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PPP项目与招标投标 江军学中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究院分会 课程目录 一 概述 一 PPP定义 二 PPP相关概念 三 PPP意义二 架构 一 法规制度 二 机制建设 三 基本原则 四 内在特征 五 回报类型 六 运行模式 七 PPP主体结构 2 三 实施 一 运作流程 二 PPP项目合同结构 三 PPP项目合同解析与选用四 PPP项目采购和招标投标 一 PPP项目属性 二 PPP项目采购适用法律 三 PPP项目采购方式五 PPP项目采购程序和规则 一 PPP项目采购基本程序和规则 二 PPP项目竞争性磋商采购方式操作程序 三 PPP项目招标采购方式操作程序 四 PPP项目采购方式对比 一 概述 3 一 PPP定义 1 国际定义 PublicPrivatePartnership PPP是公共部门与私有部门以合作关系开发项目的一种总称 在国际上PPP模式一般以英国私人融资模式 PFI 为典型 PFI 4 一 定义 2 中国定义 政府与社会资本合作 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 政府和社会资本合作 PPP 模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力 提高供给效率 通过特许经营 购买服务 股权合作等方式 与社会资本建立的利益共享 风险分担及长期合作关系 国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 5 二 相关概念 1 PPP与政府采购什么是政府采购是指各级国家机关 事业单位和团体组织 使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物 工程和服务的行为 中华人民共和国政府采购法 构成政府采购必备的两个基本要素 一是必须有财政资金投入 二是必须纳入政府部门的预算管理 中华人民共和国政府采购法 PPP与政府采购关系PPP模式本质上属于政府采购 在对PPP各种操作流程的规范中 都强调要从政府采购的角度出台各种规范性文件 包括采购主体的界定 采购价格的计算 采购流程的规范等 6 二 相关概念 2 PPP与特许经营什么是特许经营本办法所称基础设施和公用事业特许经营 是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织 通过协议明确权利义务和风险分担 约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益 提供公共产品或者公共服务 基础设施和公用事业特许经营管理办法 PPP与特许经营关系PPP也叫做公私合作伙伴关系 内涵既包括特许经营 也有股权合作 还有政府购买服务等多种形式 5 二 相关概念 据世行不完全统计 上世纪九十年代以来 我国在交通 能源 市政领域组织了1000多个特许经营项目 另据初步统计 在中国的城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达到42 和20 采用特许经营的概念 基于以下考虑 第一 调整范围相对清晰 因为基础设施和公用事业特许经营的内涵和外延比较容易把握 第二 便于各方面理解接受 因为特许经营这个概念在中国从80年代开始到目前 基本上都用了特许经营这个概念 有利于保持政策和制度的延续性 也便于贯彻执行 第三 符合国际惯例 PPP是对公私合作的一个统称和概括 国际上也缺乏一个统一的 权威的认知 具体到规范范围也存在一些争议 参考国外和国际组织立法的惯例 比如联合国贸易法委员会的 基础设施私人融资示范法 欧盟叫 特许经营合同授予程序指令 俄罗斯叫 联邦特许经营法 蒙古国叫 特许经营法 明确使用了特许经营这个术语 8 二 相关概念 3 PPP与BOT什么是BOT是PPP 特许经营 的运作方式 即 建设 经营 转让 的英文缩写 广义的BOT包括衍生品BOO BOOT BTO ROT等 PPP与B0T关系从理念讲 BOT项目运作结构设计中充分考虑了有关各方的权利义务关系 风险和利益分担机制 构建具有可持续性的合作伙伴关系 那么这样的BOT就是PPP中的一类 从侧重点上讲 BOT主要强调项目能否建成 B 运营 O 和移交 T 强调的是项目周期各阶段的具体活动 PPP主要强调能否构建一个可持续性的合作伙伴关系 7 四 推广PPP的意义 十八届三中全会 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 提出 要推动国家治理体系和治理能力现代化 其核心精神是依法治国和发挥市场在资源配置中的决定性作用 PPP作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式 主要通过放宽市场准入 鼓励公平竞争 优化政府和市场资源配置 提高公共财政资源效率 增加公共产品服务供给和质量 实现公众 企业和政府合作共赢 是公共产品服务领域贯彻这两大核心精神的体制机制变革 10 四 推广PPP的意义 1 有利于加快转变政府职能 实现政企分开 政事分开 作为社会资本的境内外企业 社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计 建设 投资 融资 运营和维护等责任 政府作为监督者和合作者 减少对微观事务的直接参与 加强发展战略制定 社会管理 市场监管 绩效考核等职责 有助于解决政府职能错位 越位和缺位的问题 深化投融资体制改革 推进国家治理体系和治理能力现代化 11 四 推广PPP的意义 2 有利于打破行业准入限制 激发经济活力和创造力 政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制 鼓励国有控股企业 民营企业 混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务 给予中小企业更多参与机会 大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间 激发市场主体活力和发展潜力 有利于盘活社会存量资本 形成多元化 可持续的公共服务资金投入渠道 打造新的经济增长点 增强经济增长动力 12 四 推广PPP的意义 3 有利于完善财政投入和管理方式 提高财政资金使用效益 在政府和社会资本合作模式下 政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价 