土地权属争议概念的司法认定 Microsoft Word 文档.doc

土地权属争议概念的司法认定【要旨】 土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。土地权属登记证书只是作为调查处理土地权属争议案件的一项证据材料，已登记颁证的土地也可能存在权属争议，也可能成为土地权属争议案件的讼争对象。【案例】原告张某等44人系重庆市某小区业主，与第三人重庆某房地产开发有限公司（以下简称房地产公司）发生国有土地使用权权属争议。2010年8月5日，原告通过中国邮政特快专递向被告重庆市某区政府（以下简称区政府）递交了国有土地使用权权属争议申请书及相应的证据材料，要求被告区政府对涉讼的国有土地使用权权属争议予以处理。被告未予回复。2010年10月21日，原告向重庆市某中级人民法院提起行政诉讼，要求判令被告区政府限期履行处理土地使用权权属争议的法定职责。2010年12月9日，重庆市某中级人民法院做出（2010）渝一法行初字第507号行政判决书，判决责令被告区政府履行处理原告与第三人房地产公司之间的土地权属争议的法定职责。2011年1月12日，被告区政府做出土地权属争议案件不予受理决定书，认为本案讼争的土地已经办理了权属登记，登记的土地使用权人为第三人房地产公司，故原告提出的申请不属于土地权属争议案件，依据土地权属调查处理办法第十四条（五）之规定决定不予受理。原告不服被告区政府做出的土地权属争议案件不予受理决定书，遂向重庆市某中级法院起诉，要求撤销该决定书。【争议】此案在审理中，存在两种不同意见：第一种意见认为，我国对土地等不动产实行的是登记生效主义，认定土地权属应以土地权属证书为准。本案中，第三人某地产公司已经获得政府有权机关颁发的有效的国有土地使用权证，在该土地使用权证未经相关国家机关撤销、注销、宣告无效的情况下，应该维护该土地使用权证的法律效力，应该确认第三人某地产公司系该块讼争土地使用权人。相反，本案原告并无国家有权机关颁发的土地使用权证书以证实自己系讼争土地使用权人。既然该讼争土地权属明确、具体、唯一，则该上证土地权属就不存在争议，被告做出的土地权属争议案件不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，应该予以维持。 第二种意见认为，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。国家有权机关颁发的土地权属证书固然是当事人取得相应土地权属的依据。但土地权属证书的作用也仅是证据的一种，具有权利归属的推定效力，允许当事人以相反证据推翻。在出现其他证据足以否定权属证书的情况下，应以查证属实的事实对讼争土地权属予以重新确定。在现实生活中，许多土地权属发生争议是由于有关国家机关工作严重失误导致的重复发证、证书互相矛盾等情况。若简单以权属证书来判定讼争土地权属状况，必然无法彻底解决土地权属争议，徒增当事人的讼累，浪费宝贵的诉讼资源，不利于对当事人合法权益的保护和对行政机关的司法监督。 本案中，原告提出了相应的规划资料等证据，初步表明对讼争土地权属具有一定的关联；第三人持有的国有土地使用权证只是其对该讼争的土地具有使用权的初步证据，在被告区政府未对双方的证据充分审查，对相互矛盾的证据未做出有理有据的评价的情况下，并不能当然得出该讼争土地使用权属于第三人、诉争土地不存在权属争议的结论。故被告做出的土地权属争议案件不予受理决定书认定事实不清，适用法律不当，所做决定错误，应予撤销。【审理】 重庆市某中级人民法院审理后认为，本案的争议焦点为：土地权属争议的司法认定，已颁发土地权属证书的土地是否也存在权属争议。法院认为，首选，原告向被告递交申请书，明确要求被告处理其与第三人之间国有土地使用权争议，且就其与争议土地具有利害关系，提交了原告等人的集资建房合同等证据材料，履行了初步举证责任。而被告并未举示相应的证据对此予以否定。故从现有证据看，被告对原告的申请不予受理缺乏依据。其次，按照土地权属调查处理办法第二十条第一款之规定，土地权属登记证书只是作为调查处理土地权属争议案件的一项证据材料，而非已登记颁证的土地就不存在权属争议，不作为权属争议案件受理。故，被告认为其不予受理原告申请，做出的土地权属争议案件不予受理决定书适用法律错误，依法应予撤销。重庆市某中级人民法院遂判决：撤销被告区政府于2011年1月12日做出的土地权属争议案件不予受理决定书。案件受理费50元，由被告区政府负担。一审判决作出后，原被告在法定时限内均未上诉，该判决已生效。【评析】本案是一起因土地权属争议处理而引发的系列行政诉讼案件中的一件，涉及的是土地权属争议的司法认定问题。作为本案原告的诉讼代理人，笔者就此问题简要分析一下，望方家指正。