境外石油天然气项目的政治风险管理.doc

境外石油天然气项目的政治风险管理引例20世纪70年代末，在许多拉美国家严格限制和审查外国直接投资的时候，秘鲁政府采取了对外开放的政策，通过放宽对外商的限制来吸引投资。为促进在石油勘探和开采领域的投资，秘鲁政府在1980年通过了一部新的石油法（232331号法律），该法的亮点是为石油企业利润再投资提供税收优惠。在这一法律背景下，包括Belco石油公司在内的三家外资石油公司积极响应，宣布将增加6亿美元投资用于秘鲁的石油勘探和开发，并得到了相应的税收优惠。自1959年开始，Belco石油公司通过签订产品分成协议（PSA）的形式在秘鲁经营石油产业。到1985年，Belco在秘鲁北部海域的原油产量达到2.4万桶/日，使得秘鲁成为拉美地区第五大石油输出国。然而，1985年秘鲁总统大选后，新任总统加西亚（Garcia）单方面终止了税收优惠政策，并在该年8月27日声称，“外国石油公司滥用前任政府给予的税收优惠政策，现任政府要求享受过该政策的外资石油公司补缴减免的税款，同时将税率由原来的41提高到68；现任政府要求外国石油公司增加在石油勘探领域的投资，取消与三家最大外国石油公司（包括Belco）签定的产品分成合同，并要求就合同内容进行为期90天的重新谈判。”这三家石油公司在秘鲁总投资额超过19亿美元，原油产能占秘鲁原油总产能的三分之二。经过谈判，有两家公司与政府达成新的协议，而Belco石油公司却拒绝按照政府要求增加投资，拒绝补缴税款，并拒绝接受新的税率。1985年12月，该公司在秘鲁的全部资产被征收，由秘鲁国家石油公司接管。Belco石油公司曾在美国投保了美国国际集团（AIG）的政治风险保险，于是征收发生后该公司向AIG提起2.3亿美元的索赔，这是当时金额最大的一笔政治风险索赔案件。在对Belco石油公司进行赔偿后，AIG开始了长达8年的对秘鲁政府索赔金的追偿。1993年8月28日，秘鲁政府与AIG最终签订了总额为1.847亿美元赔偿协议。一个月后，AIG获得了秘鲁政府3000万美元的第一笔赔偿款。 通过上述案例，我们可以得出如下结论：投资者处在不断变化的全球市场中，需要随时关注业务拓展中面临的各种特定风险；要使投资取得成功，就必须在投资决策和业务经营过程中，全面考量存在的各种风险，并采取有效措施规避风险。具体而言，海外投资项目面临的风险分为五类：1）市场风险，如，利率风险、汇率风险、股票价格风险和商品价格风险等；2）信用风险，如，违约风险；3）流动性风险，如，不能按时支付各种费用、债务、采购款等；4）操作风险，如，内部腐败、员工失职、设备故障、技术不成熟、存在欺诈等；5）政治风险，如，战争、国有化、政府违约等；上述前四项风险统称为商业风险，第五项被称为政治风险。政治风险是指由一国政治体制、政策、某些特定组织的存在、或某些具有政治目的的行为引起的项目可行性和赢利性波动的风险；这些特定组织可能是合法的、在政府控制之下的，也可能是非法的、不受政府控制的。这些风险可能使项目变得不可行或盈利能力下降，甚至使投资者彻底失去已经建成的项目。商业风险发生几率较高，投资者往往会在考量商业风险后作出投资决策；而政治风险发生几率相对较小，容易被投资者忽视，但是风险一旦发生，投资者的损失更为惨重。政治风险无法逃避，任何国家的任何项目都要面临政治风险，但是，这并不意味着政治风险无法规避。政治风险的表象纷繁复杂，不同国家、不同行业的政治风险程度差异很大，根据项目的具体情况寻求正确的风险规避方法，对于某些特定行业来说至关重要，油气行业尤其如此。油气行业具有项目金额大，投资周期长的特点，这就决定了对该行业长期进行风险管理的重要性。与此同时，能源价格高涨、油气价格高位运行、地缘政治因素日益突出等原因也使油气行业面临极大的政治风险。经验表明，诸如分散投资、存货管理、套期保值等传统商业风险管理方法用于政治风险管理的效果很差。加强对政治风险的理解，并将其纳入企业管理信息系统是摆在投资企业面前的首要问题。本文主要分析油气行业面临的各种政治风险，介绍时下盛行的政治风险管理方法和技术，并指出这些方法和技术适用的范围。