以绩效评价结果作为对价支付依据 并纳入预算管理 财政中期规划和政府财务报告 能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入 符合代际公平原则 有效弥补当期财政投入不足 有利于减轻当期财政支出压力 平滑年度间财政支出波动 防范和化解政府性债务风险 13 二 PPP架构 14 一 法规制度 1 法律法规 合同法 预算法 政府采购法 政府采购法实施条例 招标投标法 招标投标法实施条例 PPP法 计划中 特许经营法 制定中 15 一 法规制度 2 政策文件 关于加强地方政府性债务管理的意见 国发43号 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见 国办42号 基础设施和公用事业特许经营管理办法 国家发改委令第25号 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金76号 16 一 法规制度 3 操作指南 政府和社会资本合作模式操作指南 试行 财金 2014 113号 PPP项目合同操作指南 财金 2014 156号 PPP项目政府采购管理办法 财库 2014 215号 PPP项目财政承受能力论证指引 财金 2015 21号 17 一 法规制度 4 合同PPP项目合同指南PPP项目合同案例标准化合同 计划中 5 标准PPP项目识别标准 经济 技术 财务等 产出标准绩效付费标准 18 二 机制建设 1 建立长期的政府与社会资本合作机制关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系 由 经营者 转变为 监管者 合作者 发挥社会资本合作伙伴在整合设计 建设 运营 管理等方面的综合优势 让专业人做专业事 2 建立合理的利益共享机制通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准 实现项目建设运营的财务可持续性 既要保障公共利益 提高公共服务质量和效率 又要避免企业出现暴利和亏损 实现 盈利但不暴利 40 二 机制建设 3 建立平等的风险共担机制政府和社会资本应该平等参与 诚实守信 按照合同办事 依据对风险的控制力 承担相应的责任 不过度转移风险至合作方 风险分担基本原则 风险由最适宜的一方来承担 企业主要承担投融资 建设 运营和技术风险 政府主要承担国家政策 标准调整变化的风险 双方共同承担不可抗力风险 20 4 建立严格的监管和绩效评价机制政府对PPP项目运作 公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价 认真把握和确定服务价格和项目收益指标 加强成本监审 考核评估 价格调整审核 可以考虑引入第三方进行社会评价 健全完善正常 规范的风险管控和退出机制 禁止政府为项目担保 防范项目风险转换为政府债务风险 对未能如约 按量 保质提供公共产品和服务的项目 应按约坚决要求企业退出并赔偿 投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿 严格责任追究 对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避 42 二 机制建设 二 机制建设 5 建立协调机制按照部门联动 分工明确 协同推进等要求 与有关部门建立协调推进机制 推动规划 投资 价格 土地 金融等部门密切配合 形成合力 保障政府和社会资本合作积极稳妥推进 财政部成立 政府与社会资本合同中心 PPP中心 22 6 建立信息管理机制 财政部建立PPP综合信息发布平台 PPP综合信息平台用于收集 管理和发布国家PPP政策 工作动态 项目信息等内容 推动项目实施的公开透明 有序竞争 提高政府运用PPP大数据 增强政府服务和监管PPP工作的水平与效率 三 基本原则 1 依法合规 将政府和社会资本合作纳入法制化轨道 建立健全制度体系 保护参与各方的合法权益 明确全生命周期管理要求 确保项目规范实施 2 重诺履约 政府和社会资本法律地位平等 权利义务对等 必须树立契约理念 坚持平等协商 互利互惠 诚实守信 严格履约 3 公开透明 实行阳光化运作 依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息 保障公众知情权 对参与各方形成有效监督和约束 24 三 基本原则 3 公众受益 加强政府监管 将政府的政策目标 社会目标和社会资本的运营效率 技术进步有机结合 促进社会资本竞争和创新 确保公共利益最大化 4 积极稳妥 鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜 探索符合当地实际和行业特点的做法 总结提炼经验 形成适合我国国情的发展模式 坚持必要 合理 可持续的财政投入原则 有序推进项目实施 控制项目的政府支付责任 防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾 带来支出压力 25 四 内在特征 1 伙伴关系要求目标一致 形成合力 在具体项目上 以最少的资源 实现最多的产品和服务 2 利益共享政府部门不是与社会资本分享利润 政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控 公益性项目不应追求利润最大化 社会资本主体可以取得相对平和 稳定的投资回报 3 风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险 社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责 43 五 回报类型 1 使用者付费根据使用量的多少决定付费金额 主要包括BOT BOO和BOOT等类型 习惯上称为特许经营的PPP模式 一是具有自然垄断性的项目 完全可以通过收费回收成本 关键是要确定价格形成机制 二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目 需要政府财政补贴 三是财务风险影响因素较多的项目 如高速公路 政府会在低收益期给予相应补贴 达到一定程度后不再补贴 对于高收益还会予以收益管控 2 政府付费属于基本公共服务 或者难以确定使用者 只能由政府通过税收向生产者购买服务 是采取私人融资计划 PFI 的PPP模式 社会资本负责提供公共产品 并保证质量 政府根据产品或服务的结果付费 按业绩获得补偿 政府购买公共服务 是政府付费型PPP模式 44 五 回报率类型 3 可行性缺口补助可行性缺口补助 ViabilityGapFunding 