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浅谈机关公文处理 讲授内容 一 新公文处理法规解读二 电子公文处理三 公文主体结构与写法 新公文处理法规解读 一 依法办文是社会主义法制建设的需要 一 我国公文处理工作的立法现状中华人民共和国成立以后 党和政府十分重视公文立法工作 先后制发了多个公文处理法规 坚持依法办文 取得了显著的成效 主要有 中共中央办公厅1996年5月3日经党中央批准印发 中国共产党机关公文处理条例 2000年1月15日 全国人大常委会办公厅受权印发 人大机关公文处理办法 常办秘字 2000 197号 自2001年1月1日施行 1998年2月6日全国人大常委会办公厅印发的 人大机关公文处理办法 试行 同时废止 2000年8月24日 国务院印发 国家行政机关公文处理办法 2005年10月8日 中央军委办公厅经中央军委批准印发 中国人民解放军机关公文处理条例 中央军委令 2005 军字第70号 自2006年1月1日起施行 1992年3月30日经中央军委批准 中央军委办公厅印发的 中国人民解放军机关公文处理条例 同时废止 1995年12月26日 全国政协办公厅印发 中国人民政治协商会议全国委员会办公厅公文处理规定 公文种类有10种 最高人民法院1996年4月9日印发 人民法院公文处理办法 自1996年5月1日起施行 最高人民检察院1995年2月11日印发 检察机关公文处理规定 1998年9月30日修订 2012年4月16日 中共中央办公厅 国务院办公厅受权印发 党政机关公文处理工作条例 自2012年7月1日起施行 部分法规的结构与生效规定 二 公文格式国家标准制定情况公文格式也称公文体式 即公文的外形结构 整体格局和组织形式 是公文严肃性和规范化的重要标志 统一的公文格式有利于保证公文的完整性 便于准确 有效地拟制 传递 管理 存储和利用公文信息 提高公文处理的效率 也是显示公文权威性的重要标志 公文格式国家标准属于技术法规的范畴 目前执行的公文格式标准主要有 国家质量技术监督局1989年2月22日发布 发文稿纸格式 国家标准 GB T826 1989 国家质量技术监督局1999年12月27日发布 国家行政机关公文格式 国家标准 GB T9704 1999代替GB T9704 1988 2005年12月20日 中央军委办公厅发布 军队机关公文格式 国家军用标准 GJB5100 2005 国家质量监督检验检疫总局2005年2月18日发布的 基于 的电子公文格式规范 国家标准 2005年9月 中共中央办公厅和国务院办公厅联合制发 关于印发的通知 中秘文发 2005 56号 明确以 机关公文二维条码使用规范 GB0626 2005 为公开的公文二维条码标准 使用公文条码的14项标示规范 确立了二维条码在流转公文中所应该承担的作用 开创了一种新的公文管理方式 并要求从2006年1月1日起 对中办 国办报送文件全部实行二维条码标志 2008年11月13日 国家质量监督检验检疫总局 中国国家标准化管理委员会发布 文书档案案卷格式 国家标准 GB T9705 2008 2009年5月1日起实施 中共中央办公厅发布 党的机关公文格式 标准 2012年1月1日起施行 三 我国机关公文处理规定的法律位阶法律位阶是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级 下位阶的法律必须服从上位阶的法律 所有的法律必须服从最高位阶的法 按照我国 宪法 和 立法法 的规定 法律位阶从高到低共分六级 根本法律 即 中华人民共和国宪法 制定和修改的主体是全国人民代表大会 基本法律 制定主体是全国人民代表大会 局部修改和解释权在全国人民代表大会常务委员会 普通法律 制定和修改主体是全国人民代表大会常务委员会 行政法规 创制主体是中央人民政府即国务院 地方性法规 自治条例和单行条例 制定主体是各省 自治区 直辖市人民代表大会及其常务委员会 规章 分为部门规章和地方规章两种 部门规章规定的事项应当属于执行法律和国务院行政法规 决定 命令的事项 下面就 党政机关公文处理工作条例 以下简称 党政 条例 中国共产党机关公文处理条例 以下简称 党的 条例 和 国家行政机关公文处理办法 以下简称 国务院 办法 三个文件的印发 通知 正文的表述作一简单分析 二 三个公文处理法规的结构与生效规定 新旧党政公文处理法规章条构成情况 三 党政 条例 