公报解读-公共服务.doc

“十二五”时期公共服务面临的难题与化解杨志勇汤林闽2010年12月02日14:46来源：中国发展观察“十二五”时期，是中国经济和社会发展的重要时期。公共服务水平相对偏低，已经成为加快经济发展方式转变的一个瓶颈。为此，需要在统筹规划公共服务体制改革与创新目标的基础之上，通过进一步完善公共财政体制，为公共服务提供重要保障。“十二五”时期中国公共服务面临的难题保障和改善民生是“十二五”时期中国公共服务体制改革与创新的重要目标之一。加快转变经济发展方式的转变，是中国下一步经济保持可持续发展的内在要求。转变经济发展方式的内涵非常丰富，其中之一是让经济增长的成果能够更为方便地为全体人民所共享。一般说来，发达地区的公共服务水平高于相对落后地区，城市的公共服务水平高于农村。直接影响公共服务水平提供的是区域间发展的不均衡和城乡发展的不均衡。公共服务间的差距，说明在“十二五”时期，民生的保障和改善上，政府还有许多事情要做。养老、医疗、教育等是目前中国公共服务体制中亟需突破的几个薄弱环节。仅以城乡为例进行说明。从养老保障方面看，农村养老保障水平远低于城市。近年来，农村养老保障虽然得到了较大的改善，但还未能实现真正的全覆盖。根据人保部的数据，一方面，全国参加农村养老保险人数仅为8691万人，覆盖率明显偏低。另一方面，全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为14533万人，而参加基本养老保险的农民工人数仅为2647万人，覆盖率同样不足。此外，截至2009年底，全国有320个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。然而在全国县级行政区划中，仅县的数量就达1464个。可见要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，还有很长的路要走。从医疗保障方面看，农村的情况同样不如城市。虽然近年来，基本医疗保险的覆盖面已有很大提高，但医疗卫生资源尤其是农村医疗卫生资源的不足，仍是医疗保障体系完善的一大瓶颈。根据中国统计年鉴的数据，到2009年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人。全国开展新农合的县（市、区）达到2716个，参加新农合人口8.33亿人，参合率达到94.2%。但截至2009年，每千人卫生技术人员、执业（助理）医师和注册护士的人数分别只有4.15、1.75和1.39人。其中县所拥有的三者人数均远低于市，分别仅为2.46、1.10和0.65人。从医疗机构床位看，每千人口医院和卫生院床位数只有3.06张；每千农业人口乡镇卫生院床位数更少，仅1.05张。同时，医疗保障的力度也仍需要加强。2009年政府卫生支出占总卫生费用的比重还不到25%，而个人卫生支出的占比仍达40%以上。此外，农村教育水平偏低也直接影响了农民的可支配收入，影响了农民的其他消费支出，不利于民生的改善。近年来，国家财政性教育经费支出大幅度提高，从制度上看，中国已较为普遍地实现了九年义务教育。但农村义务教育布局的调整，导致不少农村家庭为了孩子上学或上好学校，不得不增加大笔支出。而且，与免掉的学费杂费相比，这笔支出要大得惊人，也成为农民的一笔重要负担。如果不能改变这种状况，那么相对较低水平的公共服务，就意味着落后地区和农村地区居民要自己承担许多本应由政府承担的支出，这只会导致落后地区和农村居民的负担进一步加重，形成贫困和落后的“恶性循环”。也就是说，一味地依靠市场的力量，是无法解决公共服务均等化问题的。要摆脱这种“恶性循环”的“诅咒”，政府必须有所作为。统筹规划公共服务体制改革与创新的目标（一）明确界定公共服务目标公共服务体制改革与创新，其终极目标是建立公共服务型政府。明确界定公共服务目标是其中重要一环。基于中国现实的考虑，公共服务目标不可能定得过高，而应考虑中国作为一个发展中大国的具体国情，在保证收入分配基本合理的前提下，提供最低标准的公共服务的基础之上，构建多层次公共服务体系。公共服务提供的更高层次目标，应当是促进中国人类发展指数的提高。在市场经济中，一般服务需求通过市场提供；但公共服务多数属于市场失灵领域，需要政府来提供。公共服务需求具有层次性。居民对公共服务的需求受到收入、财产、预期、价格等多种不同因素的影响。仅以收入水平进行说明。有些公共服务属于基本的公共服务，无论是何种收入水平的居民都是需要的，这就要求政府保证此类公共服务的提供，在满足低收入群体的公共需求，保证他们的自由发展的基础之上，满足不同收入水平居民的公共服务需求。另外，税收是公共产品和服务的价格。