一、土地权属争议的概念欲弄清楚土地权属争议的概念，我们先来看看相关的几个概念1、权属权属是物权法中的一个概念，一般是指某物（多指不动产）的物权（包括对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权）归谁享有和行使。比如某块国有土地的所有权人是国家，该块土地的所有权权属状况就是国家所有。2、土地权属土地是重要的生产资料，是物权法中规制的重要对象。按照物权的性质不同，土地物权主要包括土地的所有权和土地的使用权。所谓土地权属，是指土地的所有权或使用权归谁享有与行使。3、争议争议，是指尚有争论，未达成一致结论。在法学中，争议多指当事人对某事物的看法发生分歧而产生的纠纷。包括物权争议、劳动人事争议等等。4、土地权属争议土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。 土地权属争议调查处理办法第二条。，通俗地说，就是相关当事人对某块的土地的权属状况不能达成一致意见，而均主张己方对该块土地享有所有权或所有权，从而发生争论。二、土地权属争议的司法认定国土资源部颁布的土地权属争议调查处理办法对“土地权属争议”的概念明确表述为“土地所有权或者使用权归属争议”；但前述办法并没有对土地权属争议的内涵以及具体表现有相应的规定，在现实生活中，对土地权属争议的司法认定并不是一件轻松的事情。根据导致土地权属争议的原因的不同，土地权属争议的表现形式主要有三类。1、无权属证书的土地权属争议土地属于不动产，具有重大经济价值，为稳定社会秩序，避免纷争，国家以登记的方式作对当事人的权属状况予以明确。只有国家有权机关在不动产登记簿上做出记载，并向权利人颁发相应的权属证书后，相关的权利人才属于国家认可的权利人。在现实生活中，存在一种情况：某块土地的权属状况不明，尽管相关当事人均主张对该块土地拥有使用权或所有权，并且一方或多方对讼争土地实际占有、使用多年的情况，但争议各方均无国家有权机关颁发的土地权属证书。这属于典型的土地权属争议表现，相关当事人唯有在国家机关对诉争土地权属进行明确，并颁发相应的权属证书后，明确上证土地权属主体，当事人之间的争议才会最终得以彻底的解决。2、权属证书互相矛盾的土地权属争议土地权属登记应该严格遵循权利唯一原则，也就是说，同一块土地的权属只能颁发一张权属证书，以证明当事人对该土地的权属状况，决不允许同一块土地被登记成二张不一致的权属证书。在现实生活中，因土地权属登记机关及其工作人员的故意或过失行为，导致同一块土地的全部或部分所有权或使用权被两张或以上权属证书记载，也就是出现同一块土地被重复确权，相关权力主体的权属证书存在一定的矛盾与冲突。若按照被告的逻辑，以权属证书来判定讼争土地权属状况，那么当出现上证土地权属证书互相矛盾冲突的情况下，各权属主体均是诉争土地权属人，其权利是清楚的。但此种逻辑根本违反了土地权属登记的唯一性原则，必然无法彻底解决土地权属争议，徒增当事人的讼累，浪费宝贵的诉讼资源，不利于对当事人合法权益的保护和对行政机关的司法监督，所以是错误的。3、权属证书与其他证据相矛盾的土地权属争议一方具有有权机关颁发的有效的土地权属证书，而争议相对方虽不具有有效的土地权属证书，但有其他的合法证据与合理理由认为自己对争议土地享有全部或部分所有权或使用权，从而请求有权机关重新对争议土地权属予以确认，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。的司法认定2、土地权属争议的分类（1）按照发生争议的主体不同，可以将土地权属争议分为单位与单位之间的土地权属争议、单位与个人之间的土地权属争议、个人与个人之间的土地权属争议。（2）按照所争议的土地的性质的不同，可以将土地权属争议分为国有土地权属争议与集体土地权属争议。（3）按照争议土地权属性质的不同，可以将土地权属争议分为土地所有权权属争议与土地使用权权属争议。按照土地权属争议调查处理办法的规定，不论是国有土地还是集体土地，也不论是土地所有权还是使用权，凡因权属发生争议的，均属于该办法调整的对象，按照该办法予以处理。 3、土地权属争议的表现形式土地权属争议第一种表现形式为：争议主体各方均未取得有权机关颁发的有效权属证书（包括土地所有权证或土地使用权证），争议主体均请求国家有权机关将争议土地的所有权或使用权确认为自己享有，并颁发相应的权属证书。土地权属争议争议第二种表现形式为：争议主体各方均拥有有权机关颁发的有效权属证书，但权属证书之间存在矛盾与冲突，一方或多方主体认为他方主体侵犯了自己的合法权益，故而请求有权机构重新核查争议问题，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。