土地登记代理人相关法律-2-2行政主体.doc

第四节 行政主体概述一、行政主体的概念和特征行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。与行政主体相对应的是行政管理相对一方，行政法学称之为行政相对人，也即公民、法人或其他组织。行政相对人也是行政法律关系中非常重要的一方主体，它与行政主体的关系是行政法学的重要研究课题。行政主体具有如下特征：1行政主体是享有国家行政权力，从事行政管理活动的组织 这一特征将行政主体与其他国家机关、组织区别开来。如行使立法权的国家权力机关、行使审判权的人民法院、行使检察权的人民检察院以及一般的企事业单位和社会团体，由于上述组织不享有宪法和法律赋予的行政权力，因而不能成为行政主体。行政机关依法享有国家行政权力，是最重要的行政主体，但不是唯一的行政主体，某些行政机构、企事业组织和社会团体基于法律法规的特别授权也可以享有部分行政权，从而成为行政主体。2行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织 这主要是指行政主体应当具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取行政措施等。这一特征将行政主体与行政机关内部的各种组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织区别开来。另外，受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织，如城市的治安联防组织，由于其不能以自己的名义作出行政决定，只能以委托的行政机关的名义作出，因此不具有行政主体资格。3行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织 能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否具备行政主体资格的关键性条件。如果某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政管理活动，但不承担产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立承担因实施行政权而产生的法律责任。综上所述，国家行政机关是最主要的行政主体，但是，行政主体不以行政机关为限。除行政机关外，那些依照法律、法规授权而取得行政权的组织，在行使法律、法规所授职权时，也可以成为行政主体，与行政机关作为行政主体处于同等的法律地位。例题：关于行政机关的说法，错误的是( )。( 2009年土地登记相关法律知识试题)A行政机关可以民事主体身份活动 B行政机关可以行政主体身份活动C行政机关具有法人资格 D行政机关与行政主体是同一概念答案：D解析：行政机关依法享有国家行政权力，是最重要的行政主体，但不是惟一的行政主体，某些行政机构、企事业组织和社会团体基于法律法规的特别授权也可以享有部分行政权，从而成为行政主体。二、确立行政主体概念的意义如前所述，行政主体与行政机关并不是相同的概念。并非所有“行政机关”都能成为行政主体，也并非能够成为行政主体的行政机关和其他组织在一切场合都能以行政主体的身份出现。因此，从行政法的角度确立行政主体这一行政法学上的基本概念，不仅有助于明确行政权的归属，保障行政权的有效行使，确保行政相对人的合法权益得到充分救济，而且有助于进一步促进我国行政法学研究的发展。归纳起来，可以从如下三个方面来理解：1依法行政的需要 依法行政不仅要求进行行政管理的组织依照法律、法规行使行政权，而且要求其承担因该行为所引起的相应法律后果。而承担法律后果就必须明确主体。如果主体不明确，则必然权限不清、职责不明，也就无法承担责任。所以，依法行政首先要确定复杂多样的行政管理组织的行政主体资格。2确定行政行为效力的需要 行政行为是由行政机关和法律法规授权的组织代表国家行使行政权而作出的，以国家强制力为后盾，能够直接产生法律效果，影响相对人的权利和义务，行政行为成立后才能产生法律效力，而主体合格是行政行为成立的要件。如果行政机关及其他组织不具有行政主体的资格，那么，其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。3确定行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关的需要 行政复议和行政诉讼都以解决行政机关作出的具体行政行为而引起的争议为核心，那么，以谁的名义作出的具体行政行为，就应当由谁承担法律上的责任。在确定国家赔偿义务机关上也是如此第五节 行政机关一、行政机关的概念和特征行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。从上述概念可以看出；1行政机关是国家机关 是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。行政机关的这一特征使其与政党、社会组织和团体相区别。2行政机关是行使国家行政职能的国家机关 这一点使其与行使国家立法职能的立法机关和行使审判职能的司法机关相区别。