公共服务效率高，本身不能说明政府是否应该增加投入，是否应该相应地增加税收。高效率可能会促使居民需要更多的公共服务，这将推动财政资金投入的增加。反过来，高效率也就意味着只要较少的财政资金投入，就可以得到较高水平的公共服务，这说明财政资金不需要进一步增加。这是确定公共服务目标时需要注意的问题。（二）构建公共服务指标评价体系通过公共服务指标评价体系的构建，评价公共服务目标的实现程度，并以此推动政府职责的履行和公共服务型政府的建设。公共服务的提供者主要是政府。在市场经济条件下，政府在市场失灵领域活动，市场体系无法给政府所提供的公共服务予以直接的评价。评价体系的构建，旨在推动政府的工作。该指标体系主要解决以下问题：第一，公共服务是否按照人民意愿提供，是否保证优先领域的发展。公共服务是应人民需要而提供的，民众对公共服务需求有次序先后的考虑，因此该指标体系首先要解决此问题。第二，公共服务的提供是否适应财力要求。超越财力的高水平公共服务，从根本上是损害公共利益的，也是难以为继的。第三，公共服务的提供效率。其主要解决的问题是：已有的公共服务提供的效率如何，是否还可进一步改善。当前中国公共服务不仅总量不足，还存在严重的结构失衡问题，某些领域的公共服务缺乏有效的保障机制；无论是最低水平的公共服务，还是城乡或地区之间的均等化公共服务目标都无法实现。现阶段公共服务存在的问题，其直接原因是体制转轨所带来的制度真空：一方面，削弱了的传统体制无法提供这些公共服务；另一方面，新的制度尚未完全确立。因此，有效的指标体系设计应当考虑这个特殊因素，在短期经济增长与公共服务水平提高之间的权衡取舍中，应该赋予后者更多的权重，从而有利于进一步转变政府绩效的评价标准，彻底扭转GDP评价标准及相关的晋升机制。（三）构建多主体公共服务体系公共服务的主要提供者是政府，公共部门（政府部门、事业单位、国有企业等）在其中发挥了重要作用，但市场（企业、民间组织和个人）同样可以发挥作用。部分市场自愿提供，可以弥补政府提供的不足，政府可以构建相应的支持通道。对市场提供公共服务，政府可予以税收优惠等政策支持，优惠对象既可以是所提供的服务，也可以是用于公共服务的捐赠。因此，新一轮税制改革中，应明确非营利性组织的税收政策，放宽捐赠抵税的标准。公共服务的提供者虽然主要是政府，但政府完全可以通过公共服务的外包（contacting-out），实现公私合作，使更多的市场力量在公共服务中发挥作用。政府通过招投标的方式，选择最有效率的生产者，可以让有限的公共资金发挥最大的效率。政府还可以通过开放更多的基础领域，让民间资本参与公共服务的提供；或者可以直接通过财政补贴，给个人和民营企业提供公共服务予以资金支持。简言之，构建多主体的公共服务体系，借助各方力量，充分利用社会资源，是提高公共服务水平的有效方式。进一步完善公共财政体制，为公共服务提供重要保障改善收入分配，提高公共服务水平，改革和创新公共服务体制，需要多方着力，但同时也离不开公共财政的支持。（一）加快公共财政建设步伐，为公共服务提供充分的体制机制保障公共服务的充分提供，需要进一步加快公共建设步伐，加快财政支出范围的调整，解决财政支出中的“缺位”与“越位”问题；完善公共收入体系，构建以税收为主体的规范化收入体系；完善政府预算制度和财政收支决策机制，构建适应公共服务需要的政府间财政关系框架。首先，财政支出应尽量投在市场失灵范围内，投向社会保障（养老、医疗、就业）等公共服务领域。政府应尽可能切断对竞争性国有企业的输血管道，而将财政资金用于支持提供公共服务的非竞争性国有企业，并对不宜推向市场的提供公共服务的事业单位予以充分的经费保障。在弥补市场失灵上，政府除了直接生产，提供公共服务外，还应努力创造体制机制条件，引导民间资本参与公共服务的生产，以在较短的时间内提高公共服务水平。其次，需进一步完善政府收入体系，保证公共支出所需资金。规范化的政府收入体系应该以税收为主。根据国土资源部的数据，2009年中国土地出让成交价款已接近16000亿元。这是特定时期以及中国特有土地制度所形成的特殊国情。应该通过税制改革和预算体系的进一步改革，将非税收入纳入预算管理，实现全口径管理，以加强财政资金监督，提高效率。再次，需进一步改革预算制度，保证预算编制的准确性，增强政府预算的约束力，并以此推进财政收支决策的科学化、法治化和民主化。财政决策的科学化进一步增强公共财政的资金使用效率；法治化是财政资金投入公共服务的重要保障；民主化有助于公共服务优先领域的选择。最后，重构政府间财政关系，特别是处理好中央与地方的财政关系，保障公共服务的有效提供。区域间经济发展的差距，由于各种各样的原因，是很难从根本上消除的。因此，要在较短的时间内，实现公共服务的均等化，一是要需要解决好财权、财力与事权的统一问题，以保证公共服务的顺利提供。