现行民航立法模式的弊端.doc

现行民航立法模式的弊端现行民航立法模式主要是根据中国民用航空总局规章制定程序规定建立的，该规定第五条规定：“民航总局法制机构（以下简称“法制机构”）负责对规章制定工作的指导和监督，承担规章起草计划汇总、审查监督等工作，负责与全国人大法制机构、国务院法制机构进行联系、协调及规章备案工作。民航总局职能部门负责规章的立项申请、起草和组织起草工作。”这一立法模式可以简单概括为：总局职能部门立项申请、起草和组织起草总局法制部门指导监督协调。在这样的立法模式中，总局职能部门应当说处于相对主动和主导的地位，而法制部门相对被动。实际说明，这一立法模式能充分调动各职能部门的立法积极性，突出其专业性和针对性，有其一定的优势，但在目前，也暴露出一些较为突出的弊端，导致民航法规体系的建立和完善目前已经落后于行业监管的需要。这些弊端主要体现在：（一）立法的部门利益化倾向无法避免由于民航规章的专业性极强，因此中国民用航空总局规章制定程序规定规定由报请立项的部门负责规章的起草，这就为部门利益法制化提供了可能和机会。职能部门在起草的过程中，在规章草案中设置自己的权力，往往易从方便自己本部门操作和管理的角度起草，而对于全局性考虑较少或容易造成忽略。（二）立法缺乏系统性民航业作为国民经济的一个基础性行业，有其自身独特的系统性。民航业包括了航空公司、机场、空管、机务维修、人才培训等多方面内容，而以调整民航业社会关系、规范民航业秩序为目的的民航法律法规规章，也应体现出民航的系统性特点。虽然在民航的法律体系中，民航规章应体现对某一方面的详细规范，但也应在充分考虑民航系统性的前提下做出。但是，目前由于民航的规章基本都是由总局职能部门立项起草，受各部门专业面、知识面涵盖范围的影响，以及各部门间对某些问题的理解差异，起草时难免会对有可能涉及到其他部门领域的问题认识不足或有所忽略。虽然中国民用航空总局规章制定程序规定对此有所考虑，规定了诸如：“起草的内容涉及国务院其他部门的职责或与其关系紧密的，或者涉及民航总局其他职能部门工作的，起草部门应当认真听取意见，主动协调；无法协调一致的，应当将有关意见与规章送审稿一同报送”等内容，但仍很难真正避免起草部门的倾向性。因此，在实际当中，我们会发现由不同职能部门起草的规章会相互交叉或者矛盾，衔接也不够。（三）法制部门的参与性较低按照中国民用航空总局规章制定程序规定规定，总局法制机构负责对规章制定工作的指导和监督，承担规章起草计划汇总、审查监督等，也就是说，在规章起草阶段，法制机构基本是不介入的，只在审查阶段承担合法性审查工作。但事实是，承担主要法律事务工作，对目前民航法律体系整体运行情况有较全面了解和评估的，正是专门的法制机构。此外，按照工作内容，日常有关的立法建议都是统一报送到总局法制机构的，并由法制机构对各项立法建议进行筛选和评估，而立法建议对于规章的立改废有极大的现实意义，但目前，由于起草部门和建议接纳部门不统一，在起草阶段，起草部门无从得知有关的日常立法建议，虽然可以通过调研重新获得，但无疑对之前的建议造成了一种浪费。可见，法制机构在规章制定程序中介入较晚，对立法的系统性是不利的。同时，由于规章起草后，规章的框架已经确立，即使有不合理的地方，法制部门也无法进行较大的修改，只能进行局部和细节的调整。（四）与执法层面容易脱节由于起草工作集中在总局层面，由总局的职能部门全权负责规章的立项申请、起草和组织起草工作，而对规章的执行层面则在地区管理局和各监管办，立法和执法层面存在断层。虽然总局各职能部门在起草规章时也都会征求地区管理局和监管办意见，但是由于总局职能部门和管理局及监管办日常工作繁杂、大部分领导也不够重视，导致征求意见的双方都通常是草草应付，过一道程序。由于在起草时忽略执法层面的操作性和适用性，常常造成规章在执行时遇到各种困难，又再通过多次的修改使之与执法现实适应，造成了立法资源上的浪费。（五）立法的效率较低同样，由于立法的启动程序，立项起草工作均由总局职能部门负责，而各职能部门并无专门的机构和人员来负责立法工作，在各部门承担了较重的业务职能后，往往很难及时抽调人员来组织立法起草的工作，起草工作即使开展，也通常会经过几个很长的时期才能完成。不仅如此，起草完成后，总局法规司专门负责立法监督和审核的部门法规处