腐败的公共选择理论分析.doc

腐败是政治肌体上的恶性肿瘤，反腐倡廉是当今世界各国政治生活中的主旋律。对腐败问题的研究由来已久，纵观历史，对腐败的论述大都偏重于从法律、制度等外部措施上预防、惩处腐败，而对腐败产生的内部机制则不太注意。即使有之，也往往失之片面。因此，根治腐败的对策也就不能达到标本兼治的效果。本文以公共选择理论中的有关观点，对腐败成因进行分析，企求能对当前我国的廉政建设有所启示。按照政治生态学的观点，任何政治行为都是在一定的政治生态环境中发生的，都有特定的政治行为主体和客体。腐败，归根到底是政治行为的异化，它的实质是公共权力的滥用，以权谋私。多数学者对腐败原因的分析也大多从以下三方面进行：其一是主体论。它从权力主体方面寻找产生腐败行为的原因。诸如人性说，它将腐败归结为人类本性或个人品质的缺陷，认为腐败的产生在于人类贪得无厌、趋乐避苦、自私自利的本性，或个人贪图享乐的恶劣品质；需要说，它将腐败视为因满足个人或团体需要所采取的非规范的行为方式，认为在物质财富匮乏的状况下最易发生利用职权牟取私利的行为，故而腐败的过程便是满足个人或团体需要的过程；道德说，它将腐败现象的发生看作个体贪婪邪恶的追求能力与道德标准选择结合的结果，认为公职行为的腐败是权力和道德规范蜕变的结果。其二是客体论。它从趋附于特定权力的人们行为方式上去探索腐败根源。如纯客体说，即认为权力客体（人或物）的非规范行为或诱惑是导致公职权力腐败的主要原因；客体-制度说，即从客体对权力的腐蚀行为与制度之间的联系寻找腐败的根源，它将腐败过程描绘为：特定的不完善的制度弊端刺激客体-客体施发腐蚀行为-权力腐败-产生示范效应，导致腐败范围的扩大，其典型是寻租理论。其三是环境论。它深入到权力的生态环境（特有的政治制度、经济体制、历史传统、价值观念等）中去寻找腐败根源。它又分为结构说、传统说和价值说。如詹姆斯司各特认为，东方人送礼的习俗“深深根植于社会联络和地位差异的精密网络中”，这是一种象征性的社会财富的再分配，就行为本身而言，在这些社区并不视为一种腐败，但“随着西方制度形式的引入使得传统的礼物交换转换为腐败”。从主体、客体和环境三方面分析腐败产生的原因，都有其合理性，但也有其缺陷。主体论难以解释为何在物质财富较丰富的西方发达国家中的腐败也难以遏制；客体论难以解释大量非寻租腐败现象的存在；环境论更难解释在同一生态环境中运行的公共权力，为何有的发生腐败，有的则没有。即使如此，三种分析模式都提供了一种解释腐败原因的思路。但是，它们均没有解释清楚行为主体是如何使潜在的腐败动机和机会变为现实的。公共选择理论为我们提供了分析这一问题的思路。二公共选择理论的出发点是经济人假设。它认为，每个经济人都具有理性，都追求自身利益的最大化，具有自利性。它还把政府-政治过程看作类似于市场的交换过程，提出了“政治市场”的概念。所谓“政治市场”是指人们参与政治活动时与其他政治个体和组织发生关系的场所。与经济市场相似，政治市场也由供求双方组成，需求者是选民和纳税人，供给者是政府和政府官员。无论是选民还是政治家，在进行选择时都要先对个人的成本与收益进行计算。如果一项决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么他就会支持这项决策；反之，则不支持甚至反对。政治市场与经济市场结构的相似性，归根到底取决于人的自利性。在现实中，政治市场与经济市场并不是截然分开的，二者有联系。因为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。政府公职人员和公众在政治市场中不只是通过投票，有时还通过货币，即权钱交易来进行决策。政府官员一方面要尽力争取公众的选票，另一方面又通过权钱交易谋取金钱满足私欲，还可用金钱谋取更大的权力。行贿者则可通过权钱交易谋取更大的利益。正由于政治市场与经济市场都存在交换现象，因此，可用公共选择理论分析腐败行为。在我国建立市场经济体制的过程中，以权钱交易为主要表现形式的腐败现象在不断滋生蔓延。从表面上看，权钱交易是国家公职人员对公共权力的非公共运用，是公共权力嬗变为私人权力的政治过程。