土地权属争议争议第三种表现形式为：一方具有有权机关颁发的有效的土地权属证书，而争议相对方虽不具有有效的土地权属证书，但有其他的合法证据与合理理由认为自己对争议土地享有全部或部分所有权或使用权，从而请求有权机关重新对争议土地权属予以确认，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。二、土地权属争议的解决路径1、对土地权属争议不能提起民事诉讼民事诉讼法第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。土地是重要的生产资料，具体相当大的使用价值与交换价值；作为土地财产属性中最重要的所有权与使用权一直是各国民法、行政法调整、保护的重点。表面看来，土地权属争议似乎也是平等民事主体之间因“财产关系”而发生的争议，似乎土地权属争议也属于民事诉讼受案范围。但并非所有的平等民事主体之间因“财产关系”而发生的争议均属于法院民事诉讼受案范围。民事诉讼法第111条规定，“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。土地权属争议不是民事诉讼受理的对象已成司法实践中的共识。2、土地权属争议应该先由政府予以处理土地管理法第16条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起日内，向人民法院起诉。可见，处理土地权属争议是政府的法定职责，对土地权属争议，当事人不得未经政府处理而径行向法院提起民事诉讼。3、土地权属争议处理需政府先行处理之法理依据（1）社会生活是复杂丰富的，统治阶级为实现社会治理目的而设立的国家机构具有各自的权限范围。没有不受限制的权力，也没有万能的机构。作为国家司法机关的法院的作用是有限的而不是万能的，法院不可能解决所有的社会矛盾与纷争。（2）土地权属争议的发生往往与行政机关的不作为与乱作为有直接或间接的关系。由行政机关先行处理，这给行政机关自我纠错提供了可能性。有利于协调行政机关与司法机关的关系，有利于维护国家机关的权威。（3）土地权属争议的发生往往成因复杂，时隔久远，处理起来并不容易，往往需要经过多次现场走访、调查，查找资料，组织相关人员调解等工作，耗时费力，甚至是经过旷日持久的努力也不一定能查清楚相关事实。以法院有限审判力量去承担如此繁琐、复杂的工作，对法院来说实在是勉为其难，将浪费宝贵的司法资源，也势必影响法院对其他案件的审理，也不一定能妥善处理该类争议，不一定能实现定纷止争的司法目的。（4）土地权属争议的解决专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。 中华人民共和国行政复议法实施条例释义，曹康泰主编，中国法制出版社2007年版，第5页。（5）对土地权属争议进行处理是政府的法定权力与义务，司法机关必须予以尊重与保护；若法院以民事诉讼直接受理土地权属争议，法院就会涉嫌以司法权妨害行政权，破坏法治原则。（6）行政权效力具有先定性，具有效率优势；司法权效力具有终极性，注重矫正正义。行政权先行解决土地权属争议这一专业问题，利于迅速处理社会矛盾，稳定社会秩序；司法机关作为社会矛盾终极解决机构，对行政机关的具体行政行为予以司法监督。以此制度安排，既利于发挥国家机关各自的优势，也有利于权利制衡，更能有效保护相关当事人合法权益，实现社会正义。三、土地权属争议案件中的司法救济手段在我国，行政机关主要负责对繁杂的社会事务进行行政管理，比如建立并实施社会保险，进行土地房屋确权登记、对建设工程进行规划监管等等。为保障行政管理的高效，法律必然要赋予其一定的权力及义务，对此权利与义务，包括司法机关在内的单位或个人均无权干涉。故此，未经行政机关先行处理，法院不得直接受理土地权属争议案件。不过，土地权属争议由国家行政机关处理，并不意味着司法机关对此类纠纷无所作为。在行政机关不作为或乱作为时，作为社会公平正义最后一道防线的司法机关就需要发挥其监督作用。行政机关在接到当事人要求处理土地权属争议申请后，政府可能采取的做法包括：（1）做出不予受理决定 土地权属争议调查处理办法第十三条。；（2）促成当事人达成协议，出具调解书土地权属争议调查处理办法第二十五条：调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。 生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。；（3）在当事人不愿调解或调解不成时，政府作出处理决定，决定讼争的土地的权属归某一方或几方所有或使用土地权属争议调查处理办法第二十七条：调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。；（4）收到当事人申请后未在法定期限内予以答复。