3行政机关是依照宪法和组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关 这一点就使其与法律法规授权的组织区别开来。法律法规授权的组织不是依照宪法和组织法的规定设置的；而是由单行法律、法规特别授权而行使行政职权的。行政机关具有如下特征：执行性和法律从属性。在我国，行政机关是权力机关的执行机关，其活动内容与目的，必须严格从属于国家权力机关，或者执行国家权力机关制定的法律和决议，或者为执行该法律和决议而采取组织、管理、监督和指挥等措施；相对独立性。为了确保行政机关有效地完成管理国家事务的任务，行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性；行政机关在组织体系上实行领导从属制，在决策体制上实行首长负责制；行政机关具有社会性、专业性和服务性。行政机关具有管理社会公共事务如经济、科技、文教、卫生、交通、电讯、社会保障、环境保护等职能，有较强的社会性。而现代行政的特点，决定了行政机关具有高度技术性和专业性。建设服务型政府的行政改革目标，要求行政机关必须积极履行提供公共服务的职能。例题1：行政机关在决策体制上实行( )。( 2009年土地登记相关法律知识试题)A委员会负责制 B首长负责制 C集体负责制 D上级负责制答案：B解析：行政机关在组织体系上实行领导从属制，在决策体制上实行首长负责制。例题2：行政机关具有的特征包括( )等。 A执行性 B法律从属性 C相对独立性 D行政机关在组织体系上实行领导从属制，在决策体制上实行首长负责制 E行政机关具有决策性、非专业性和服务性答案：ABCD 解析：行政机关具有如下特征：1)执行性和法律从属性。2)相对独立性。3)行政机关在组织体系上实行领导从属制，在决策体制上实行首长负责制。4)行政机关具有社会性、专业性和服务性。二、行政机关的分类(一)中央行政机关和地方行政机关中央行政机关包括国务院，国务院各部、委、直属机构，各部委管理的国家局、办事机构和办公机构。1国务院 即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制，总理负责领导国务院的工作，副总理和国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定，国务院常务会议和国务院全体会议由总理召集和主持。根据宪法和组织法的规定，国务院享有并行使广泛的行政管理职权，除执行全国人大及其常委会的法律、决定和命令外，作为最高国家行政机关还管理全国范围内的行政事务，并领导全国的行政机关。最高国家权力机关还可以根据形势的需要将特定权力授予国务院。2国务院各部、委员会 国务院各部、委员会是国务院的工作部门，依法具有对某一方面的行政事务的全国范围内的管理权限。国务院的行政职能，主要由各部、委员会承担，各部管理比较专门的行政事务，各委员会则负责管辖较综合性的行政事务。部、委员会的设立经总理提出，由全国人大决定，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。各部、委员会实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，召集、主持部务会议、委务会议。作为国务院的组成部门，国务院各部、委员会接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令。同时，各部、委员会可在法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，以自己的名义实施行政活动，并独立承担因此而产生的责任。例题：下列关于国务院各部、委员会，表述不正确的是( )。 A国务院各部、委员会是国务院的工作部门，依法具有对某一方面的行政事务的全国范围内的管理权限 B国务院的行政职能，主要由各部、委员会承担 C部、委员会的设立经总理提出，由中共中央决定 D各部、委员会实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，召集、主持部务会议、委务会议答案：C 解析：部、委员会的设立经总理提出，由全国人大决定，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。3国务院直属机构 国务院可以根据工作需要和精简的原则设立若干直属机构，主管某项专门业务，如税务总局、国家工商行政管理局、海关总署等。直属机构的法律地位低于各部、委员会。其行政首长不是国务院的组成人员。同时，直属机构具有独立的职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。4国务院各部、委管理的国家局 国务院可以根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门。由于其行政事务与一些部、委的职能有关，因此由相应的部、委实施管理，如国家烟草专卖局由国家经贸委管理等。5国务院的办公和办事机构 国务院设有办公厅和若干办事机构，主要职能是协助总理办理专门事项，因此，国务院办公和办事机构在通常情况下不具有行政主体资格。