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农村宅基地和承包地永久使用权【财新网】(记者 常红晓)“十二五规划提出，要让生产要素在城乡之间双向自由流动，但是这一既定方针落实起来非常困难。城乡差距依然巨大，而且迄今为止没有缩小，主要是源于很多体制障碍。破除城乡要素流动的体制障碍迫在眉睫。”11月12日晚，经济学家、新任中国证监会主席郭树清在2011财新峰会上做主旨演讲时如此强调。郭树清指出，过去30年，中国的改革开放取得了巨大经济社会进步。但是，整个农业、农村与城市的发展相比，城市居民的收入水平和农村相比，差别依然非常大，迄今为止还没有缩小。城乡差距还没有出现拐点。他指出，农村和农民收入严重落后于城市和市民，是影响中国社会公平正义的主要因素，是影响人口质量和社会发展的主要因素，也是影响国民经济长期可持续增长的主要因素。但是，这主要不是由于中国资金短缺和资源要素短缺，而是源于现行体制。郭树清指出，从市场的角度来说，当前中国首先要改善城乡之间生产要素的交换关系。这一点非常重要。也正因此，中央“十二五”规划纲要提出，要“努力促进公共资源在城乡之间的均衡配置，努力推动生产要素在城乡之间的自由流动”。但是，目前，城乡要素无法自由、双向流动。具体表现在：一是农村地区的生产要素、劳动力、资金土地继续维持流向城镇的趋势。尽管近年来要素返乡也在增加，还是很不成比例，城乡之间生产要素流动的基本格局依然是农村单一向城市流动。二是农村生产要素与城市的交换，存在严重的不平等。例如，农民工在城市依然未能获得国民待遇；农村建设用地，一般只是城镇价格的1/3；资金从农村流向城市的规模，大大超过城市流向农村的规模，而农村贷款的利息高达城市的两三倍。三是在城镇定居的农村居民，在没有取得市民身份前，承受着经济和心理的双重压力，一方面不能享受市民的工资、就业条件，教育、社保、住房等福利。另一方面，他还要省吃俭用，供养在农村的配偶子女和父母，并把挣的钱拿到农村盖注定会空置的房屋。四是生产要素从城镇流向农村的风险较大。最主要的问题是，按现行农村土地集体所有制和管理体制，农村土地产权，包括承包、流转、转让等，大多是村委会说了算，期限比较短，农民的平均使用期限十来年，不确定性很大，城市要素没有积极性下乡。五是城乡生产要素双向流动的成本高昂。在许多省市，城乡要素流动的实际成本高过了跨国出境的成本。目前城市的资源投向农村，成本要比投向海外或香港等市场比较发达的国家和地区还要高。这无疑降低了整个经济的效率，也减少了全社会福利。郭树清指出，城乡生产要素的双向流动迫于眉睫，必须采取以下措施：一是必须深化土地制度改革。先从政策上，然后再从法律上明确，农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权。郭树清指出，所谓“长久使用权”，是指除了重大自然灾害和不可预测、不可抗拒的因素，农民应拥有宅基地和承包地的永久使用权。这种长久使用权今后可自愿、平等、有偿转让，其他投资者可放心地投入。二是要清理农村集体建设用地，确有必要保留的建设用地，应明确为全村居民或全组居民共同所有，其余的应该复垦为农田。三是由县级县以上政府统一制定城乡发展和建设规划，实行最严格的土地用途管制，在农用土地上建的房屋必须有面积、高度、样式的限制，必须落实国土、环保、农业、建设等部门特别是个人的完全责任。四是加快建设覆盖城乡全体居民的社会保障体系。今年新农保有望扩大到覆盖农村60%的人口，60岁以上的人每个月给55块，2012年可覆盖全部农村。这个保障水平是很低的，今后应该加快步伐，提高保障水平。五是有计划、有步骤地推行城乡用地增减挂钩和占补平衡，解决社保基金积累不足和土地利用效率过低的问题。增减挂钩、占补平衡，一般应限定在市的范围，不要跨省。在这方面，很多地方已经做了这个试点。为避免“以次顶好，增差的、减好的”，应实行严格的等级评估和系数调整。必要时可实行“占一补二”、“占一补三”，甚至“占一补五”。相关管理部门应该一起参与，责任者应签字画押，终身负责，所有过程向社会公开。六是在符合国家规划和计划的前提下，农村土地转变为城镇建设性用地，要采取市场交易方式确定价格。同时，为克服大城市近郊区农民的土地和边远地区的巨大价差，农村土地市场化出让的收入中，必须有一定比例上交社保基金。七是在基本社会保险体系建立后，还应把所有农村居民纳入住房保障体系。这是因为，农民不纳入住房保障体系，农村土地就不能用于抵押，农村的金融服务很难达到城市的水平。八是分步实施土地市场开放。首先从边远省份、人口稀少的欠发达地区实施；其次对山区、缓坡地带实行更加优惠、自由的政策；对平原农村、城市近郊要实行更严格的规划制度。在考虑合理的组团、功能分区的前提下，依照集约和节约的原则开放农村土地交易市场。九是改进各级政府对农村地区招商引资的指导和统领，提高工作的精细化水平。目前，各方面担心的是，城市的资金进入农村后，不是从事农业生产，而是占了地，去搞房地产。对此，应该可以采取有针对性的政策。十是在推动城乡生产要素自由流动过程中，必须把保护生态，保护历史文化遗产放在特别突出的位置。对古民居、古村落、生态比较脆弱的地区，都要实施相应的保护。对城市的资源要素和流动，包括居民的搬迁也应该如此。郭树清还指出，要建