针对政府的不同的不同做法，当事人可以采取相应的权利救济手段。1、不服政府做出的不予受理决定的权利救济手段政府在收到申请人提交的土地权属争议申请后，若政府认为该当事人申请的事项不符合受理条件，就会做出不予受理决定。该不受理决定是行政机关针对特定当事人做出的具体行政行为，对相关当事人的权利义务具有重大影响，符合行政复议和行政诉讼受理条件。当事人可以在收到政府送达的不予受理决定书后，在法定时限内提起行政复议，对行政复议不服的，可以向法院提起行政诉讼；或者不经行政复议，直接向法院提起行政诉讼。此时，当事人可以要求撤销政府做出的不予受理决定书，要求政府受理处理土地权属争议的申请。2、对政府做出的调解书不服的权利救济手段为了减少讼累、促进社会和谐，政府在收到处理土地权属争议的申请后，可以而且应该先行对当事人进行调解。当事人在政府的组织下达成协议后，负责争议处理的政府机关应该及时制作调解书。调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。土地权属争议调查处理办法第二十五条。政府做出的调解书的性质是什么？对调解书不服的权利救济手段又是什么？（1）政府对土地权属争议做出的调解书不属于生效的司法文书，当事人不服调解书的，不能向法院申请再审法院做出的调解书是生效法律文书的一种，当事人不能反悔或起诉；若当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审 民事诉讼法第二百零一条。对法院做出的调解书不服的救济途径是申请再审。政府做出的土地权属争议调解书不是由法院做出的，不属于生效的司法文书，不是法院据以执行的法律依据，也不能按照民事诉讼法第201条的规定申请再审。（2）政府对土地权属争议做出的调解书不属于具体行政行为，不是行政诉讼的受理对象具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为的最典型特点是行政机关行为的单方性和主动性，不以行政相对人同意为前提，更多地体现国家意志。政府做出的土地权属争议调解书是政府对当事人的争议居中协调后，当事人在自愿基础上达成的协议，由行政机关予以确认的文书，更多地体现当事人意志的自由。行政调解书与具体行政行为存在重大区别，不宜作为行政诉讼或行政复议受理对象。（3）对政府做出的土地权属争议调解书提起行政复议或提起行政诉讼缺乏相应的法律依据土地权属争议调查处理办法仅规定政府做出的调解书具有法律效力，并没有规定对其不服的法律救济途径。更没有规定对土地权属争议调解书不服的可以提起行政复议或行政诉讼。将土地权属争议调解书纳入行政复议或行政诉讼缺乏相应的法律依据。值得注意的是，土地权属争议调查处理办法中，规定对政府不予受理土地权属争议申请 土地权属争议调查处理办法 第十三条。、对政府做出的土地权属争议决定不服的，当事人可以申请行政复议以及提起行政诉讼 土地权属争议调查处理办法第三十一条。这绝不是法律的疏漏，而是立法者已经发现土地权属争议调解书与政府做出的不予受理土地权属争议申请决定书、对政府做出的土地权属争议决定书具有本质的重大区别而已。（4）政府对土地权属争议做出的调解书的性质类似与民事协议，当事人对调解书不服，只能向法院提起民事诉讼，要求撤销该调解书或确认该调解书无效。是否获得法院支持，由法院根据当事人提交的证据情况裁决。若法院撤销了土地权属争议调解书，或确认该调解书无效，则当事人可以申请政府重新做出处理决定，政府应该重新处理；若法院驳回当事人的诉讼请求，则当事人之间的土地权属争议得以终局解决，当事人不能再申请政府处理土地权属争议。3、不服政府做出的土地权属决定的权利救济手段政府根据当事人的申请做出的土地权属争议处理决定是属于典型的具体行政行为，当事人对该决定不服的，可以按照行政复议法以及行政诉讼法的规定，在法定期限内向上一级政府提起行政复议，对行政复议不服的，还可以向法院提起行政诉讼；也可以不经行政复议而直接向法院提起行政诉讼。 土地权属争议调查处理办法第三十一条。4、对政府收到当事人申请后未在法定期限内予以答复的权利救济手段（1）政府收到当事人申请后未在法定期限内予以答复不同于政府做出的不予受理决定书。前者属于行政机关怠于履行法定职责，后者属于行政机关履行法定职责不当。对政府履行法定职责不当的，可以要求撤销不受理决定；对政府收到当事人要求处理土地权属争议的申请后未在法定期限内予以答复的，当事人不能按照土地权属争议调查处理办法的规定提起行政复议或行政诉讼。（2）对政府收到当事人要求处理土地权属争议的申请后未在法定期限内予以答复的，当事人可以按照行政复议法第六条第（九）款提起行政复议行政复议法第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申