办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人协助秘书长工作。国务院的办事机构如国务院侨务办公室、国务院港澳办公室等，每个机构可设负责人2至5人。例题：下列关于国务院的办公和办事机构，表述不正确的是( )。 A国务院设有办公厅和若干办事机构，主要职能是协助总理办理专门事项 B国务院办公和办事机构在通常情况下具有行政主体资格 C办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人协助秘书长工作 D国务院的办事机构如国务院侨务办公室、国务院港澳办公室等，每个机构可设负责人2至5人答案：B 解析：国务院办公和办事机构在通常情况下不具有行政主体资格。地方行政机关包括地方各级人民政府及其工作部门。按照行政区域的划分，我国地方各级人民政府分省、市、县、乡镇四级。县级以上地方人民政府可以根据工作需要设立各种工作部门。地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。其实行“双重从属制”：一方面，是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人大及其常委会负责并报告工作；另一方面，对其上一级国家行政机关负责并报告工作，受国务院的统一领导。例题：我国地方人民政府包括( )人民政府。( 2009年土地登记相关法律知识试题)A省级 B市级C县级 D乡镇级E村级答案：ABCD解析：按照行政区域的划分，我国地方各级人民政府分省、市、县、乡镇四级。 (二)一般权限的行政机关和部门权限的行政机关一般权限的行政机关是指对管理领域内的行政事务进行一般管理的行政机关。包括国务院和地方人民政府，它们对全国或者地方的行政事务进行宏观管理。部门权限的行政机关是指就本部门范围内的行政事务进行管理的行政机关。包括省级人民政府所设的厅局、市级人民政府所设的局、县级人民政府所设的科局。它们在该级人民政府领导下就该级人民政府的某项专门行政事务进行管理。我国乡镇人民政府不设职能部门。(三)派出机关与派出机构地方人民政府的派出机关，是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。地方人民政府的派出机关不是一级人民政府。在行政管理体制改革进程中，派出机关的性质、地位、职能和作用开始发生一些变化，例如地改市、不设区、办事处升格等等。人民政府的职能部门根据工作需要，由人民政府决定，可以设立派出机构。如公安局可以设立派出所、工商局可以设立工商所等。第六节 公务员注：修改依据：2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的中华人民共和国公务员法，过去依据：1993年8月14日国务院公布的国家公务员暂行条例，已废止。一、公务员的概念和范围行政公务人员的范围非常广泛，例如其他行政主体中实施行政公务的人员也属于行政公务人员，但行政公务人员中最主要的是公务员。我国公务员是指国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中依法行使行政职权、执行行政职务、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其中最大量的是在各级国家行政机关中依法行使行政职权、执行行政职务的公务员。二、公务员的分类行政机关的公务员按照任期与任用方式的不同，可以分为两大类：一是各级人民政府的组成人员，通常由同级国家权力机关选举或者决定产生，有一定的任期限制，并依照宪法和有关组织法进行管理，这在有些国家也称之为政务类公务员，或称之为特别职公务员；二是各级人民政府组成人员以外的公务员，是行政公 务员中的主要部分，主要通过考试或考核以委任形式产生，还有一部分通过聘任产生，一般没有任期限制，这在有些国家也称之为业务类公务员，或称之为一般职公务员。行政机关的公务员按照职位的不同，可以分为领导职务公务员和非领导职务公务员。领导职务公务员是指在一定的领导职位上担任领导职务的公务员，也就是平常俗称的带“长”字的行政官员，例如总理、副总理、国务委员、正副部长、正副省长、正副市长、正副司长、正副局长、正副厅长、正副县长、正副处长、正副科长、正副镇长、正副乡长等；非领导职务公务员是指担任办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等职务的公务员。他们的产生路径有所不同：对于担任主任科员以下的非领导职公务员，一般采用公开招考、择优录用的办法任用；对于领导职公务员，则多采用选任、调任等办法任用；对某些具有特别职位和技能要求的公务员，则可采用聘任方式任用。例题：对于担任主任科员以下的非领导职公务员，一般采用( )的办法任用。 A公开招考 B择优录用 C选任 D调任 E调任答案：AB 解析：对于担任主任科员以下的非领导职公务员，一般采用公开招考、择优录用的办法任用；对于领导职公务员，则多采用选任、调任等办法任用；对某些具有特别职位和技能要求的公务员，则可采用聘任方式任用。