简称VGF 是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时 由政府给予项目公司一定的经济补助 以弥补使用者付费之外的缺口部分 可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择 在我国实践中 可行性缺口补助的形式多种多样 具体可能包括土地划拨 投资入股 投资补助 优惠贷款 贷款贴息 放弃分红权 授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种 28 29 六 运行模式 社会资本主体与政府方签约 设立项目公司进行基础设施和社会事业投资项目的建设和运营 并在合作期末按一定的要求将项目交付给政府 BOT 模式 基本含义 TOT BOOT ROT BOO BTO 政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营 通常社会资本主体需要支付一笔转让款 期满后再将设施无偿移交给政府方 社会资本主体为设施融资并负责其建设 完工后即将设施所有权移交给政府方 随后政府方再授予其经营该设施的长期合同 社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设 拥有和经营这些设施 待期限届满 社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方 社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建 改建项目的资金筹措 建设及其运营管理 期满将全部设施无偿移交给政府部门 社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施 拥有该设施的所有权并负责其经营 并将一直拥有并经营该设施 七 PPP主体结构 30 三 PPP实施 31 三 PPP实施 一 PPP运作流程PPP项目以制度创新 合作契约精神 加强与政府相关部门的协调 积极发挥第三方专业机构作用 全面统筹政府和社会资本合作管理工作 政府和社会资本合作模式操作指南 财金 2014 113号 政府和社会资本合作项目运作应包括识别 准备 采购 执行和移交等五个阶段19个环节的活动 32 PPP项目流程图 33 三 PPP实施 二 PPP项目合同结构在PPP项目中 项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系 构成PPP项目的合同体系 PPP项目的合同通常包括PPP项目合同 股东协议 履约合同 包括工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同等 融资合同和保险合同等 其中 PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心 34 三 PPP实施 在PPP项目合同体系中 各个合同之间并非完全独立 互不影响 而是紧密衔接 相互贯通的 合同之间存在着一定的 传导关系 了解PPP项目的合同体系和各个合同之间的传导关系 有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握 首先 在合同签订阶段 作为合同体系的基础和核心 PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容 而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容 35 三 PPP项目实施 此外 PPP项目合同的具体约定 还可能通过工程承包或产品服务购买等方式 传导到工程承包 分包 合同 原料供应合同 运营服务合同和产品或服务购买合同上 其次 在合同履行阶段 合同关系的传导方向可能发生逆转 例如分包合同的履行出现问题 会影响到总承包合同的履行 进而影响到PPP项目合同的履行 36 PPP项目合同结构图 37 项目公司 PPP项目合同 履约合同 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同 融资合同 保险合同 股东协议 融资方 政府方 保险公司 承包商 运营商 原料供应商 购买方 股东 股东 股东 三 PPP项目实施 三 PPP项目合同解析与选用1 PPP合同法律体系政府和社会资本合作项目合同 简称 项目合同 是指政府主体和社会资本主体依据 中华人民共和国合同法 及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件 政府和社会资本合作项目通用合同指南 2014版 PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为 构成民事主体之间的民事法律关系 同时 政府作为公共事务的管理者 在履行PPP项目的规划 管理 监督等行政职能时 与社会资本之间构成行政法律关系 38 三 PPP项目实施 PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为 构成民事主体之间的民事法律关系 同时 政府作为公共事务的管理者 在履行PPP项目的规划 管理 监督等行政职能时 与社会资本之间构成行政法律关系 因此 我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据 主要是现行的民商法 行政法 经济法和社会法 包括 民法通则 合同法 预算法 政府采购法 公司法 担保法 保险法 行政许可法 行政处罚法 行政复议法 民事诉讼法 仲裁法 行政诉讼法 会计法 土地管理法 建筑法 环境保护法 等 PPP项目合同指南 试行 39 三 PPP项目实施 2 合同的基本原则依法治理 遵守法律规定 保护合法权益 平等合作 法律地位平等 权利义务对等 维护公益 公共安全和公共利益 信息公开和公众监督 诚实守信 履行合同义务 承担违约责任 公平效率 统筹各方利益 社会资本合理收益 政府财政承受能力 使用者支付能力 提升供给效率 兼顾灵活 全面考虑长期需求 灵活设置调整机制 预留调整变更空间 三 PPP项目实施 3 合同起草谈判要点 划清边界 权利义务 违约责任 明确标准 设计 施工 运营 移交 违约赔偿 终止补偿等 预留空间 调价 主体变更 临时接管 展期 提前终止 宜细忌粗 三 PPP项目实施 4 PPP项目合同的解析与选用面对不同层级 不同部门 不同专业 不同形式的合同文件 如何理解 把握 参用 制订合同文本 PPP项目合同指南 示范文本 解析选用表 点击打开 发改委 政府和社会资本合作项目通用合同指南 