公共危机管理.doc

公共危机管理：现代政府面临的新挑战 （一）实施公共危机管理是构建和谐社会的底线所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。 即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。为什么说公共危机管理是构建和谐社会的底线呢？这主要是由我们构建的和谐社会的特点决定的。简要地说，社会主义和谐社会主要包括三个特点：人与自然之间关系的和谐发展；人与社会的和谐发展；社会结构的和谐。一是保障人与自然之间关系的和谐发展离不开公共危机管理。人与自然之间关系的和谐发展主要表现在：崇尚自然规律；爱护人类赖以生存的环境；人类要最大限度地合理利用资源。那么，如何防止或及时处理破坏生态平衡、造成资源匮乏的问题呢？就是要实行危机管理，及时消除危机。二是保障人与社会的和谐发展离不开公共危机管理。具体讲，一是人们对利益的占有与自己在社会财富创造中的贡献是不是对应的，合情合理的。二是产生了利益矛盾，社会能不能及时地加以协调。因此，人与社会的和谐，关键是解决人与人之间的利益关系矛盾。如果人与人之间的利益关系矛盾不能及时得到解决，就会引发危机事件。为此，就要实行危机管理，建立危机预警机制，才有可能防患于未然，或出现了矛盾及时予以解决。三是保障社会结构的和谐离不开公共危机管理。社会结构包括多方面，国内外学者普遍认为，社会结构是构成社会的诸要素及其相互关系按照一定的秩序所构成的相对稳定的网络。从不同的角度可将社会结构划分为不同的类型。一般从构成社会结构的实体来划分，可划分为产业结构、城乡结构、阶级阶层结构和利益群体结构。我们要构建社会主义和谐社会，就要使这些结构内部和谐发展，就要建立健全保障这些结构内部和谐的机制。如果没有这种机制，出现矛盾冲突无法化解，必然出现社会危机，这就是政府危机管理所要解决的。从全球来看，进入现代社会后，人们日益感到，我们生活的地球越来越不安定，战争、灾害、恐怖、骚乱接连不断。如何预防或处理社会出现的各种矛盾和危机呢？就要实行公共危机管理，建立危机预警机制。（二）全球一体化增加了国际危机的变数学术界认为，人类社会世纪年代从工业时代进入了知识经济时代。这个时代不仅实现了全球经济一体化，而且出现了全球政治一体化和全球文化一体化。随着全球一体化的发展，增加了国际危机的变数。一是全球经济一体化的两重性加剧了危机的发生率。一方面，在国际范围内促进了生产力的发展。经济全球化可以促进世界经济总体发展，可以使一些发展中国家抓住机遇，迅速发展，缩小同发达国家的差距。另一方面，在国际生产关系方面加剧了两极分化。在经济全球化的进程中，发达资本主义国家一直处于支配地位，是最大的受益者。因而，经济全球化由资本主义生产关系所决定。它有可能导致富者越富，穷者越穷的两极分化现象。而两极分化历来是导致动乱的祸源。二是全球政治文化一体化，进一步加剧了危机的发生。经济全球化的过程，也是各种文化相互冲突的过程。这种文化现象往往表现为两种基本的类型：一种是内部冲突，即民族文化内部的传统文化、统治文化与本系统自下而上生长的新文化之间的冲突。另一种是外部冲突，即民族文化与外来文化的冲突。当今世界正处于从多文明时代向全球文明时代的过渡时期，过去的各个世界性文明正在演变为多元一体的全球文明中的子文明或亚文明。邪恶源于文明而又反对文明、玷污文明、毁灭文明。世纪是人类通过经济和政治一体化进程走向全球共同体的最为关键的世纪。一体化和非一体化、反一体化，将是新世纪中的世界主要矛盾。美国的一极和全球化的推进，使得文明（文化、种族、民族）间冲突加剧，从而使政治危机事件爆发率激增。“”之后，危机事件越来越频繁，越来越复杂。（三）社会转型期更迫使政府实施公共危机管理公共危机的发生，除了有国际社会的共同原因外，还有各个国家具体、特殊的原因。从我国来看，正处于社会转型时期，这正是危机事件频频产生的又一重要原因。伴随深刻而剧烈的社会转型，各种社会问题和矛盾也凸显出来，有些呈加剧之势。如处理不好，随时会诱发公共危机。一是经济快速发展而利益分配不公，容易诱发危机。改革开放年来，我国的经济发展速度比较快，平均增长在以上。经济发展过程实质是一种利益调整的过程。利益调整如果是一种“帕累托改进”，即由一部分人利益的改善引起群体利益的改善，而且任何人的利益都没有受损，此时的社会将是平衡和谐的。然而，经济快速发展通常带来的并不都是“帕累托改进”，更多的时候是一种非均衡的发展。于是，在瞬间有了贫富之分，并由此形成了巨大的心理落差。古语讲“不患寡而患不均”。