一、油气行业政治风险简介1.油气行业政治风险的来源评估境外油气项目时，投资者不仅要考虑项目的地质风险和市场风险，更要全面评估潜在的政治风险。这是因为，油气作为不可再生的战略资源，日益成为国家间博弈的政治工具，很多国家在油气项目上都存在一定争议和利益纠葛，特别是在能源行业已经私有化或者上游能源行业实现私有化的国家。因此，一旦投资者通过地质勘查认定某地区储有油气，并认可项目的经济可行性，就应着手评估各种方案伴随的政治风险，并找到可行的风险规避措施。政治风险并不直接来源于一国的政治体制，很多西方国家的大型油气公司在各种政治体制国家都有良好运行的记录，政治风险经常来源于东道国政治和社会经济环境在项目协议签署后的改变。如引例所举的美国Belco石油公司上世纪80年代在秘鲁遇到的困境。位于动荡国家或冲突地区的项目，一般面临较高的政治风险，最典型也最为人熟知的例子就是尼日尔三角洲地区。禁运和内战也常常导致项目因无法获得生产所需的机器设备或电力缺乏而中断。民族主义、极端主义以及恐怖主义的活动已经成为跨国运营面临的另一主要风险，这种政治风险不是仅局限在发展中国家，而且也存在于发达国家。随着能源价格的持续高涨，一些政府改变了游戏规则，他们重新选择了短期机会主义路线，通过重新审查项目合同、税收优惠或特许权协议等损害投资者权益的方式来增加政府收入，这种隐蔽的做法也称“蚕食性征收风险”。2.油气行业政治风险分类与评估东道国不同政治力量的消长会对项目的经营产生相当大的影响，有时候很小的政治变化就会严重影响投资环境；同时，投资者资质、投资地区、投资方式等公司层面的因素也与政治风险紧密相关。为了判断一项特定的政府行为是否会对项目产生威胁，就要分辨清楚该政治风险的类型。首先要区分公司特定政治风险和国家特定政治风险。公司特定政治风险指那些针对特定公司的政治风险，例如东道国政府宣布与某公司签署的合同无效，或者恐怖分子针对某公司的袭击，这类政治风险很容易识别。相反，国家特定政治风险并不是针对某一个公司，而是涉及整个国家，例如国家禁止汇兑或者东道国爆发内战。虽然投资者可以通过在合同或协议中设定仲裁条款、加强项目现场安全保障等措施来减少公司特定政治风险带来的损失，但是，投资者往往无力控制国家特定政治风险，只能在国家特定风险发生后，终止运营，退出该国市场。其次要区分政府风险和不稳定风险。政府风险源于与政府权力相关的行为，这种权力可以是合法的，如，通过一定法律程序提高税率的行为；也可以是非法的，如，当地警察局的勒索行为。不稳定风险则来源于政治斗争，如，竞选时不同政治力量之间的冲突、由于对社会环境不满引发的骚乱等。对政治风险的敏感度大小依公司不同而不同。例如，如果油气产品在国内销售，那么东道国宏观经济状况对该项目影响巨大；反之，如果产品全部销往国外市场，那么东道国的宏观经济对项目的影响要相对较小。要评估特定国家的政治风险，投资者需要观察很多指标，比如东道国中央政府和地方政府的变化趋势、征收或国有化的历史记录、其他公司在该国经营的历史、东道国所在地区的政治活动和趋势、东道国整体经济状况、以及政府当前活动可能对社会稳定性的影响等等。在评估国家政治稳定性时，应主要关注：政府权力行为的合法合理性、政府制定和执行法律的能力、政府机关的廉洁状况等。在评估国家经济政策时，应重点关注：政府参与经济活动的广度和深度、政府的外债负担、利益集团之间斗争的程度、以及这种斗争影响决策制定的程度。有效的政治风险管理要求从各种政治事件或指标中分辨出哪些风险会实际影响公司的运营，并迅速做出决策；将政治风险管理纳入企业管理信息系统，妥善管理和降低政治风险。二、政治风险管理：方法论严重的政治风险会导致整个油气项目勘探开发工作的停止或被彻底放弃。政治风险管理要谨记两点，及时性和前瞻性。及时性就是要及时管理和降低可能对项目产生负面影响的政治风险；前瞻性则是指提前做好准备，为防止未来可能发生的政治风险制定方案并采取措施。善于对政治风险做出预测，不仅能够防范其发生带来的不良后果，还能带来意想不到的收益。要管理好政治风险，还须坚持在初期项目决策中就将政治风险作为是否投资的重要参考，一旦决定投资该项目，要在整个项目的周期内持续监测和管理政治风险。