然而“政治是经济的集中表现”，权钱交易作为一种腐败现象，它实质上是一种利益实现过程，交易双方都实现了各自的利益，这正如布坎南所言，由于任何政府都是由人组成的，政府职能也是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。他们恣意追求最大的个人利益，并违反和损害公共利益的特性，已为无数的政府部门的腐败和滥用权力的事实所证明。在公共权力的腐败过程中，政府公职人员、公众和行贿者都进行了成本-收益分析，都试图谋求个体利益的最大化。从政府公职人员的角度来看，公职人员腐败的过程，是一个成本核算最低、利润最大化的过程。公职人员在腐败中付出的是公共权力的滥用、国家公共利益的损失以及在此过程中承担的风险，即一旦腐败行为败露，可能会受到惩罚以致丧失既得利益和未来的发展前途。具体地分析，腐败的个人预期成本包括三个部分：1.腐败的道德成本，即违法行为的一种心理负担；2.腐败的惩罚成本，它包括罚款、开除公职、监禁、社会歧视等成本；3.腐败的博弈成本，即为掩饰腐败行为而耗费的人力、财力等。而他所获得的却是丰厚的报酬，甚至会由于给部门谋取私利的政绩或机构升格获得职位升迁。因此，政府公职人员在作出是否腐败行为的边际收益时，或当职位收益的增量大于腐败收益的增量时，他就会在是否腐败之间作出慎重选择。而当腐败的预期成本大于预期收益时，腐败就成为不划算的行为。在腐败的过程中，腐败的道德成本实际上是种“差别性约束”，只有对“虔诚商品”以较高标价者才有效，否则很难构成硬行为约束；腐败的惩罚成本与博弈成本的高低则主要同腐败的查处率与处罚力度正相关。在监督制度不健全的情况下，腐败的查处率低、处罚力度小，而且随着腐败的蔓延，腐败的道德成本降低。因此，由腐败行为带来的利益大，风险小，机会成本小（即由于选择腐败行为而放弃通过其他合法行为可能获取的利益小），这样，政府公职人员才会选择腐败行为。腐败行为由可能变为现实，还是由公共权力的特性决定的。公共权力本身具有易腐败的倾向，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”具体分析如下：（一）公共权力具有某种垄断性。一方面，通过公开、公平的竞争，可通过公共职位的取得来谋取公共权力；另一方面公共权力的使用目的具有公共性，它通过制定公共政策，提供公共产品，为社会公众服务。由于公共产品具有排他性、效益外在性、成本的共同分享性等特点，决定了公共产品只能由政府供给，公众作为消费者没有选择的余地。这种垄断就为政府带来超额利润，同时政府还可利用对某些产品的垄断，搭售那些它不能垄断的产品，如个人在金钱上的获得，个人在权力、声望、形象上的提高等。这就为政府公职人员牟取私利提供了便利。同时，由于公共产品供给上的垄断性，使得公共产品的生产、供给缺少竞争机制。在政府内部，纵向上，由于下属一般是由上级任命，对上级负责，领导和下属之间存在密切的利害关系，下属一般不会因工作效率低而被解雇；在横向上，政府垄断了公共物品的供给，提供公共物品的各部门之间也不存在竞争。况且，政府官员的薪金与职位升迁与增进工作效率或无关系，或只有间接关系，甚至成反比例关系。因此，无论是从纵向（逐级任命）还是从横向（部门之间）来看，都缺乏竞争压力，从而导致政府部门工作缺乏效率，出现官僚主义现象。又由于政府活动大多不计成本，即使计算也难以做到精确，这无形中促使政府部门对公共产品的供给容易超过社会财富最优分配时的限度。政府各部门还可以利用垄断地位，在供给公共物品时尽可能降低服务质量，提高服务价格，以此扩大自身规模。政府规模的扩大，级别的升高，意味着政府官员有更大的职权，更有利可图。因此，政府职权的部门规模有扩大的冲动。在现行体制下，政府及其部门政绩评价主要并不在市场，政绩评价与政绩成本基本脱钩。一旦政绩及评价与政绩成本市场运行相疏离，政府利益也就与公共利益发生偏离。这种偏离一旦形成，政府就会热衷于本身利益，超越政府不作为领域的界限，进入私人领域、微观经济领域等。政府作为领域的无限化，政府利益过度膨胀，就会使得政府难以集中精力履行其维护公共利益的职能，出现政府寻租的腐败现象。（二）公共权力的运用是公共价值的权威分配过程。社会有限资源的流向和去处是各种组织和个体争夺的目标。在市场经济中，资源的最优配置是通过市场竞争来实现的。在政治市场中，同理也应这样。但由于政治权力的有利可图性，使得政治权力也成为一种谋取私利的资本，具有增值的作用。