财权与事权相匹配解决的是地方政府筹集收入的积极性问题，重在激励；财力与事权相匹配解决的是事权的财力保障问题，重在结果。二是进一步完善财政转移支付制度，为地方政府落实公共服务职责提供充分的财力保证。应尽快取消税收返还，将之并入一般性转移支付，增加专项转移支付的透明度，以较为完善的财政转移支付制度，保证地方有财力提供公共服务，特别是为地方政府（尤其是落后地区政府）公共服务提供强有力的财力支持。（二）扩大公共服务支出规模，调整财政支出结构，促进公共服务水平的提高“十二五”时期，公共服务主要应由政府来提供的格局不会变。相应地，政府财力的支持，对于公共服务水平的提高至关重要。从财政收入增长的情况来看，政府有较为充分的财力扩大公共服务支出。1994年财税体制改革之后，中国基本上形成了财政收入稳定增长机制。即使是2008年遭受了国际金融危机的冲击，这一趋势也没改变。2009年，全国财政收入达到68518.30亿元，其中中央财政收入35915.71亿元。2010年1-9月份，全国财政收入累计达63039.51亿元（不含债务收入），比去年同期增加11520.64亿元，同比增长22.4%。其中，中央本级收入33230.36亿元。可见，政府的财力已经有了很大提高，提供公共服务的能力显著加强，扩大相应财政支出还有较大的空间。此外，国家通过扩大国企分红范围、提高分红比例，增收国有资源补偿金，都可能成为扩大公共服务支出规模的资金来源。2009年财政的社会保障和就业支出为7606.68亿元，占全国财政支出的比重约为9.97%；而2008年社会保障和就业支出为6804.29亿元，占全国财政支出的比重约为10.87%。尽管支出的绝对额在上升，但社会保障支出占全国财政支出的比重出现了下降。鉴于整个社会保障财力紧张的形势，这并不合理。2009年医疗卫生支出为3994.19亿元，占全国财政支出的比重约为5.23%；而2008年医疗卫生支出为2757.04亿元，占全国财政支出的比重约为4.33%。虽然医疗卫生支出无论绝对额还是占全国财政支出的比重均有提高，但是同人民群众对医疗卫生公共服务的需求相比，不论是从支出额，还是从支出的占比来看，都还需要相当程度的增加。扩大财政的公共服务支出规模是重要的，但这还不够。财政支出结构还应作相应调整。否则，即使公共服务支出规模相同，也可能因为体制机制的原因，导致财政资源配置到效率相对较低的公共服务上，导致财政资金效率不能得到充分的提高。因此，迫切需要在财政支出结构调整上用力，以进一步提高公共服务水平。为了缩小城乡公共服务差距，应积极推动将更多的财政资金投向农村，真正实现工业反哺农业、城市反哺农村，使得更多的资源投向农村，实现农村公共服务的跨越式发展。同时，也应该注意到公共服务的规模经济效应和公共服务水平提高的最终目的是让人民受益，所以，政府应积极创造条件，特别是通过财政支持的方式，有步骤地转移农村人口到城市（城镇）居住，在工业化和城市化（城镇化）进程中逐步促进城乡公共服务的均等化。（本文为中国社会科学院重大课题以自主创新推动服务业发展的阶段性研究成果，课题主持人：何德旭）（作者单位：中国社科院财贸所）蔡昉：推动政府职能向提供基本公共服务转变2010年12月01日07:06来源：人民网-人民日报“十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这个发展阶段，一方面，加快转变经济发展方式，保持经济长期平稳较快发展至关重要；另一方面，通过提高政府基本公共服务水平，保证人人享有社会保障，是维护社会稳定、提高民族凝聚力的迫切要求。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（以下简称建议）提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。提高政府提供基本公共服务的能力，是贯彻落实科学发展观、推进经济发展方式转变的重要保障，是转变政府职能、建设服务型政府的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。在“十二五”时期，基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共服务的均等化。提供基本公共服务是政府的责任向全体人民提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要方面。这就要求科学界定政府职能与市场功能的边界，准确区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与一般性公共服务。