人治情结的制度表示.doc

人治情结的制度表示我国已经步入法治安全时代，衡量各方对生产安全是否重视，法律是唯一标准，而科学的体制又是法律行之有效的组织保证。笔者以为，政府重视不等于政府直接管企业，也不是代劳似的为企业服务；企业重视不等于装点门面，以隆重仪式迎接政府检查。重视不是发号召搞活动、贴标语喊口号，重视应该是一种内在机制，并建立与这种内在机制相吻合的行政体制和能产生安全功能的机构。然而，我们在对这个问题的认识上，好像总有一个误区，即政府重视就是亲自抓，企业重视就是迎检查，诸如此类；更要命的是，政府现在扮演着三位一体的角色，既是生产安全工作的领导者，又是管理者，还是监督者。先来看看政府统一领导的提法，这是一项法定职责。可是，安全生产法在赋予各级政府这项职责时，只说要对安全生产工作加强领导，协调解决部门监管中存在的问题，没说依据安全生产法加强领导。据此，笔者认为，政府对安全生产工作的领导权虽为法定，但其权限却超越法律，不受赋权法律本身的制约，这就给生产安全实践带来了双重标准。作为责任主体的企业，既要依法而为，又要按政府的意图行事。如果政府意图与生产安全法律完全一致，企业运作便畅通无阻；如果政府意图与生产安全法律稍有出入，企业就会夹在法与政之间左右为难；如果碰到一个社会责任感差的企业，这个双重标准正好成为可钻的空子和卸责的托辞。同样，作为监管主体的各级安监部门，也会因双重标准的客观存在而处境尴尬。因为安监部门是政府的直属机构或组成部门，其法定职责是依法监管，企业没问题，各方相安无事；一旦有问题，其致因九成以上是三违，按法律只能依法查处，但企业的安全生产工作是政府在领导，难道安监部门能去查处政府？所以，这是一个隐性的，源于法律的，以人治干扰法治的现实问题。三种角色，只有监督适合政府扮演，而且最好是监察。所谓领导，在计划经济时代，在单一所有制和旧的企业制度下，此角儿非政府莫属；而今，这个角色当由法律承担，该做什么，不该做什么，都以国家意志为唯一准则。所谓管理，则是企业自己的事，如果忽视这一点，责任主体就名存实亡，主体责任便没了载体。常态的做法应该是，企业的开办者，必须依法确保其符合安全条件；政府监管部门依法把好行政许可关。已经投产的企业，其所有安全问题都应自己解决；如果没能力解决，可请行业协会和有安全资质的中介组织提供技术支持，无需政府及其相关部门介入；如果企业有问题不解决，或无力解决又不委托中介组织解决，并在不安全的情况下继续生产，政府及其相关部门就必须依法干预，严肃查处。但不能把这理解为对安全生产工作的领导，如果政府仍把自己扮作领导角色，出了问题，企业反倒可以追问你是怎么领导的。再来看看部门依法监管。前面提到的政府统一领导，其权限可在法外，是无限的；而部门依法监管，其权限在法内，是有限的。法外与法内双重标准并存，部门监管必受二元结构制约。所谓二元结构，一是政府领导，一是法律。部门对企业的监管，到底是依据法律去监管，还是依据政府的意图去监管。因为政府一定是有意图的，只要它有表示，作为监管部门就会陷入两难。实践中，为什么查处事故总是要等领导表态，明明有法律，领导表态意味着什么？因为领导的态度是判断事故跟领导有无关系的根据。领导说严肃查处，表明跟领导没关系，部门就敢放手查处；如果领导不表态，部门就要琢磨这个事会不会跟领导有关，依法查处会不会影响领导形象，会不会影响部门利益。所以，基于政府统一领导的部门依法监管很容易落空；这是制度安排考虑不周所导致的结构性矛盾，在理论上站不住脚，在逻辑上也没法推通。所以，应该消