当经济不发达，生产力低下，但是实行平均主义，大家都贫穷时，人们可能意见不大。一旦人们的收入分配拉开了档次，而其中又掺进了不合理不公正的因素，这类矛盾蓄之既久，便易诱发危机。二是社会分配不公，群体利益失衡，增加了危机发生的几率。一切危机和冲突在本质上是由于社会资源或利益的分配不公引起的。社会分配不公，群体利益失衡，是促成危机的重要条件。我国各级政府目前面临着这方面的严峻挑战。由于我国政治体制改革不能适应市场经济发展的要求，社会改革不配套，致使社会分工方面存在不公现象。政府的社会公共管理服务突出表现为“三个失衡”：城乡失衡、地区失衡、贫富失衡。改革年来，我国城乡居民的收入总体在明显提高，但是，不同利益阶层间仍存在较大的收入差距，这些都是诱发危机的基础条件。对这种贫富差距只能想办法缩小，不可再扩大。否则，会引起“地震”，影响社会稳定。三是社会改革不配套，政府转型缓慢，增加了诱发危机的频率。所谓政府转型，即从经济建设型转为公共服务型。由于经济建设型政府是市场经济的主体，既做裁判员又当运动员，未找到自己在市场经济中的位置，再加上社会改革不配套，便使过渡时期的改革增加了许多变数，从而增加了危机爆发的频率。首先，由于经济建设型政府仍把精力局限在管理经济上，忽略了对社会的治理，结果经济也未真正抓好，社会危机事件却屡屡发生。时至今日，我国的市场秩序还相当混乱。其次，对社会公共产品提供不足，影响社会安全网的建构。在市场经济条件下，要保障社会安定，关键要建立健全社会保障体系。由于我国政府转型缓慢，提供给农村的公共产品较少，社会安全网覆盖面较窄，一些贫困群体不能及时得到补偿，这就增加了公共危机事件萌生的因素。加强公共危机管理，打造平安中国建国年来，我国初步形成了政府危机管理的格局。比如，国家防汛抗旱总指挥部负责全国性的防汛抗旱领导工作；中央森林防火总指挥部领导全国森林火灾防御与救援工作；国务院安全生产委员会领导全国生产安全工作；公安部消防局负责全国消防管理工作；全国疾病防治中心负责传染疾病的预防与控制等等。显而易见，我国的政府危机管理带有浓厚的部门色彩，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，危机公共管理远没有制度化、法制化。与西方发达国家相比，我国政府危机管理还存在较大差距，概括起来主要存在以下几方面的问题：缺乏统一指挥部，偏重于直接救灾；单兵作战，对社会资源整合不足；政府对经济的监管不到位；政府危机管理预警体系不健全；政府官员和社会民众缺乏危机意识，应对危机的能力较差。政府危机管理是一项系统工程，要解决当前危机管理中的问题，必须统筹全局，从基础抓起。（一）建立和健全公共危机管理机制一是设置危机管理机构。从全球看，中央政府应急管理机制比较成熟的有三种模式：美国模式。其总特征为，“行政首长领导，中央协调，地方负责”。俄罗斯模式。其总特征为，“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”。日本模式。其总特征为，“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”。我国也亟待建立这样的组织。地方政府要通过完善行政首长负责制和政府责任追究制，建立健全危机管理体系。各级政府都要有相关部门负责公共危机管理，行政首长对所辖地方和主管范围出现的危机事件负有不可推卸的责任。根据我国国情，地方政府应尽快建立应付危机的常设机构。二是建立危机管理中的协调机制。这种机制分为两类：无等级协调机制和等级协调机制。等级协调机制是指政府内部有等级区分的协调机制，主要体现为上下级政府之间的协调机制。无等级协调机制是指政府内外不涉及等级关系、而主要涉及信息沟通的协调机制。如内部信息传递机制，横向部门沟通机制等。我国现在非常缺乏这方面的机制。因此，地方政府应大力建立健全无等级协调机制。（二）建立危机预警体系英国著名危机管理专家迈克尔里杰斯特有句名言：“预防是解决危机最好的方法。”这已为各国处理危机的实践所证明。一是建立危机预警系统。包括：电子预警系统和指标性危机预警系统。二是制定好应急处置方案。这是搞好危机预警最关键的一环。不少政府机关和企业由于忽略了这一环节而蒙受了巨大损失。（三）对不同类型的危机采用不同的措施处理一是误解性危机。政府本身没有什么问题，没有出现任何损害公众的事件，但是，由于各种原因，被公众误解了，怀疑了。公众无端指责政府，使政府陷入危机之中。政府领导及公务人员要高度重视，及时采取措施，消除影响。政府主管领导可在媒体直接露面，将危机的真实情况尽快、主动、尽可能准确地公布给公众，这是消除误解、争取民心的根本性措施。二是事故性危机处理。