通常而言，那些具有公共品性质的社会服务项目依靠市场机制难以实现充分供给，是应该由政府提供的一般性公共服务，如基本公共服务之外的公共交通、城乡基础生活设施等。政府对一般性公共服务负有责任，但提供方式可以有多种形式，有些需要政府直接提供，有些则可以通过政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式由企业、行业组织、民办组织或社会中介机构提供。而那些确保人人享有基本生活保障的内容则属于基本公共服务，虽然可以有各种提供方式，但支出责任在政府。国际比较显示，人均GDP在30006000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%。因此，大幅度增加财政投入，提高政府保障能力，是十分紧迫的任务。目前我国人均国内生产总值已经超过3800美元，初步进入中等偏上收入国家行列，各省、直辖市和自治区也全部进入中等收入发展阶段。在这个阶段，最大的挑战莫过于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些发展中国家几十年前就进入了中等收入国家行列，但迄今尚未跨越这个阶段，一个重要原因就是没有解决好收入分配的公平问题，导致政治上和经济上都没有形成持续发展的有利条件。因此，合理调整收入分配关系，缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，对于维护社会稳定，抓住和用好重要战略机遇期，保持改革开放和经济社会发展的好势头，具有十分重要的意义。政府在再分配环节承担着按照更加注重公平的原则调整收入分配格局的责任。履行这一职责的主要方式，就是政府职能转向提高基本公共服务的保障水平和均等化水平。建议提出，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。首先，基本公共服务体系的建立应与我国经济发展水平相适应，既要加快体系建设，又不能超出国力水平。例如，社会保障体系建设就必须坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。其次，在涉及基本民生的主要领域，基本公共服务要发挥重要的保障作用。党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，概括了基本公共服务的主要内容，即公共就业服务、包括各类基本社会保险和社会救助在内的社会保障、基本医疗和公共卫生、基础教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服务体系必须覆盖城乡全体居民。最后，制度的设计和财力的保障需要形成一种常规、长效机制，以保证基本公共服务体系是可持续的，并使政府提供基本公共服务的能力随着国力的提高而不断增强。提高政府基本公共服务保障能力提高政府基本公共服务保障能力，应该体现在以下方面：提高政府履行基本公共服务职能的能力。如何界定一般性服务和公共服务、基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务有哪些提供方式，如何实现基本公共服务供给的高效、便捷并按照基本公共服务体系的总体要求进行相关领域的制度选择和制度设计，都检验着政府的能力以及政府职能转变的成效。为了在这些领域取得实质性进展，为2020年全面建成小康社会打下坚实基础，“十二五”时期应在建设服务型政府的基础上，完善体现科学发展观要求的评价体系，把对各级政府的评价标准从经济增长绩效逐渐转向人的全面发展水平。有专家建议，可以借鉴联合国开发计划署的“人类发展指数”，即综合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指标形成的一个综合指数来衡量人的全面发展水平。这是值得尝试的。提高政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。党的十六大以来，国家在提供基本公共服务方面的投入大幅度增加，投入机制逐步完善，但与广大人民群众对基本公共服务的现实需要相比、与相同收入水平国家相比，差距仍然很大。根据一些国际机构的统计，中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3%，而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。