对秘书机构职责权限的规定党政 条例 中有多达10条对秘书机构公文处理工作队伍建设 职责权限作出了明确的规定 四 法规 总则 解读 五 公文种类 解读 一 文种数量与名称的调整 二 部分文种适用范围的调整 二 部分要素内容表达比较 现行公文用纸幅面与版心尺寸 七 行文规则 解读 电子公文处理 一 电子公文的含义及文件依据电子公文亦称机关电子文件 是指经国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据 具体指各地区 各部门以数字形式存储于磁带 磁盘 光盘等载体 依赖计算机系统阅读 处理并可在通信网络传输的公文到目前为止 制作电子公文的文件依据主要有 1 1992年国务院办公厅发布 关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知 国办发 1992 25号 提出用3至5年时间 在全国范围内初步建成 全国行政首脑机关办公决策服务系统 倡导 以需求为导向 以应用促发展 的建设原则 2 2000年5月国务院办公厅发布 关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知 国办发 2000 36号 推动各级政府形成电子公文建设高潮 3 2001年国务院办公厅发布 全国政府系统信息化建设2001 2005年规划纲要 国办发 2001 25号 对我国政府信息化的指导思想 方针 政策等作出规定 4 2002年7月 中共中央办公厅 国务院办公厅联合发布 国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见 中办发 2002 17号 提出电子公文是电子政务建设的重要组成部分 5 2002年12月4日 国家质量监督检验检疫总局发布 电子文件归档与管理规范 国家标准 GB T18894 2002 2003年5月1日起实施 6 2003年4月10日 国务院办公厅发布 电子公文传输管理办法 国办函 2003 65号 2003年10月1日起施行 确立电子公文的法定地位 7 2003年7月28日 国家档案局发布中华人民共和国国家标准GB T18894 2002 电子公文归档管理办法 自2003年9月1日起实施 8 2004年8月28日 第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过 中华人民共和国电子签名法 2005年4月1日起施行 9 2005年2月18日 国家质量监督检验检疫总局 中国国家标准化管理委员会发布 基于 的电子公文格式规范第1部分 总则 GB T19667 1 2005 和 基于 的电子公文格式规范第2部分 公文体 GB T19667 2 2005 2005年5月1日实施10 2006年1月1日 中华人民共和国中央人民政府门户网站正式开通 3月 国家信息化领导小组审议通过 国家电子政务总体框架 电子公文是其重要组成部分 11 国家标准 国家电子政务网络技术和运行管理规范 GB T21061 2007 2007年9月10日发布 2008年3月1日施行 12 2012年4月16日 中共中央办公厅和国务院办公厅印发 党政机关公文处理工作条例 第38条规定 党政机关公文含电子公文 电子公文处理工作的具体办法另行制定 二 电子公文的生命周期按照 基于 的电子公文格式规范第1部分 总则 GB T19667 1 2005 对电子公文处理过程模型的描述 电子公文的生命周期分为以下五个阶段 三 电子公文的处理要求1 明确管理责任 电子文件的制作 传递 接收 归档以及电子印章的管理 必须确定专人负责 同时配备技术人员 负责技术保障工作 2 实行双轨制 在文件生成和运转过程中 纸质文件和电子文件两种版本随业务流程运转 共存 3 执行统一的技术规范 其交换格式应当符合 基于XML的电子公文格式规范 的要求 4 遵循公文处理的基本原则和程序 电子公文处理程序的某些环节虽然与纸质公文不同 但在公文种类 适用范围 公文格式 行文规则和总的办理程序上是一致的 必须严格遵守 5 确保文件信息安全 建立分级网络 在电子政务顶层网络平台分别建立政务外网 政务内网和政务门户网 实行信息资源分级授权 分类管理 使用信息资源时进行身份认证 使用电子签署技术和防写措施 设置防火墙 定期更换电子公文传输系统的用户密码 6 确保电子文件的物理安全 对重要文件 数据 操作系统及应用系统定期备份 