三、行政职务关系任何公民，都会基于宪法和法律的规定而与国家产生一般的权利义务关系，如果公民经法定程序成为公务员进入行政机关担任一定的行政职务，那么在其以一般公民资格和国家之间形成的一般的权利义务关系的基础上，又产生一种特殊的法律关系即行政职务关系，或称国家公职关系。行政职务关系是指公务员基于一定的行政职务而在任职期间与行政主体(代表国家)之间所形成的权利与义务关系。行政职务关系具有下列特征：1行政职务关系本质上是一种国家委托关系 行政职权是国家权力，通过一系列法律条件和手续定位到国家行政机关。行政机关又通过设立行政职位和任用公务员方式构成行政职务关系，使公务员取得以国家名义承担行政职务的资格。据此，公务员所担任的是国家公职，实施的是国家公务行为，其所产生的法律效力及责任后果都归属于国家。因此，从本质上讲，行政职务关系是国家与公务员之间的一种公共行政职务上的委托关系。2行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务 作为一种广义的行政法律关系，其内容当然是行政法上的权利与义务。但由于行政职务关系的核心是界定和规范公务员代表行政机关行使行政职权和履行行政职责，因此，其内容都表现为行政职务及与行政职务有关的权利与义务，即拥有与其承担的行政职务相对应的行政职权与职责。3行政职务关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系 从事行政管理和实施国家公务，其本身也是一种劳动。因此，在行政职务关系中也就包含着与其所承担行政职务相应的劳动报酬和福利待遇等。4行政职务关系属于内部行政法律关系 行政职务关系的双方当事人(即国家行政机关和公务员)都属于行政组织系统内部主体；行政职务关系的内容，都是行政职务方面的权利与义务(即行政职权与行政职责)，均属于行政组织系统内的权利与义务；行政职务关系的保障手段(如行政处分与行政申诉)也都是行政组织系统内的特定方式与程序。这是与外部行政法律关系明显不同之处。例题：行政职务关系具有的特征中，不包括( )。 A行政职务关系本质上是一种国家委托关系 B行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务 C行政职务关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系 D行政职务关系属于外部行政法律关系 答案：D 解析：行政职务关系具有下列特征：1行政职务关系本质上是一种国家委托关系。2行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务。3行政职务关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系。4行政职务关系属于内部行政法律关系。四、行政职务关系的内容行政职务关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利和义务。由于行政职务关系所界定的是公务员代表行政机关行使职权和履行职责的问题，因而行政机关的职权和职责(权利和义务)与公务员的权利和义务是大致对应的。行政机关对公务员行使的权利是公务员义务的体现，对公务员承担的义务也就是公务员权利的体现。因此，公务员职务上的义务和权利是行政职务关系内容的核心。这里优先规范的、更强调是公务员的义务。公务员的义务，是指法律基于公务员的身份，对于公务员必须作出某种行为或不得作出某种行为的约束与限制。根据公务员法，公务员的法定义务有以下几项：(1)模范遵守宪法和法律。(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。(3)全心全意为人民服务，接受人民监督。(4)维护国家的安全、荣誉和利益。(5)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。(6)保守国家秘密和工作秘密。(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。(8)清正廉洁，公道正派。(9)法律规定的其他义务。公务员的权利，是指法律基于公务员的身份和职责，对其在行使职权、执行公务过程中能够作出或不作出一定行为的许可和保障。根据公务员法的规定，公务员的权利包括以下几项；(1)职务保障权。即行政公务员有权获得为履行职责所应有的权力和应具有的工作条件。(2)身份保障权。即行政公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分。(3)工资福利权。即行政公务员有权获得工作报酬和享受福利、保险待遇。(4)岗位培训权。即行政公务员有权参加政治理论和业务知识的培训。(5)批评建议权。即行政公务员有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。(6)申诉控告权。即行政公务员认为其合法权益受到侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告。(7)申请辞职权。即行政公务员有权依法提出辞职。(8)其他法定权。宪法和法律规定的行政公务员的其他权利，如人身自由权、劳动休息权等。在讨论公务员的义务和权利的基础上，还必须明确公务员的责任，它是指法律基于公务员的身份，对于公务员是否作出了某种行为而规定的法律责任。