按照“提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”的要求，“十二五”时期国家将根据建立健全基本公共服务体系的目标以及政府财力的增长，大幅度增加在民生领域的投入，向农村和中西部地区倾斜，并通过财税体制改革，在公共财政框架内形成基本公共服务财政支出增长的长效机制。完善覆盖城乡的社会保障体系社会保障体系是基本公共服务的主干，包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是建议对社会保障事业改革和发展的总要求，是政府保障和改善民生的重要着力点，是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。“十一五”时期，我国在社会保障体系建设方面取得了显著成绩。但总体上看，我国社会保障体系还不完善，主要表现在：城乡社会保障发展不平衡，农村地区严重滞后；一些基本保障制度的覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高；农村居民、进城务工人员、被征地农民、城镇灵活就业人员和无业人员以及城乡残疾人等特殊困难群体的社会保障问题仍然比较突出。“十二五”时期健全覆盖城乡居民的社会保障体系，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，努力在以下关键领域取得重要突破。加快建立健全农村社会保险体系。我国社会保险制度不健全，一个重要表现是对农村居民的覆盖水平低。2003年开始建立新型农村合作医疗制度（新农合），制度上已覆盖全部有农业人口的县（市）。2009年在全国开展新型农村社会养老保险制度（新农保）试点，试点面逐步扩大。这些领域的制度建设有效提高了基本医疗和社会养老领域的城乡均等化程度。面对农村人口老龄化速度加快和社会养老保障覆盖水平低的挑战，“十二五”时期应加大制度建设力度，提高新农合保障水平，并实现新农保制度全覆盖。完善城镇职工和居民社会保险制度。社会保险的短板是覆盖率不高。突破这种覆盖率瓶颈，应从以下方面着手加快制度建设。首先，解决城镇养老保险制度覆盖水平低的问题。建立城镇居民养老保险制度，把无业人员纳入保障范围。实施基础养老金全国统筹，提高其他社会保险的统筹层次。落实养老保险关系转移接续政策，扩大基本养老保险对农村转移劳动力的覆盖率。其次，根据经济发展水平和各方面的承受力，逐步提高各项社会保障待遇水平。建立退休人员基本养老金的正常调整机制。全面开展门诊医疗费用统筹，稳步提高医疗费用报销比例。第三，提高养老保险制度管理水平，增强制度的可持续性。进一步做实基本养老保险个人账户，充实全国社会保障基金。依法稳妥开展社会保障结余积累资金投资运营，实现保值增值。发挥各类商业保险的补充性作用。建立社会保障基金预决算制度，健全监管体系，确保资金安全。加快推进社会保障公共平台和信息网络建设，普遍发放统一规范的社会保障卡。最后，加快社会保障制度改革。包括推进机关、事业单位养老保险制度改革，强化失业保险制度预防失业和工伤保险制度预防工伤的功能，落实对被征地农民的社会保障政策等。推进最低生活保障制度和其他社会救助制度的全面覆盖。保障贫困人口的基本生活，解决低收入群众的实际困难，是平衡不同群体利益关系、促进不同收入阶层和谐共处的民心工程。应按照实现“人人享有基本生活保障”的目标要求，完善城乡最低生活保障制度，实行低保标准动态管理，健全低收入家庭认证体系，实现应保尽保，并逐步把在城市稳定就业的非户籍人口纳入城镇最低生活保障。推进生活、医疗、教育、住房、司法等专项救助制度衔接，形成以城乡低保制度为基础、临时救济为补充、各项救助制度相配套的社会救助体系，基本覆盖城乡全体居民。（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）促进基本公共服务均等化需要解决的三个问题丁元竹2010年11月15日15:39来源：学习时报“十二五”规划把推进基本公共服务均等化作为各级政府的一项重要任务，笔者认为，有三个问题需要进一步研究和纳入政策考量。它们分别是：夯实基本公共服务均等化的财政基础；使基本公共服务均等化在更大程度上成为中央政府缩小全国范围内城乡差别、地区差别的宏观社会政策；在推进基本公共服务均等化过程中及早处理好公平与效率的关系问题。着力解决支持基本公共服务均等化的地区财政能力问题基本公共服务均等化就其实质来说是财政体系建设问题，而不是服务本身的问题。随着公平理念深入人心，必须及时考虑均等化的财政体制问题。基本公共服务均等化最初是作为推动财政体制改革的目标提出的。无论从“十一五”规划纲要，还是中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，以及党的十七大政治报告等文件来看，基本公共服务均等化的核心问题是财政体制改革和中央与地方政府的责任划分，而且越来越强调中央财政转移支付体制及其重要性，以及地方政府在公共服务供给中的责任。