制定网络突发事件应急预案 并保证处理工作的及时有效 做好重要系统的灾难备份 制定系统灾难恢复的措施 7 遵循电子公文处理程序 应预先制作并储存常用公文以及拟稿纸模板 形成与纸质公文相同格式的公文 对形成的电子公文进行严格校对后 加盖电子印章或属于领导人权限的电子签名软件 此后不得进行任何修改 电子签名是指数据电文中以电子形式所含 所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据 电子签名具有保密性 法效性 非更改性 验证性的特点 涉密公文不得在非密级公文网上传输 绝密级公文不得以电子公文的形式传输 8 做好电子公文归档工作 电子公文形成单位应将电子公文的收集 整理 归档 保管 利用纳入机关文书处理程序 机关档案部门应参与和指导电子公文的形成 办理 收集和归档等各工作环节 四 电子公文的网上交换管理电子公文的网上交换是指电子公文通过电子政务内网进行发送 报送和管理的公文处理方式 目前 我国规定只有非涉密公文才能在网上交换 一 电子公文的网上交换的作用电子公文网上流转交换系统的运用 实现了从公文起草 审核 签发到公文签收 批办 承办 催办 传阅 存储等工作环节的无纸化流转 对节约办公成本 提高工作效率 推进阳光 高效 服务型政府 机关 建设具有重要的作用 从当前的推动情况看 各地 各部门 各单位实行电子公文网上交换的广度 深度差异较大 但这是发展的方向 也是公文处理的一场革新 二 电子公文网上交换的接收要求1 接收电子公文的机关 单位 应当对公文的发送机关 部门 公文的完整性和体例 格式等进行核对 确认无误后方可接收 2 接收机关 单位 应当及时接收电子公文 按照每个机关 单位 规定的时间段 时间点 对网上公文交换中心的电子公文进行浏览查询 及时签收 下载 3 未及时签收文件造成后果的 要追究相关人员的责任 4 对不能正常接收的电子公文 接收机关 单位 应及时向上级机关的秘书机构或网管中心联系 查明原因 5 节假日和下班时间 紧急公文一般不通过网上发送 如果需要从网上发布 应当电话通知相关机关 单位 接收 后者应按特事特办的原则办理 公文主体结构及写法 公文主体部分由标题 主送机关和正文三个部分组成 一 标题 一 公文标题的形式1 公文式 又称为 三要素式 按照党政 条例 规定 公文标题 由发文机关名称 公文事由和文种组成 机关制发的正式公文大都采用这种标题形式 如 介词助词 中共中央关于经济体制改革的决定 发文机关名称公文事由 主题 文种 公文式标题主要有两种省略形式 省略发文机关名称 即事由 文种 如 关于报送年终工作总结的报告 省略事由 即发文机关名称 文种 如 中华人民共和国主席令 中华人民共和国国务院令 省人民政府令 2 四项式标题 由发文机关名称 时限 公文事由 主题 文种组成 常用于总结 计划等公文 如 市文化局2010年工作总结 3 文种式标题 即以文种名称为标题 部分礼仪性公文常用此种标题 如 感谢信 慰问信 表扬信 贺信 等 4 新闻式标题 常用于简报 总结 调查报告 领导人讲话稿等 有两种形式 眉题 正题式 眉题表明相关内容 正题显示文章中心 如 中共 省纪委第8号通报坚决制止利用换届选举之机跑官拉票的不正之风 正题 副题式 正题显示文章的中心 副题表明相关内容 如 切实加强党的建设推进新的伟大工程 在庆祝 七一 座谈会上的讲话 二 公文标题文种的选用文种是性质和用途相同的公文归并为同一种的固定名称 1 选择文种应遵循的原则 公文写作必须 适体 即表达一定的文本内容需要相应的文本体裁和正确选用文种 否则 会导致 文不逮意 意不称物 难以准确 完整地表达和实现行文意旨 以致贻误工作 故选用公文文种应当遵循以下原则 1 按照组织系统的职能范围选用文种 党政机关各有其职能和分工范围 在文种选用上有一定的区分 如通告 议案等文种 只能行政机关选用 党的各级组织则不能选用 2 按照组织的级别选用文种 15种党政公文大部分可以通用 如决议 决定 通知 报告 请示 批复 意见 函 纪要等 但是有的只能是一定级别的机关才可以选用 如 命令 制发者只能是县级以上行政机关 条例 党的 条例 规定 用于党的中央组织制定规范党组织的工作 活动和党员行为的规章制度 3 按照公文的适用范围选用文种 党政 条例 对15种公文都规定了明确的适用范围 是选用文种的依据 如向上级机关汇报工作 反映情况选用 报告 行文 请求批准 指示 选用 请示 行文 对重要问题提出见解和处理办法则选用 