假设一家石油公司确认了某区块石油蕴藏丰富，并且项目的技术难度和财务状况均可行，该公司就可以采取“自我管理”和“购买政治风险保险”这两种方法来管理政治风险。“自我管理”的目的是通过战略合作或细致计划防止损失发生；“购买政治风险保险”并不是为了防止损失发生，而是确保在损失实际发生之后获得部分或全部的赔偿，尽管政治风险保险可以在一定程度上降低风险发生的概率。这两种方法各有长短：自我管理方法在管理征收或国有化风险时比较有效，对汇兑限制、战争风险等则显得束手无策；购买保险则可以通过具有官方背景保险人的参与降低项目风险，并在损失后获得一定赔偿，但是权益转让后可能会失去这个项目，并丢掉以后的“期权”收益，而且某些风险（如恐怖主义袭击、部分国家的征收风险）的高发会导致保险费率上升，使某些保险人接受这类风险的意愿降低，获得大额保险的难度增加。值得一提的是，这两种方法并不相互排斥，综合运用两种方法可以达到很好的效果，例如采用一前一后策略，在项目开始时就加强自我管理，尽可能规避可能发生的风险，然后根据其他自身无法控制的风险购买合适的政治风险保险。下面本文将对这两种管理政治风险的方法做详细论述。1.自我管理如果投资者希望达到控制和管理政治风险的目的，而又不愿意支付政治风险保险的费用，那么他就需要强化自我管理措施，通过战略合作或细致计划防止损失发生。通常自我管理要注意两个方面：一方面，要在做出投资决策前评估政治风险。在当今瞬息万变的政治环境下，采用以往简单估算一个损失金额来评估政治风险的做法已经过时，这种方法忽视了政治风险的复杂性和动态变化特征。在做投资预算时，将风险量化是必要的，然而政治风险在不断变化，不能用一个特定的、静止的值来反映。正确的政治风险评估源于提出正确的问题，这些问题既要考虑到前期的投资决策，也要考虑到以后的持续运营。评估过程不但要听取熟悉项目所在地状况的学术型专家的意见，还要结合技术型专家的意见。这些专家会提供详细的资料来帮助投资者提出正确的问题，深入分析，优化各种假设条件，以制定正确的投资决策。尽管这些工作会占用一部分时间和资源，但是考虑到可以使潜在政治风险最小化，并增强项目成功的可能性，这些支出完全值得。另一方面，要注意与东道国签署的各种协议和合同。尽管这些协议和合同并不能阻止东道国改变法律或政策，但是却可以在出现争议时以此为依据通过国际仲裁等方式获得赔偿，很多时候东道国会承诺放弃主权豁免。投资者自我管理政治风险的一种强有力的方法就是寻找一个多边机构参与到项目中来，比如让国际金融公司（IFC）、国际开发协会（IDA）、亚洲开发银行（ADB）、泛美开发银行（IADB）和非洲开发银行（AfDB）等机构投资入股或提供债权资金。显然，东道国政府在征收一个存在世界银行财务利益的项目时会三思而后行。2.购买政治风险保险政治风险保险既可以向商业保险公司购买，如Lloyds，AIG，CHUBB，也可以从官方出口信用保险机构或投资保险机构获得，如中国的中国出口信用保险公司（Sinosure）（我国唯一官方出口信用保险机构，在投资项目政治风险保险方面提供多种服务，如海外投资保险、来华投资保险和租赁保险等），英国的ECGD，日本的NEXI，还可以通过多边组织获得，如世界银行集团的多边投资担保机构（MIGA）和亚洲开发银行（ADB）等。大部分国家的官方出口信用保险机构或投资保险机构都为本国投资者或对本国有益的投资项目提供保险服务，这些国家包括中国、澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、意大利、日本、荷兰、挪威、瑞典、英国、美国等。不同机构提供的政治风险保险或投资保险服务的内容各不相同，形式也多种多样。政治风险保单的核心内容是承保范围和损失计算。承保范围主要列明何种事件导致的损失在保险范围内，也就是明确损因。损失计算就是确定损失金额，并根据赔偿比例确定相应赔偿金额。投资者在购买保险前须明确保单的承保范围以及损失发生后如何获得赔偿。典型的政治风险保单一般承保征收、汇兑限制、战争及政治暴力、政府违约四大类风险。1）征收。