任何一种腐败行为都是一种将权力作为资本运用（使用、消耗、积累、增值）的过程。政府公职人员通过权钱交易，以权谋私，之所以能实现，是由于公共权力具有交换性。在市场上，公共权力被作为一种稀有之物（获取稀有物质的力量）而在商品交换者手中传递，公共权力化为一种商品。这时公共权力在五个层面上发生异化，即权力与主体、权力与客体、权力与职能、权力与职务的分离及权力体系的分裂。（三）公共权力以国家政权力量为后盾，具有强制性；在公共权力合法的行使范围内，它所管辖的对象都应服从、遵守，具有权威性。这就使得国家公职人员可以假借为国家谋取公利而谋求私利，使其违法失职行为具有隐蔽性，相对于其他违法行为，它又具有一定的安全性。正是这样，为要政策、跑项目而进行的腐败活动才屡禁不绝。从公众的角度来看，公众的行为同样具有经济人的特性，在政治活动中谋求自身利益的最大化。在理论上，政府的权力来自公众的授予，权力应受公众的监督，公众也应主动、积极地监督权力的运作，防止公共权力的异化。但在现实中，公众的监督热情并不很高，这在我国除了受“官本位”、“权力崇拜”等影响外，还有更深层的原因。首先，对于侵犯公共利益的腐败行为，如贪污，由于公共利益的共享性，使得它与公众的关系相对疏远，它并非公众个体的私利，公众对公共利益的损失无切肤之痛，每个个体感到损失由大家分担，对个人影响不大，因而没有多少热情去显示自己对所受损失的反感性；另外，由于一般经济人具有厌恶风险、短视等特点，他们对近期利益的兴趣远大于远斯利益，所以在选择上比较保守，不敢承担反腐败的风险。因此，由于公共利益主体的“虚位”，即表面上人人占有公共利益，但实际上人人不对公共利益负责，使得侵犯公共利益的腐败行为，在某些地方泛滥成灾，造成集体性的腐败，如腐败中的窝窝现象。另一方面，公众个体要对这种腐败行为进行监督，必须由个体承担反腐败的成本，而反腐败的社会效益、经济效益则由公众分享，出现经济学中的“搭便车”现象，即集体中的个人有种希望别人去努力而自己坐享其成的倾向。通过成本-收益分析，公众不会花费自己大量的金钱与时间搜集分析信息，进行反腐败活动。又由于政治活动是一种典型的集体选择行为，个人虽然也进行了选择，最终起作用的却是集体。从集体的角度来看，个人是作为整体行为的一部分而进行选择的，最终的决策结果并不完全取决于某一个体，而是取决于作为集体的所有个体的行为的统计性质，个人选择只不过是整个集体选择中极其微小的一个组成部分。当个人偏好与集体的统计偏好不一致时，个人意愿将被集体所否决。在这种情况下，个人理性不是实现集体理性的充分条件。因此，在集体行动中，个体往往意识到自己的影响无足轻重，因而对集体行动采取某种不负责任的态度，出现“合乎理性的无知”。在对权力进行监督的过程中，同样存在这种现象。由于政府部门承担的任务较为复杂，它可以利用所处的垄断地位封锁有关公共物品生产及资源成本的信息，从而使外界无法进行有效监督；即使公众了解部分信息，也不完备。因此，监督者不可能完全了解被监督部门的运行情况，反而有可能受被监督者操纵，从而使被监督者能够将谋求自身利益最大化的决策予以实施。公众由此感到个体在监督中作用的渺小，进而会对监督失去热情。这样，公众个体的理性选择，导致集体的无知行为，即出现监督热情不高的局面。三从公共选择理论对腐败产生的原因分析可看出，要防止权力的腐败，除加强思想教育、健全法律制度外，还需要：（一）建立合理的利益机制，确保政府及其公职人员正当合法利益的实现。首先，要通过合理的利益机制消除、抵御不正当利益对腐败现象的驱动作用，从而从根源上遏制以权钱交易为主要表现形式的腐败现象的蔓延。我们应当实事求是地正视国家公职人员正当的利益要求，切实保障勤政、廉政的国家公职人员的合理待遇与正当的利益。在国家公职人员晋升任用方面坚持功绩制原则，通过晋升把政绩与利益有机结合起来，要把国家公职人员对管理效率的追求与其自身利益紧密联系起来，使他们能通过自觉的合法的努力，依靠政绩来主动实现自己的需要。在我国，建立公职金制度将是当务之急。还可以引入利润机制，在政府机构内建立激励机制，使政府官员树立利润观念。其次，要加快制度建设，加大惩罚力度，使腐败成为一种高风险、高代价的行为，在利益的权衡上成为得不偿失的行为。（二）在公共产品的供给上引入竞