从国际经验看，各国在提及基本公共服务均等化战略时多强调财政能力或需求均等化。这主要在于，即便是强调基本公共服务均等化，也要通过财政能力均等化来实现。因此，基本公共服务均等化在提法上更具有战略意义和政治意义，而财政能力均等化则具有政策意义和操作意义。不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。例如，在加拿大宪法中，均等化概念是非常原则性和一般性的，它主要体现的是宪法承诺。加拿大宪法承诺联邦政府确保各省财政均等化。居民福祉平等、机会均等和基本公共服务的可及性是均等化的目标，而省级财政均等化才是手段。均等化并不是直接把居民个人放在平等的财政地位上，而是把省政府放在更平等的财政地位上，赋予省政府具有均等提供基本公共服务的财政能力。加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有居民提供品质适度的基本公共服务。再如澳大利亚，虽然它的基本公共服务供给情况比加拿大略微复杂，但政府的转移支付办法基于联邦基金委员会提供的建议，其核心原则是：“如果每个州从自己的税收来源获得相同的财政收入和承担相同的事务，并且效率一样，每一个州就必须与其它州一样，被赋予提供相同标准服务的能力”。其他发达国家的规定和做法也都大同小异。因此，“十二五”时期，强调基本公共服务均等化，必须强化改革和完善财政体制的作用，加大改革和完善财政体制的力度。这也是党的十六届五中全会以来包括十七届五中全会在内的一贯思想和理念。使基本公共服务均等化在更大程度上成为中央政府的宏观调控政策宏观经济调控是中央政府行使的职能，其实，也可以把实现基本公共服务均等化作为中央政府在公共和社会发展领域的宏观调控手段，以解决地区差别、城乡差别和社会差别等重大问题。（一）基本公共服务均等化首先是中央政府的政策像中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难。理顺政府间的关系是个大问题。“十一五”期间各地积极推进基本公共服务均等化或者基本公共服务中的某一个具体项目，如人人享有基本医疗等，鼓励地方政府关注民生，这都是值得称赞的。但是，中央政府有关部门应该考虑这种由地方政府各自为战所导致的地方社会发展不平衡及其对全局发展带来的深远影响。也正是在这个意义上，要特别强调基本公共服务均等化实施过程中的中央政府的角色和作用。目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。现在的基本情况是，上级政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往下面的层级转移，结果造成中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，来履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政作为地方财政的上一级政府，也往往着力提高自己在财政分配中的比重，最终苦了基层财政，主要是县乡财政。而县乡政府往往是基本公共服务的直接提供者。特别需要指出的是，政府缺乏在农村基本公共服务领域的投入，且各地差别巨大，在认可各地自行解决各自问题的前提下，其结果只能是造成更大的不均等。另外，我国业已形成的转移支付制度还不完善，由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散，具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显，建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，种类繁多，在整个中央转移支付中的比重偏大，申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。（二）均等化是国家确保统一和国家安全的手段以加拿大为例，通过实行均等化制度来确保联邦国家的统一。按照有关法律，加拿大10个省级政府要各自承担省内的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济出现大萧条后，导致加拿大一些省份陷入财政困境，没有足够的税源来确保法定的基本公共服务供给，特别是一些工业欠发达省份根本就没有能力提供与发达省份相同的法定基本公共服务。于是，欠发达省份只好求助于联邦政府。为了帮助这些省份，加拿大政府于1937年建立了处理各省关系的委员会。