征收指东道国政府未经适当法律程序采取国有化、没收、征用等行为，剥夺被保险人或项目企业对被保险投资项目的所有权和经营权，或剥夺了被保险人或项目企业对被保险投资项目资金的使用权和控制权，且东道国政府对上述征收行为给被保险人造成的损失未给予及时、有效的补偿。损失金额一般是被保险人投资的净帐面价值，在确定帐面价值时，会计准则的选用十分重要。比如在美国，对油气资产计价存在两种普遍接受的会计方法：成果法（successful efforts method）和完全成本法（full cost method），石油公司可以选择任意一种方法。成果法只把与特定探明储量相关的支出资本化，并列在资产负债表上，其它支出都作为费用当年处理，不体现在资产负债表上；完全成本法把所有与油气取得、勘探和开发相关的支出都资本化，并作为油气资产列示在资产负债表上，其中包括与探明储量无关的支出。在Belco石油公司秘鲁征收索赔案例中，被保险人Belco石油公司和保险人AIG争论的焦点就是帐面价值的确定问题。这两种不同的会计计量方法会产生明显不同的结果，因此，投资者在投保之前应与保险人商定计算帐面价值依据的准则。一般而言，征收风险承保范围可以包括以下情况，并在保单上列明“征收固定资产和银行帐户”，以及“征收动产”。征收固定资产和银行帐户。众多公司以全资子公司或合资公司形式在海外拥有资产。为了吸引外国直接投资，东道国政府一般会给予投资者特许权或者签署其他特定协议，这种特许权协议和其他协议或合同成为投资者海外运营的基本保障。政府更迭，或投资法律法规发生变化时，投资者位于东道国的资产就面临东道国政府的选择性或歧视性征收行为，这种情况下，项目的运营就会受到严重影响，与此同时，股东或者提供贷款的银行就处于征收的风险之下。征收动产。油气公司经常在海外项目现场配置大量贵重的专业化可移动设备，比如钻井平台、勘探船等，当项目建设完毕后这些设备将被运送回国或者送到另外一个项目现场。这样，油气公司就需要提前获得东道国政府关于运送和转移这些设备的许可。如果这种许可被撤销，那么油气公司就面临不能转移设备的潜在损失。保险公司一般承保投资者设备被封锁在东道国的损失，特别是当东道国发生战争或政治暴乱时油气公司不得不放弃项目和相关的设备。同样，保险公司一般也承保由于类似事件导致的油气公司存货的损失。2）禁止汇兑。禁止汇兑承保投资者不能将当地货币兑换为保单货币（一般为美元）或其他可以自由兑换货币或投资者母国货币并汇出东道国而导致的损失。禁止汇兑的损因包括：过分拖延（一般设定一个具体的时间段）、当地法律或法规的变更、汇兑条件的变更等，当地货币贬值的风险不予承保。投资者应当明确该风险的损失日为汇兑限制发生日或应偿还贷款日，而不是等待期结束日，所以损失日之后的货币贬值风险由保险人承担，而不是投资者承担。投资者要获得保单货币的赔偿，必须交给保险公司相应的当地货币，参考汇率一般为汇兑限制发生日或其前日的汇率。3）战争和政治暴力。战争和政治暴力承保由于东道国战争或政治暴力导致的资产损坏、毁灭和失踪的损失。承保的行为一般包括内战、革命、叛乱、政变、蓄意破坏和恐怖主义袭击。如果由于任何上述行为的持续发生而导致项目公司完全无法运营，认定形成全损，也在承保范围之内。因此，提起索赔并不意味着项目资产的实际损坏或灭失，可能是由战争和政治暴力导致的不能经营，这种情况下，损失金额就是投资项目的净帐面价值。对于资产破坏，损失金额就是被破坏资产的帐面价值。保险人也可能会在保单条款中规定可以通过重置或修复被破坏资产来履行赔偿责任，这时保险人一般采取孰低原则。4）政府违约。政府违约承保由于东道国单方面改变项目协议造成的重大损失，这里所指的协议指：东道国政府协议（HGA）、政府间协议（IGA）、勘探开发协议（EDA）、产品分成协议（PSA）、电力购买协议（PPA）等。这些长期协议面临在以后被宣告无效的风险，这类协议或证书一般包含违约赔偿条款（LD条款），规定未来的纠纷或争议通过外部仲裁程序解决。这些协议包含的仲裁条款规定如何向政府寻求赔偿。这种情况下，仲裁条款的质量直接关系到是否能够获得赔偿与赔偿金额的多少。在油气行业中，产品分成协议规定项目公司