2014版财政部 财金 2014 156号附件 PPP项目合同指南 试行 发改委六部委 基础设施和公用事业特许经营管理办法 2015年第25号令 建设部 市政公用事业特许经营管理办法 中华人民共和国建设部令126号 建设部 关于印发城市供水 管道燃气 城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知 建城 2004 162号建设部 关于印发城镇供热 城市污水处理特许经营协议示范文本的通知 2006 42 PPP项目合同指南 示范文本 解析与选用 四 PPP项目采购和招标投标 44 四 PPP项目采购和招标投标 一 PPP项目属性1 PPP项目性质 属于政府采购范畴 2 PPP项目涉及的领域 适宜采用政府和社会资本合作模式的项目 具有价格调整机制相对灵活 市场化程度相对较高 投资规模相对较大 需求长期稳定等特点 各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域 如城市供水 供暖 供气 污水和垃圾处理 保障性安居工程 地下综合管廊 轨道交通 医疗和养老服务设施等 优先选择收费定价机制透明 有稳定现金流的项目 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 45 四 PPP项目采购和招标投标 3 PPP项目在政府采购中的定位 从法律定义上看 政府采购法第二条第七款规定 本法所称服务 是指除货物和工程以外的其他政府采购对象 对政府采购服务做了兜底式定义 PPP属于服务项目政府采购范畴 从PPP项目的特点看 主体多 投资大 周期长 涉及领域多 技术复杂性 合同关系庞杂 并非单一的工程或货物所能覆盖 从国际上看 世界主要国际组织和国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则 并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式 将其纳入政府采购监管 46 四 PPP项目采购和招标投标 4 PPP项目采购定义 是指政府为达成权利义务平衡 物有所值的PPP项目合同 遵循公开 公平 公正和诚实信用原则 按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后 依法选择社会资本合作者的过程 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 财库 2014 215号 47 四 PPP项目采购和招标投标 二 PPP项目采购适用法律1 PPP项目采购总体适用政府采购法律 适用何种法律取决于PPP项目的性质 主动权在其主管部门 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 国办发 2013 96号 购买工作应按照政府采购法的有关规定 采用公开招标 邀请招标 竞争性谈判 单一来源 询价等方式确定承接主体 严禁转包行为 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 地方各级财政部门要会同行业主管部门 按照 政府采购法 及有关规定 依法选择项目合作伙伴 48 四 PPP项目采购和招标投标 2 PPP项目采购部分适用招标投标法 政府采购法 第四条政府采购工程进行招标投标的 适用招标投标法 中华人民共和国政府采购法实施条例 第七条政府采购工程以及与工程建设有关的货物 服务 采用招标方式采购的 适用 中华人民共和国招标投标法 及其实施条例 采用其他方式采购的 适用政府采购法及本条例 前款所称工程 是指建设工程 包括建筑物和构筑物的新建 改建 扩建及其相关的装修 拆除 修缮等 所称与工程建设有关的货物 是指构成工程不可分割的组成部分 49 四 PPP项目采购和招标投标 且为实现工程基本功能所必需的设备 材料等 所称与工程建设有关的服务 是指为完成工程所需的勘察 设计 监理等服务 政府采购工程以及与工程建设有关的货物 服务 应当执行政府采购政策 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 实施方案审查通过后 配合行业管理部门 项目实施机构 按照 招标投标法 政府采购法 等法律法规 通过公开招标 邀请招标 竞争性谈判等多种方式 公平择优选择具有相应管理经验 专业能力 融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴 50 四 PPP项目采购和招标投标 3 PPP项目采购适用法律法规规章规范性文件 中华人民共和国政府采购法 主席令第68号 中华人民共和国政府采购法实施条例 国务院令第658号 中华人民共和国招标投标法 主席令第21号 中华人民共和国招标投标法实施条例 国务院令第613号 政府采购货物和服务招标投标管理办法 财政部令第18号 51 四 PPP项目采购和招标投标 政府采购非招标采购方式管理办法 财政部令第74号2014年2月1日起施行 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113号2014年11月29日 关于印发 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 的通知 财库 2014 214号2014年12月31日 关于印发 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 的通知 财库 2014 215号2014年12月31日 基础设施和公用事业特许经营管理办法 国家发改委2015年第25号令自2015年6月1日起施行 52 三 PPP项目采购方式 53 政府采购采用以下方式 一 公开招标 二 邀请招标 三 竞争性谈判 四 单一来源采购 五 询价 六 国务院政府采购监督管理部门认定的其它采购方式 公开招标应作为政府采购的主要采购方式 中华人民共和国政府采购法 第二十六条 PPP项目采购方式包括公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商和单一来源采购 项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点 依法选择适当的采购方式 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 第四条 四 PPP项目采购和招标投标 1 公开招标 公开招标应作为政府采购的主要采购方式 采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其它任何方式规避公开招标采购 