该委员会成立后，便在全国各地，甚至在一些小城镇开展听证活动，广泛听取包括利益相关者在内的全体社会成员的意见，并在联邦政府设立国家协调基金，对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助。这是加拿大最早的均等化尝试。第二次世界大战后，加拿大联邦政府的均等化措施越来越正规化、制度化，联邦政府于1957年建立了财政均等化项目，1982年将其纳入宪法。按照加拿大人的理解，他们生活在一个具有宪法意义的联邦制国家，均等化是联邦政府确保每个省有能力提供基本公共服务的工具。加拿大的案例也启示中国，我们是一个发展中的大国，地区差别、城乡差别和社会差别问题突出，中央政府应在这些领域发挥宏观调控作用，并使地方政府在促进基本公共服务均等化中发挥供给主体作用，同时，也要发挥中央政府的协调作用。与地方政府政策比较，中央政府的政策更具战略性、全局性和长期性。以地方政府为主体的促进基本公共服务均等化主要还是落脚在个体的公平发展上，而以中央政府为主体的基本公共服务均等化政策则落脚在城乡和地区公平发展上。必须发挥中央在跨省或跨地区中的重要作用，确保国家利益项目得到保护和优先领域得到重视。在推进基本公共服务均等化过程中及早解决公平与效率的关系从国际经验来看，各国在推进基本公共服务均等化进程中并非一帆风顺，遇到了不少问题，有些值得我们借鉴，其中之一就是如何处理公平与效率的关系。（一）均等化是一把双刃剑回顾历史，均等化原则自产生之日就存在争议。有人认为，在这种制度安排中，平等会被效率低下抵消，它在人们之间均等了基本公共服务的质量，却减少了人们对富裕追求的内在动力。也有人认为，均等化的理念是比较容易理解的，但实现这个理念的机制却不太容易建立。事实上，由于财政收入来源计算等技术问题，均等化在加拿大的实施并不顺利，在一些省份的运行也不平衡，甚至一些发达省份抱怨受到了欠发达省份的盘剥。也有人把基本公共服务均等化作为福利国家的特征之一，认为实施均等化可能会给政府带来巨大负担，等等。另外，从计算方式上来说，即便是在加拿大这样的国家，计算各省的公共服务供给状况，也缺乏必要的方法和数据，人们主要是依据各省的人均财政收入来确定均等化的。不过对此也有人提出异议，主张必须考虑各省的服务需求和服务成本，在此基础上建立一套更科学的宏观标准和计算方法。德国的经验也表明，试图为全民提供基本生活的福利国家并不能在全国不同的区域建立完全相同的公共服务，财政均等化只能提供基本相似的公共服务。在国家均等化政策之外的不平等，只能依赖于地方的投入和发展项目。（二）把提高公共部门效率放在重要位置公共领域在中国是一个新领域，但在国际上已经有很长的历史。围绕着公共领域的作用和运作方式，20世纪曾发生了一系列的争论，进行了一系列的探索，其核心是围绕着公共部门的效率问题，尤其是曾有过对公共部门的规模和能力的批评。对于政府的批评主要表现在三个方面。一是认为公共部门太大，消耗太多资源。一些国家，如西班牙、意大利、德国和瑞典，甚至消减政府支出。历史上，这些国家的公共部门的确较大。二是认为政府介入的领域太多。面对这些批评，许多国家把公共服务转交给私人部门。三是认为效率太低。这些批评在20世纪90年代后期开始退却。人们对政府的角色大加赞赏，包括曾经主张消减政府作用的世界银行和国际货币基金组织，也改变了他们的腔调。1997年世界发展报告强调了政府在公共服务供给中的作用，而不是一味地主张消减政府。发达国家遇到的问题，将来我们也可能会遇到。这些经验和教训值得我们在“十二五”时期推进基本公共服务均等化过程中深入思考和借鉴。通过推进基本公共服务均等化加强政府自身改革和建设，完善社会治理体系。在基层层面上，是很难把公共服务与社会治理割裂开来的。减轻政府在公共领域负担的和提高其服务效率的办法之一是吸引社会组织参与公共服务体系建设。这些都需要未雨绸缪。为加快完善中国特色社会保障体系提供借鉴关于世界社会保障发展问题的研究综述张怡恬乔庆梅2010年11月01日17:12来源：人民网-人民日报建立和完善中国特色社会保障体系，是深化改革的重要任务，是推动科学发展、促进社会和谐的重要内容。近年来，我国学者对世界社会保障发展问题做了较为深入的研究，力求总结和把握社会保障发展的规律，为推进我国社会保障改革和发展、加快完善中国特色社会保障体系提供借鉴。发达国家社会保障发展的趋势社会保障发展水平与一国经济社会发展阶段密切相关。经济发达国家社会保障制度的共同特点是：建立时间较长，覆盖面较广，体系比较完备，保障水平较高。社会保障建设面临的共同问题是：人口老龄化严重，社会保障财务压力增大。近年来，发达国家的社会保障改革主要围绕公平与效率问题展开，在多样化发展中呈现以下几个主要趋势。