一般包括接受行政处分、承担行政追偿责任和追究刑事责任三种。(1)行政处分。公务员有法定的违纪行为，尚未构成犯罪，或虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，也可免予行政处分。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。(2)行政追偿责任。公务员因故意或重大过错、违法或不当的执行职务的行为给行政相对人带来损害时所应承担的赔偿责任。行政赔偿责任一般先由行政机关直接承担，然后再由行政机关依照公务员主观过错的程度向其行使追偿权。(3)追究刑事责任。公务员对其职务犯罪必须依法承担刑事责任。对公务员刑事责任的追究，适用刑法的有关规定处理。例题：对于公务员是否作出了某种行为而规定的法律责任。一般包括( )。 A接受行政处分 B承担行政追偿责任 C承担执法追偿责任 D追究民事责任 E追究刑事责任答案：ABE解析：对于公务员是否作出了某种行为而规定的法律责任。一般包括接受行政处分、承担行政追偿责任和追究刑事责任三种。五、国家公务员的任用方式1选任 即由国家权力机关通过选举任命公务员。2委任 即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。委任可以由国家权力机关委任，也可以由行政机关委任。3调任 调任包括国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务以及公务员调出国家行政机关任职两种情形。其中，调入行政机关任职，导致国家公职关系的发生，必须经过严格考核，考核合格并到培训机构接受培训后方能正式任职。4考任 考任是指国家通过竞争考试的方式任用国家公务员。5聘任 聘任是指一部分公务员是通过聘任方式吸收使用专门人才来担任。这主要是一些特殊的高端人才和底端人才。例题1：在我国，国家公务员的任用方式中，( ) 是指有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任。 A选任 B委任 C调任 D考任 答案：B 解析：委任即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。例题2：对一部分公务员是通过( )方式吸收使用专门人才来担任。这主要是一些特殊的高端人才和底端人才。 A调任 B选任 C委任 D聘任 答案：D 解析：聘任是指一部分公务员是通过聘任方式吸收使用专门人才来担任。这主要是一些特殊的高端人才和底端人才。六、行政职务关系的变更和消灭行政职务关系的变更，主要包括晋升、降职、交流、撤职四种情形。行政职务关系的消灭，是指由于存在一定的法律事实，致使公务员职务关系不能继续存在的情形。导致国家公职关系消灭的法律事实包括：1退休 公务员符合下列条件之一的，应当退休：男年满60周岁，女年满55周岁；丧失工作能力。而公务员符合下列条件之一的，本人提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年；工作年限满30年。公务员退休以后，虽然仍享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇，但其与国家之间构成的公务员法律关系则随退休而消灭。2辞职 公务员享有辞职权，向行政机关提出辞职申请后，行政机关应在3个月内予以审批。但是，未满最低服务年限的以及在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的公务员，不得辞职。3辞退 我国公务员辞退的法定情形包括：公务员在年度考核中，其考核等次连续两年被确定为“不称职”；不胜任现职工作，又不接受其他安排；因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整其工作，本人拒绝对其的合理安排；旷工或无正当理由逾期不归连续超过15天，或1年内累计超过30天；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育仍无转变，而对之又不宜给予开除处分。公务员被辞退，可以根据国家有关规定享受待业保险。4调出 调出也导致国家公职关系的消灭。5死亡 公务员死亡自然导致其与行政机关的公职关系的终结。6开除 公务员受到开除处分，除非处分错误，否则不予解除，而且在开除后不享受公务员保险和公务员其他福利待遇。例题：导致国家公职关系消灭的法律事实包括 ( )。 A退休 B辞职 C调出 D开除 E撤职答案：ABCD 解析：导致国家公职关系消灭的法律事实包括：1退休。2辞职。3辞退。4调出。5死亡。6开除。第七节 被授权组织和受委托组织一、被授权组织被授权组织是指依照法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。除行政机关行使行政管理职能外，在某些情况下，非国家机关的组织也需要行使一定的行政管理职能。被授权组织一般不是行政机关，只有在行使法律、法规授权的行政职能时，它才成为行政主体，承担相应的法律责任；如不是行使法律、法规授权的行政职能时，则不是行