中华人民共和国政府采购法 公开招标是政府采购主要采购方式 与其他采购方式不是并行的关系 政府采购监督管理部门在审批公开招标以外其他采购方式以及未达到公开招标数额标准 可以采取其他采购方式的 必须按照本法规定的适用情形选择相应的采购方式 54 四 PPP项目采购和招标投标 PPP项目采购公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规及政府采购政策 且采购过程中不作更改的项目 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 注 项目的采购核心边界条件主要包括权利义务 交易条件 回报机制 项目运营模式 项目合作年限 风险分担机制 履约保障和调整衔接等 55 四 PPP项目采购和招标投标 2 邀请招标符合下列情形之一的货物或者服务 可以依照本法采用邀请招标方式采购 一 具有特殊性 只能从有限范围的供货商处采购的 二 采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的 中华人民共和国政府采购法 56 邀请招标特点 一是发布信息的方式为投标邀请书 二是采购人在一定范围内邀请供应商参加投标 三是竞争范围有限 采购人只要向三家以上供应商发出邀请标书即可 四是招标时间大大缩短 招标费用也相对低一些 五是公开程度低于公开招标 57 四 PPP项目采购和招标投标 四 PPP项目采购和招标投标 3 竞争性谈判符合下列情形之一的货物或者服务 可以依照本法采用竞争性谈判方式采购 一 招标后没有供货商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的 二 技术复杂或者性质特殊 不能确定详细规格或者具体要求的 三 采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的 四 不能事先计算出价格总额的 中华人民共和国政府采购法 58 竞争性谈判 是指采购人或代理机构通过与多家供应商 不少于三家 进行谈判 最后从中确定中标供应商 政府采购中的谈判是指采购人或代理机构和供应商就采购的条件达成一项双方都满意的协议的过程 与公开招标方式采购相比 竞争性谈判具有较强的主观性 评审过程也难以控制 容易导致不公正交易 甚至腐败 因此 必须对这种采购方式的适用条件加以严格限制并对谈判过程进行严格控制 59 四 PPP项目采购和招标投标 四 PPP项目采购和招标投标 4 竞争性磋商符合下列情形的项目 可以采用竞争性磋商方式开展采购 一 政府购买服务项目 二 技术复杂或者性质特殊 不能确定详细规格或者具体要求的 三 因艺术品采购 专利 专有技术或者服务的时间 数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的 四 市场竞争不充分的科研项目 以及需要扶持的科技成果转化项目 60 五 按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式 核心内容是 先明确采购需求 后竞争报价 的两阶段采购模式 倡导 物有所值 的价值目标 竞争性磋商和竞争性谈判两种采购方式在流程设计和具体规则上既有联系又有区别 在 明确采购需求 阶段 61 四 PPP项目采购和招标投标 二者关于采购程序 供应商来源方式 磋商或谈判公告要求 响应文件要求 磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致 在 竞争报价 阶段 竞争性磋商采用了类似公开招标的 综合评分法 区别于竞争性谈判的 最低价成交 之所以这样设计 就是为了在需求完整 明确的基础上实现合理报价和公平交易 并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争 将政府采购制度功能聚焦到 物有所值 的价值目标上来 达到 质量 价格 效率 的统一 62 四 PPP项目采购和招标投标 四 PPP项目采购和招标投标 5 单一来源符合下列情形之一的货物或者服务 可以依照本法采用单一来源方式采购 一 只能从唯一供货商处采购的 二 发生了不可预见的紧急情况不能从其它供货商处采购的 三 必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求 需要继续从原供货商处添购 且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的 中华人民共和国政府采购法 63 五 PPP项目采购程序和规则 64 五 PPP项目采购程序和规则 一 PPP项目采购基本程序和规则 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 财库 2014 215号文规定了采购方式的基本操作规则 项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点 依法选择适当的采购方式 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商和单一来源采购 再确定采用不同的操作规则 目前由国务院部门出台的PPP项目采购方式程序性文件仅有三部即财政部 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 政府和社会资本合作模式操作指南 试行 65 五 PPP项目采购程序和规则 财金 2014 113号 实务中尚需依据相关法律法规 规章 规范性文件制定其他采购方式 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 单一来源采购 的操作程序 66 PPP项目采购基本操作程序 1 资格预审2 项目采购文件内容3 保证金和履约保证金4 现场考察和答疑5 评审小组与评审6 评审报告和签字7 守纪保密8 最终采购结果确认9 签订PPP项目合同10 PPP项目合同公告 67 四 PPP项目采购招标投标 1 资格预审PPP项目采购应当实行资格预审 项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件 发布资格预审公告 邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审 验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争 1 资格预审公告发布资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布 