实行多层次养老保障，降低公共养老金给付压力。为了应对人口老龄化带来的巨大养老金给付压力，各国政府在实施基本养老保险制度的基础上，鼓励企业和个人投保补充养老保险或进行养老储蓄，形成多支柱、多层次的养老保障体系。比如，德国2001年和2004年两次改革养老保险制度，建立以法定养老保险为基础、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险为补充的三层次养老保障；瑞典在20世纪80年代分别建立了工人、白领雇员、中央政府雇员、地方政府雇员职业养老金。实行多层次养老保障制度，可以充分发挥企业、个人以及社会组织在养老保障中的作用，促进保障水平提高和养老保险制度的可持续发展。引入市场机制，提高社会保障制度运行效率。社会保障是一种准公共物品，快速膨胀的社会保障支出表明其存在被过度消费的可能。有鉴于此，很多发达国家把引入市场机制作为提高制度运行效率、减少浪费的有效手段。比如，将社会保障基金的集中性垄断管理转变为分散性竞争管理；鼓励社会机构参与社会保障项目管理。引入市场机制比较成功的领域是医疗保险。比如，实行全民免费医疗的英国，20世纪90年代通过适当引入竞争机制和社会资源，提高了医疗服务效率。德国、加拿大、法国、比利时、奥地利、卢森堡、荷兰和瑞士等国均采取了加强疾病保险基金管理机构之间的竞争、与医院签订医疗服务合同、限制药品价格和提高患者自付比例等措施，在保障人民基本健康权的前提下控制医疗成本过快增长。适应经济社会条件变化，完善保障项目。20世纪后期，家庭小型化、人口老龄化和预期寿命延长，不但使发达国家的养老保险和医疗保险制度面临巨大的资金压力，而且使老年人生活护理成为一个社会问题。一方面，现代家庭的照料功能逐渐弱化；另一方面，由于有较高的医疗福利，相当一部分老人需要生活护理时会选择住进医院，从而占用大量的医疗资源，带来严重医疗赤字。为了在降低费用的同时保证老年人生活质量，20世纪90年代以来，发达国家纷纷建立了长期护理保险制度，对老人入住医疗机构或在家中接受他人护理所产生的各种费用给予补偿。目前，长期护理保险制度在发达国家方兴未艾，并向保障老年人的医疗照顾、精神慰藉和生活照料方向发展，由此也催生了一个新的产业老年产业。发挥社会保障制度的经济功能，促进经济发展。社会保障制度不仅是一项有利于促进社会稳定、保障人们生活的社会制度，而且具有促进劳动力再生产、创造新的经济活动、平缓经济周期波动等重要经济功能。很多发达国家将社会保障制度视为促进经济发展和劳动力流动的重要工具。20世纪70年代以来，“社保制度作为一个生产要素”的命题开始出现并日益引起人们重视，相应的制度设计思路也发生变化，社会保障制度在促进经济发展中扮演着更为积极的角色。比如，欧盟为了扩大就业人口规模，为社会保障制度改革确立了“就业友好型”的目标，将失业保险的目标由保障失业者的生活改变为鼓励人们寻找工作。在应对此次国际金融危机导致的就业压力中，欧盟积极劳动力市场政策的社会保障改革取向在其经济刺激计划中得到明显体现。美国则利用现金补贴等社会救助政策，刺激消费需求。前不久，美国通过的医改方案是“社保制度作为一个生产要素”的又一具体体现。普遍性和全民化原则被更广泛地接受。进入21世纪以来，尽管发达国家的社会保障改革仍以增收节支、控制成本过快上涨为主要目标，但制度普遍性和全民化的原则并没有动摇，维护社会公平依然是基本价值取向。日本作为少子、高龄化最严重的国家之一，虽然也采取了诸如合理确定自付比例、控制医疗服务项目等措施抑制医疗费用过快增长，但在2006年医疗保险改革中依然明确提出“国民皆保险”的原则。一些社会保障制度尚未达到全民覆盖的发达国家一方面在努力控制某些项目费用过快上涨，另一方面把制度覆盖全民作为重要目标。奥巴马政府的医改方案终获通过，说明即便在美国这样强调效率的国家，社会保障的普遍性和全民化仍然在向前推进。社会保障在发达国家已有120多年的发展历史，历经多次世界经济萧条而日益完善，在纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安等方面显示出强大功能。总体上看，提高效率并努力实现效率与公平之间的平衡，是发达国家社会保障发展和改革的方向。新兴市场国家社会保障发展的趋势受发展水平所限，新兴市场国家社会保障制度建立较晚、保障水平较低，目前多处于建立和完善阶段。新兴市场国家很多是转型国家，其发展阶段和发展中所遇到的问题与我国有颇多相似之处，因而具有重要的研究价值。责任共担是新兴市场国家社会保障制度普遍采取的原则。比如，俄罗斯于1990年建立独立于国家预算的养老基金，由国家、单位和个人三方负担；1993年正式实行强制医疗保险制度，由企业