意见 行文 4 按照组织之间的工作关系选用文种 行文关系决定文种的使用 公文的行文关系是指发文机关与收文机关之间的公文授受关系 建立正常的行文关系 有利于各级各类机关单位进行正常指挥和管理 更好地发挥公文的作用 组织之间的行文关系主要有以下四种 领导关系 是处于同一组织系统的上下级机关或者组织之间存在领导与被领导的关系 又称为隶属关系 其相互之间行文应选用下行文和上行文文种 指导关系 是同一组织系统内上级主管业务部门与下级业务部门之间存在的指导与被指导关系 其相互之间行文也适用下行文和上行文文种 平行关系 是处于同一组织系统的同级机关或者组织之间的关系 不相隶属关系 是非同一系统的任何机关 单位之间存在的关系 上述处于平行关系和不相隶属关系的机关 单位之间是一种互相支持 配合和协作的关系 其相互之间行文只能用平行文文种 不得互发指挥性 指示性公文 三 公文标题写作常见的问题1 标题不完全 主要有三种情况 未标注发文机关名称 如 关于印发2010年党委工作要点的通知 既不庄重 也不严肃 不利于公文运转和办理 按照规定 公文标题都应当标明发文机关名称 尤其是涉及重要决策和工作事项的下行文和上行文 标题均不得省略发文机关名称 无事由 如 市人民政府通告 因无事由 受文者看不出标题所反映的主要内容 事项和基本观点 不利于领会 落实文件精神 除特殊机关发出的特定公文外 如 国务院令 主席令 公告 等 一般情况下不得省略事由 缺文种 使受文者分不清公文性质 失去了公文的严肃性 如 局关于召开全县环境保护工作会议的有关事宜 2 事由表述有误 公文标题的事由一般由介词结构 关于 的 构成 常见问题主要有 未用介词 关于 如 市优先提高有突出贡献的科技带头人生活待遇的通知 在发文机关和事由之间缺少了介词 关于 动宾搭配不当 如 大学关于进一步搞活校办集体企业有关政策的试行办法 在这一标题中 搞活 的宾语是 企业 而非 有关政策 有关政策 紧接宾语之后 则需要另有一个动词与之搭配 缺少具体内容 如 关于出国考察的请示 此标题因缺少主语而让人费解 应在介词 关于 后面加上 同志 题意不清 如 县人民政府关于粮食问题的通知 就缺少 价格 收购 之类词语 造成事由不具体 不清楚 不能准确反映表达公文的主要内容 用词重叠 此类问题多出现在层层照转的 转发性通知 中 如标题 县人民政府关于转发 市人民政府关于转发 省人民政府关于转发国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知的通知的通知的通知 上述标题介词 关于 动词 转发 助词 的 文种 通知 反复出现 造成标题冗长 表意不清 在具体写作中 可以省掉介词 关于 和中间环节 直接将最上级机关的公文标题作为转发性公文标题的 事由 可改为 县人民政府转发国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知的通知 3 乱用文种 其表现形式有下列三种 生造文种 比如 将法定文种 请示 用成 申请 请求 申报 恳请 恳求 等 显得很不规范 混用文种 多为上行文 报告 与 请示 不分 甚至用成 请示报告 或者混淆 请示 与 请求批准函 二者的行文关系 最突出的事某些机关内设部门之间互相行文时 本应用 函 而用成 报告 将事务性文种误作法定文种使用 最常见的是将 安排 要点 设想 打算 总结 计划 思路 建议 等事务性公文文种作为正式公文标题的文种直接制发 4 隶属关系不清 这类问题多出现在转文性通知中 转文 就是上级机关把现有的文件转给下级机关了解与执行 如 县人民政府关于印发 市人民政府关于加强基层民兵工作的意见的通知 应将 印发 改为 转发 又如 中共 区委办公室关于批转 市 书记在 会议上讲话的通知 应将 批转 改为 印发 根据被转文件发文机关的不同 转文性通知可分为转发 批转和印发三类 转发 其对象应是上级机关 同级机关或者不相隶属机关的公文 批转 即 批示转发 其对象应是下级机关的公文 印发 其对象应是本级机关的法规性公文 工作安排 上级机关和本级机关主要领导人的讲话等 5 滥用标点符号 如 县政府办公室关于印发 县长在 会议上讲话 的通知 其中 符号不应使用 可改为 县政府办公室关于印发 县长在 会议上讲话的通知 又如 局关于加强水利工作为 三化 服务的意见 其简称 三化 词义不明确 且加了引号 可改为 局关于加强水利工作为工业化和城镇化及农牧业产业化服务的意见 按规定 下列情况之一 