资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的 应当通知项目实施机构 68 四 PPP项目采购和招标投标 2 资格预审公告内容应当包括项目授权主体 项目实施机构和项目名称 采购需求 对社会资本的资格要求 是否允许联合体参与采购活动 是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准 以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点 3 提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日 69 四 PPP项目采购和招标投标 4 成立评审小组项目实施机构 采购代理机构应当成立评审小组 负责PPP项目采购的资格预审和评审工作 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成 其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2 3 评审专家可以由项目实施机构自行选定 但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家 项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审 70 四 PPP项目采购和招标投标 5 通过资格预审项目有3家以上社会资本通过资格预审的 项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作 项目通过资格预审的社会资本不足3家的 项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审 项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的 可以依法变更采购方式 6 资格预审结果备案资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本 并将资格预审的评审报告提交财政部门 政府和社会资本合作中心 备案 71 四 PPP项目采购和招标投标 2 项目采购文件内容项目采购文件应当包括采购邀请 竞争者须知 包括密封 签署 盖章要求等 竞争者应当提供的资格 资信及业绩证明文件 采购方式 政府对项目实施机构的授权 实施方案的批复和项目相关审批文件 采购程序 响应文件编制要求 提交响应文件截止时间 开启时间及地点 保证金交纳数额和形式 评审方法 评审标准 政府采购政策要求 PPP项目合同草案及其他法律文本 采购结果确认谈判中项目合同可变的细节 72 四 PPP项目采购和招标投标 以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容 项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意 在获得同意前项目合同不得生效 采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的 项目采购文件除上款规定的内容外 还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容 包括采购需求中的技术 服务要求以及项目合同草案条款 73 四 PPP项目采购和招标投标 3 保证金和履约保证金项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金 社会资本应当以支票 汇票 本票或者金融机构 担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金 参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2 履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10 无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目 履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额 74 四 PPP项目采购和招标投标 4 现场考察和答疑项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会 但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会 项目实施机构可以视项目的具体情况 组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实 75 四 PPP项目采购和招标投标 5 评审小组评审评审小组成员应当按照客观 公正 审慎的原则 根据资格预审公告和采购文件规定的程序 方法和标准进行资格预审和独立评审 已进行资格预审的 评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查 允许进行资格后审的 由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查 76 四 PPP项目采购和招标投标 6 评审报告签字评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字 对自己的评审意见承担法律责任 对资格预审报告或者评审报告有异议的 应当在报告上签署不同意见 并说明理由 否则视为同意资格预审报告和评审报告 评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的 应当停止评审并向项目实施机构说明情况 77 四 PPP项目采购和招标投标 7 守纪保密评审专家应当遵守评审工作纪律 不得泄露评审情况和评审中获悉的国家秘密 商业秘密 78 四 PPP项目采购和招标投标 8 最终采购结果确认 1 成立采购结果确认谈判工作组PPP项目采购评审结束后 项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组 负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作 采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定 但应当至少包括财政预算管理部门 行业主管部门代表 以及财务 