 8 点到晚间 22 点这一时段, 平均有效里程利用率为 67.99%; 而自凌晨 12 点至次日清晨 8 点, 仅为 47.17%,一天二十四小时平均载客率 62.87%。从这一指标分析,上四、我国管制出租车数量的模式选择及政策建议海市出租车有效里程利用率小于国际标准 8 个百分点, 出租车总量基本能够满足消费者需求。但是高 峰时段乘车难是众所周知的状况, 其主要原因在于 道路拥堵延缓了出租车的利用率。这从表中的载客 车率与里程利用率之间相差近 9 个百分点可以看 出, 在高峰时段, 运营中的车辆载客但未行使, 这 正是由于堵车产生的差异并高估了里程利用率。因此, 不论是从各国实践还是我国上海市的 情况分析, 这一指标基本能够反映巡游类出租车 供给与需求之间的关系, 但是这一指标也存在两 点不足, 一是该指标是平均指标, 不能准确地衡 量供求状态。通常在上下班高峰时间段内有效载 客里程率较高, 而在夜晚、双休日等低峰时段内 有效载客里程率较低; 二是随着城市交通拥堵状 况的加剧, 有效里程利用率逐渐降低而导致消费 者在高峰时段的等车时间延长, 故提出增加车辆 以满足需求。因而仅从这一指标不能提供出租车 需求的客观信息。基于此, 在以这一指标作为评 估标准时必须充分考虑城市道路拥堵状况、高峰 时段等重要参考指标而非运营时间内的平均值。4. 呼叫回应时间出租车在收到通讯网络中心叫车信息时间到 指定地点接到消费者为止的时间长度, 称之为回发达国家的出租车行业发展经验表明, 出租车行业作为公共交通的一个重要的补充部分, 其 载客容量小的特性决定了必须将其纳入城市整体 规划中 , 并且采取科学的措施进行管理。 但 是 , 随着通讯技术的发展, 市场经济的逐步确立, 应 开始逐步放松数量管制, 提高预测出租车供求的 水平, 确立科学的评估机制。( 一) 加快转变出租车的服务方式巡游类出租车服务方式的弊端前已述及, 而 我国目前主要的运营方式就是巡游类方式。因而, 对于我国出租车行业的发展而言, 应该借鉴国外 的先进经验, 转变服务方式, 以电话呼叫类、站 点候车类为主, 限制巡游类服务方式。以美国波特兰市为例, 该市出租车业务中,大约 70% 为电巡游类出租车话叫车业务,约 30%为站点候车,业务不到 1% 。对此,我国应该借鉴这一服务方式, 尽快转变目前的巡游类服务方式, 这不仅有利于缓解交通拥堵, 而且有利于减轻出租车司机 的空驶时间和里程, 节约运营成本。与此同时, 建议在全国范围内借鉴上海市出 租车管制机构的做法, 通过技术手段提高管理出租车的水平, 即在每辆车上的计价器内安装一个应时间( Response Time) 。澳大利亚政府较早提出以电话呼叫类服务代替巡游类服务,并且鼓励经IC 卡芯片,读取每里程的收费、运营时间、等车营者投资建立网络中心, 甚至由政府投资建立网络呼叫中心。并以电话叫车的回应时间为基准考时间、收费状况等因素, 能够及时、全面地了解行业内出租车整体运营状况, 从而为供给和需求48相关理论研究的均衡提供充分信息。( 二) 构建科学的数量评估机制 综合利用评估出租车数量的不同模式以获得较为准确的供给和需求状况信息, 根据我国城市特 点, 建议以有效载客率和等车时间 ( 巡游类和电话 叫车类分开选择) 作为主要的参考指标, 以城市就 业人口的增长作为参考指标。之所以选择就业人口 作为重要参考指标, 原因在于根据各国实践, 以及 我国现状, 城市中出租车的需求主要来自就业人口, 因此在考察是否需要增加或减少出租车供给时, 必 须充分考虑就业人口的规模及增长趋势。目前, 有 些城市根据本地国民经济发展指标、零售物价指数 等作为出租车供给的参考指标不可取, 理由之一, 城市的经济发展、居民收入的提高将促使私家车增 加, 而且公众出行选择交通工具具有一定的稳定性, 以这些宏观数据作为参照往往高估了公众对出租车 的需求量; 理由之二, 城市的发展必将加快对大容 量公共交通工具的投入, 如公共巴士、轨道交通等, 这将极大地减少公众对出租车的需求。如上海市, 随着轨道线路的不断增加, 显著影响了出租车运营 状况, 直接表现为平均每辆出租车的每次载客平均 运距缩短, 显然大容量交通工具的发展对出租车具 有较强的替代性。据此, 测算出租车数量的指标必 须采用综合性指标, 以期尽可能地实现供需平衡。( 三) 确立公正的管制决策程序合组织, 共同参与决定管制政策; 为了保证公开性, 由独立的审计机构定期提供评估报告。具体程 序为: 首先确立衡量供求的主要指标, 其次规定每 个季度由独立的审计人员向政府提供关于价格和出 租车供给的报告以保证信息的真实性, 并监督管制 机构的管制效果, 最后, 定期, 如六个月或一年举 行一次公众听证会, 以广泛听取公众对价格、数量 及质量服务的意见及建议, 最终确定方案。美国一些城市在七十年代至八十年代完全解 除出租车市场的经济管制, 其结果并为达到预期 效果, 不少城市在八十年代末, 九十年代初期又 相继恢复了价格和数量管制。据此, 我国出租车 市场经济管制改革不应该再走 “经济管制解除 经济管制恢复经济管制”的道路, 而应该逐步 放松经济管制, 尤其是数量管制, 尽快转变出租 车的服务方式, 确定科学合理的数量评估 模 式 , 提高管制机构的专业水平, 以实现管制的 目 标 , 进而增进社会福利。参考文献:Beesley, M. 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