公文标题可以使用标点符号 涉及的法规 规章 加书名号 如 中共中央办公厅国务院办公厅关于印发 党政机关公文处理工作条例 的通知 国务院办公厅关于实施 国家行政机关公文处理办法 涉及的几个具体问题的处理意见 具有特殊含义的名词 加引号 如 国务院中央军委关于授予钱学森同志 国家杰出贡献科学家 荣誉称号的命令 二 主送机关主送机关又称抬头 是公文的主要受理机关 即对文件内容进行答复 办理或者执行的对方机关 使用全称 规范化简称或者同类型机关统称 在讲话稿中叫称谓 即讲话的对象 1 上行文 不得多头主送 除领导同志有专门交代者外 所有上报公文都应主送机关而不宜主送领导者个人 受双重领导机关的送文 向其上级机关请示 如需同时报送另一个上级机关 可使用抄送形式 2 下行文 专指性下行文 主送机关只有一个 如批复 普发性下行文 则使用同类型机关的统称 中共中央 含中共中央办公厅 下行文的主送机关为 各省 自治区 直辖市党委 各大军区党委 中央各部委 国家机关各部委党组 党委 军委各总部 各军兵种党委 各人民团体党组 国务院 含国务院办公厅 下行文的主送机关为 各省 自治区 直辖市人民政府 国务院各部委 各直属单位 3 平行公文 应主送对方机关 不得抄送其他机关 4 联合行文 联合下行 主送机关应该是各联合行文单位相对应的各下级机关 联合向上的请示 一般只主送一个上级机关 由其负责办理 5 公开发布的周知性公文 可以不写主送机关名称 如 公告 通告及法律 行政法规 管理规章等 不在正文前写主送机关 而是在版记部分的抄送栏内标明主送或分送的机关名称 如 决定 决议 会议纪要等 三 正文 一 开头开头又称为前言 引言 导言 导语 缘由 是公文正文的起笔 对整篇公文有着十分重要的作用 公文正文开头有以下几种形式 1 缘由式 即以交代写作的缘由作为开头 是公文最常见的开头形式 有四种模式 原因式 开篇交代写作起因 事项缘由等 常用 由于 鉴于 因为 等句式表达 函 决定 通知等文种常用 目的式 说明事项或要求的目的 意义等 常用 为 为了 等句式领起下文 法规性公文 议案 通告等常用此方式开头 依据式 交代事项或者要求的依据 常用 根据 依据 遵照 经 研究决定 等句式 函 决议 会议通知 实施细则 实施办法等公文常以此方式开头 合并式 是将上述三种开头形式结合使用 以 原因 目的 依据 开头 使行文理由更加充分 法规 规章 制度等法规性公文多采用此种开头方式2 引据式 又称引述式 即通过引述来文的关键性内容 来文标题 发文字号或某句话等 表明写作意图 比如 批复 复函常用 你 关于 的请示 函 2009 号 收悉 经研究 现批复 答复 如下 以上1 2两种开头模式为机关 单位制发具有规范格式的正式公文所常用 3 情况概述式 即简要叙述事项的基本情况 以使读者建立起整体印象 通报 公告 嘉奖令和部分调查报告采用此开头方式 4 背景交代式 一般是交代工作进行或者活动开展的条件 背景情况等 请示 报告 计划 总结等文种常以此方式开头 5 结论式 即针对文章所涉及的问题与事实发表意见或者见解 作出评价 提出总体的看法 调查报告 评估意见多以此方式开头 6 问候祝贺式 公务交往中的社交礼仪性公文常用此开头方式 如贺词 贺电以及机关主要领导人在重要节日 会议 庆典上的讲话稿的开头 以上4 6比较灵活 多为各类日常公务应用文书所采用 二 主体1 层次和段落层次和段落是指公文主体部分的结构安排方式 段落是指文本内容表达因转折 间歇等情况的需要所造成的文字上的分割 是公文主体的文面形态和体现文章层次的外部形式 有明确的分行标志 故称自然段 层次是指公文内容表达的逻辑次序 体现事物发展的阶段性和各侧面 通常称为意义段 公文主体部分的层次和段落主要有两种形式 1 横向组合结构 简单列举式 如通告 公告 会议主持词 总分并列式 是将并列的各部分按事物的逻辑关系分项或分条安排 主要有三种形式 标序式即用数字标出主体内容的层次 一般在条理分明 但难以提炼恰当小标题的情况下运用 小标题式内容涉及多方面 篇幅较长的公文 一般用小标题醒目地标出若干观点或者内容范围 要求各小标题属同一逻辑层次 语言简洁 字数相当 句式接近 报告 调查报告 计划 总结等公文多数情况下采取此种方式 条目式亦称条款式 条列式 篇幅较长公文的 事项 部分以及法规性公文 总则 之后分列若干章分别作出规定即是此种方式 2 纵向组合结构 直述式 采取纵向展开 按发展顺序 时间顺序把事件分为几个阶段 如总