法律等方面的专家 涉及价格管理 环境保护的PPP项目 谈判工作组还应当包括价格管理 环境保护行政执法机关代表 评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判 79 四 PPP项目采购和招标投标 2 采购结果谈判 确定预中标采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名 依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判 率先达成一致的候选社会资本即为预中标 成交社会资本 确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款 不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判 80 四 PPP项目采购和招标投标 3 预中标公示项目实施机构应当在预中标 成交社会资本确定后10个工作日内 与预中标 成交社会资本签署确认谈判备忘录 并将预中标 成交结果和根据采购文件 响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示 公示期不得少于5个工作日 项目合同文本应当将预中标 成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件 项目合同文本涉及国家秘密 商业秘密的内容可以不公示 81 四 PPP项目采购和招标投标 4 中标成交结果公告项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内 将中标 成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告 同时发出中标 成交通知书 中标 成交结果公告内容应当包括 项目实施机构和采购代理机构的名称 地址和联系方式 项目名称和项目编号 中标或者成交社会资本的名称 地址 法人代表 中标或者成交标的名称 主要中标或者成交条件 包括但不限于合作期限 服务要求 项目概算 回报机制 等 评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单 82 四 PPP项目采购和招标投标 9 签订PPP项目合同项目实施机构应当在中标 成交通知书发出后30日内 与中标 成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同 需要为PPP项目设立专门项目公司的 待项目公司成立后 由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同 或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同 83 四 PPP项目采购和招标投标 10 PPP项目合同公告项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内 将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告 但PPP项目合同中涉及国家秘密 商业秘密的内容除外 PPP项目采购流程图 点击打开 84 二 PPP项目竞争性磋商采购方式操作程序 1 依据2 定义3 适用范围4 供应商推荐5 竞争性磋商公告6 磋商文件7 磋商文件的发售 提交 澄清修改8 磋商保证金9 响应性文件提交 补充 修改 撤回10 磋商小组组成11 磋商小组评审原则12 现场考察 答疑会13 响应性文件的澄清 说明 更正14 磋商情况实质性变动15 提交最后报价 86 16 退出磋商17 综合评分18 综合评分法评审标准与权值19 磋商基准价与报价得分20 推荐成交候选供应商21 评标报告内容22 评审报告签字与异议23 确定成交供应商24 成交结果公告25 签订合同26 磋商保证金退还28 重新组织采购活动27 重新评审29 终止竞争性磋商采购活动 87 二 竞争性磋商采购方式操作程序 1 依据关于印发 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 的通知 财库 2014 214号 2 定义争性磋商采购方式 是指采购人 政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组 以下简称磋商小组 与符合条件的供应商就采购货物 工程和服务事宜进行磋商 供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价 采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式 88 3 适用范围 符合下列情形的项目 可以采用竞争性磋商方式开展采购 1 政府购买服务项目 2 技术复杂或者性质特殊 不能确定详细规格或者具体要求的 3 因艺术品采购 专利 专有技术或者服务的时间 数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的 4 市场竞争不充分的科研项目 以及需要扶持的科技成果转化项目 5 按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目 89 4 供应商推荐 采购人 采购代理机构应当通过发布公告 从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动 符合政府采购法第二十二条第一款规定条件的供应商可以在采购活动开始前加入供应商库 财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用 不得利用供应商库进行地区和行业封锁 采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的 采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见 采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50 90 5 竞争性磋商公告 采用公告方式邀请供应商的 采购人 采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告 竞争性磋商公告应当包括以下主要内容 1 采购人 采购代理机构的名称 地点和联系方法 2 采购项目的名称 数量 简要规格描述或项目基本概况介绍 3 采购项目的预算 4 供应商资格条件 5 获取磋商文件的时间 地点 