由于政府自身的失职、失误，或者管理中出现问题，或者服务上出现问题，引发的危机事件，就是事故性危机。这种危机的责任完全在政府。对这类危机事件的处理，政府应采取如下措施：首先，果断采取措施，有效制止事态扩大。其次，诚恳向公众致歉，以期迅速获得公众的谅解、宽容。再次，了解公众需求，及时弥补公众损失。最后，认真检查，切实做好改进工作。三是人为破坏型危机处理。所谓反恐斗争，就是解决这种危机。“”事件就是这种危机。处理这类危机时，必须先堵塞安全漏洞，防范类似事件再次发生；同时追捕疑犯；最后，摧毁敌对势力的大本营。（四）运用新闻媒体，积极宣传在处理危机过程中，运用新闻媒体等多种渠道将有关信息和措施传播出去，是重铸政府良好形象的重要手段。（补充材料）美国学者罗森豪尔对于危机的界定是： “ 危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件在公共管理领域中，危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。国际上，公共危机管理通常指危机发生时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。在经济全球化、信息全球化的今天，公共危机管理更是受到了全球各国的重视，是否具备一套完善的公共危机应急机制对于一个政府来说至关重要，对公共危机的处理是否及时有效决定了社会公众是否会对该政府的行政合法性和执政能力产生质疑。世界著名政策学家叶海尔德罗尔在逆境中的政策制定一书中曾经说过： “ 危机应对（ 危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越是显得关键。危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”公共危机管理的模式与战略 在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的。根据全球灾害统计的数据，1996年2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425000人死亡。在过去30年中，亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响人口的80，占死亡人数的40，占经济损失的46。概括起来，危机给社会发展所造成的负面影响在于：造成资源的损失，导致发展计划的打断，影响投资的气候和环境，造成政治的不稳定。 当然，从发展的角度来看，危机的发生也隐喻着新的发展机会。无论从历史上还是从现实的情况来看，如果政府和社会理性的话，危机的出现所产生的社会经济影响和政治的压力往往会转化为变革的推动力和催化剂。从公共管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策，解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失的作用。问题的关键在于，一个社会、一个政府是否具有学习的意愿、学习的文化、学习的能力以及改正错误的勇气。面对各种各样的危机，对于政府而言，如何建立起一个全面的整合的危机管理的体系，不断提升政府和社会的危机管理能力，可以说是公共危机管理的最大挑战。 危机管理是当代整个国际社会关注的主题。所谓危机管理就是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。在现实社会中，政府面临的以及需要回应的危机是多种多样的，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互的作用。从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系是十分重要的。 所谓全面整合的政府危机管理体系，它是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。具体而言，全面整合的政府危机管理体系的基本特征和主要构成因素在于以下几个方面：1、政治承诺、政治领导与政治支持。全面整合的危机管理认为，一个负责任的政府，应当有效地预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，使人民免于危机的侵害和恐惧，保障社会正常运转。2、全危机的管理。各种危机之间具有相互的关联性，危机之间的相互关联使得某一种单一的灾害和危机会转化为复杂性危机