方式及磋商文件售价 6 响应文件提交的截止时间 开启时间及地点 7 采购项目联系人姓名和电话 91 6 磋商文件 1 磋商文件原则要求竞争性磋商文件 以下简称磋商文件 应当根据采购项目的特点和采购人的实际需求制定 并经采购人书面同意 采购人应当以满足实际需求为原则 不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准 磋商文件不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌 不得含有指向特定供应商的技术 服务等条件 92 2 磋商文件内容磋商文件应当包括供应商资格条件 采购邀请 采购方式 采购预算 采购需求 政府采购政策要求 评审程序 评审方法 评审标准 价格构成或者报价要求 响应文件编制要求 保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形 磋商过程中可能实质性变动的内容 响应文件提交的截止时间 开启时间及地点以及合同草案条款等 93 7 磋商文件的发售 提交 澄清修改 从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日 磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定 不得以营利为目的 不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据 磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日 提交首次响应文件截止之日前 采购人 采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改 澄清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分 澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的 采购人 采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前 以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商 不足5日的 采购人 采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间 94 8 磋商保证金 采购人 采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金 磋商保证金应当采用支票 汇票 本票或者金融机构 担保机构出具的保函等非现金形式交纳 磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2 供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的 响应无效 供应商为联合体的 可以由联合体中的一方或者多方共同交纳磋商保证金 其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力 95 9 响应性文件提交 补充 修改 撤回 供应商应当在磋商文件要求的截止时间前 将响应文件密封送达指定地点 在截止时间后送达的响应文件为无效文件 采购人 采购代理机构或者磋商小组应当拒收 供应商在提交响应文件截止时间前 可以对所提交的响应文件进行补充 修改或者撤回 并书面通知采购人 采购代理机构 补充 修改的内容作为响应文件的组成部分 补充 修改的内容与响应文件不一致的 以补充 修改的内容为准 96 10 磋商小组组成 磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成 其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2 3 采购人代表不得以评审专家身份参加本部门或本单位采购项目的评审 采购代理机构人员不得参加本机构代理的采购项目的评审 采用竞争性磋商方式的政府采购项目 评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取 符合本办法第三条第四项规定情形的项目 以及情况特殊 通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目 经主管预算单位同意 可以自行选定评审专家 技术复杂 专业性强的采购项目 评审专家中应当包含1名法律专家 97 11 磋商小组评审原则 磋商小组成员应当按照客观 公正 审慎的原则 根据磋商文件规定的评审程序 评审方法和评审标准进行独立评审 未实质性响应磋商文件的响应文件按无效响应处理 磋商小组应当告知提交响应文件的供应商 磋商文件内容违反国家有关强制性规定的 磋商小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况 98 12 现场考察 答疑会 采购人 采购代理机构不得向磋商小组中的评审专家作倾向性 误导性的解释或者说明 采购人 采购代理机构可以视采购项目的具体情况 组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会 但不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会 99 13 响应性文件的澄清 说明 更正 磋商小组在对响应文件的有效性 完整性和响应程度进行审查时 可以要求供应商对响应文件中含义不明确 同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容等作出必要的澄清 说明或者更正 供应商的澄清 说明或者更正不得超出响应文件的范围或者改变响应文件的实质性内容 磋商小组要求供应商澄清 说明或者更正响应文件应当以书面形式作出 供应商的澄清 说明或者更正应当由法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章 由授权代表签字的 应当附法定代表人授权书 供应商为自然人的 应当由本人签字并附身份证明 100 14 磋商情况实质性变动 在磋商过程中 磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术 服务要求以及合同草案条款 但不得变动磋商文件中的其他内容 实质性变动的内容 须经采购人代表确认 对磋商文件作出的实质性变动是磋商文件的有效组成部分 磋商小组应当及时以书面形式同时通知所