跨行政区划设立司法管辖区的模式探索以四川省和川南地区为例.docx

第 卷第 期湖北民族学院学报（ 哲学社会科学版）No Vol （ 年第 期）（ Philosophy and Social Sciences）No 跨 行 政 区 划 设 立 司 法 管 辖 区 的 模 式 探 索以四川省和川南地区为例李凤军（ 宜宾学院，湖北 宜宾 ）摘要：中共十八届四中全会通过的枟中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定枠进一步提出：探索设 立跨行政区划的人民法院和人民检察院。 这是执政党在法治问题上提出的前所未有的顶层设计，为中国未来的司 法公正奠定制度基础。 建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这是在传统一府两院制的基础上，突出司法机关 的独立性质和中立地位，确保司法公正。关键词：行政区划；司法区域；司法独立；司法公正中图分类号：文献标识码：文章编号：（） 年 月 日，中国共产党十八届四中全 会通过枟中共中央关于全面推进依法治国若干重大 问题的决定枠，探索设立跨行政区划的人民法院和 人民检察院。 这部重要的法律文件，为中国未来司 法管辖区的设立指明方向，为司法公正奠定了坚实 的制度基础。行政管辖区域，也称行政区划，指国家为了便于 行政管理，对领土所进行的区域划分，常常会考虑历 史、地理、民族、文化、经济发展等因素。司法管辖区域，是指为了使司法机关能够客观中 立公正地审理案件，而对一国领土所作的划分，司法 权独立行使，是司法管辖区域划分首要考虑的因素。由于受中国封建社会司法权和行政权不分的历 史传统影响，我国的司法管辖区域和行政区划是完 全一致的，在政治和法治实践中存在诸多弊端。一、我国现行司法管辖区域制度存在的弊端（ 一） 司法机关依附于同级人民政府、 权力机 关，影响司法公正根据枟宪法枠 和枟 公务员法枠、枟 法官法枠 的相关 规定，地方各级人民法院对 产生它的国家权力机关 负责，司法机关的人事编制纳入同级公务员人事编 制，法院的人员编制，由同级政府机关的组织人事部 门决定，形式上还要经过同级人大和人大常委会表 决。 司法机关和同级人民政府、权力机关的这样一 种关系，使司法机关依附于同级政府和权力机关，形 成真正的一府两院制，当司法机关审理案件，但凡涉及到同级政府的案件，或者影响本地发展的案件，当 地政府对案件的直接或者间接干预是不言而喻的， 这种干预会影响司法公正 。 根据宪法规定，我国 的政权组织形式是建立在选举基础上的人民代表大 会制，如下图所示： 人民代表大会（同级党委） 人民法院 人民政府 人民检察院这种权力运行体制，在理论上来讲行政权和司 法权是分离和平等的，司法权可以有效监督行政权。 但实际上，我国的权力运行模式却是人民代表大会 基础上的一府两院制，如下图所示：人民代表大会（同级党委）人民政府人民法院人民检察院马克思曾指出：“ 法官是法律世界的国王，除了 法律就没有别的上司”，但就如上图所示政权机关 关系，我国的法院之上有政府机关， 法官之上有庭 长、院长，法院独立审判无法实现，法官独立审判更 上难上加难。（ 二） 司法权地方化和行政化，成为地方保护主 义的工具，阻碍经济发展和人权保障由于法院的管辖范围是按照行政区划来划定 的，另外，司法机关的财政经费、组织人员编制受制 于地方党委和政府，法院就成了当地政府的法院，司 法权往往沦为地方保护主义的工具，如果不能按照收稿日期：基金项目：社科基金项目“ 和谐背景下信访、调解和法律援助制度的联动机制研究”的阶段性成果（ 编号：）。作者简介：李凤军（），男，安徽省萧县人，副教授，研究方向：宪法和行政法。第 期李凤军：跨行政区划设立司法管辖区的模式探索地方党委和政府的意图审判案件，司法机关会在财 政拨款上受到刁难。 司法实践中存在着当地党委、 政府干预人民法院的审判工作、执行工作，影响当地 的司法公正，涉诉信访案件往往与政府干预、司法机 关偏袒政府不无关系。司法权的行政化，是指司法权的运行设计不是 按照法官独立审判的原则进行设计，而是按照行政 管理原则运行，法院和法官的管理不是按照独立审 判的原则设计，而是行政化管理，判审分离，审者不 判、判者不审，审判工作内部层层审批，上下级法院 之间个案请示汇报等，这会大大削弱法官的主观能 动性，使法官、审判庭、庭长、分管院长之间对案件的 话语权因行政职务不同而决定案件的结果，影响司 法公正。司法权地方化和行政化后的恶果是对人权的亵 渎和不尊重，影响地方稳定和地方经济发展。（ 三） 司法权监督行政权力量薄弱，应重新设计 司法机关和行政机关的关系建国后的历史发展，人民法院在国家权力结构 体系中的地位一直低于行政机关，人民法院对行政 机关的司法审查权是有限的。 建国后相当长的一段 时间内，是明码标价的一府两院制，把人民法院当作 是政府机关的一个部门，后来，虽然枟宪法枠和枟人民 法院组织枠 把这个问题在形式上解决了，但由于司 法管辖区域和行政区划重合，决定人民法院生存发 展的人、财、物等决策权在政府机关手中，形成了实 际上的司法权依附于行政权，司法权威低于行政权 威，这样一种司法权，难以胜任对行政权的监督，司 法审查权难以实现。二、跨行政区划设立司法管辖区的指导原则坚持党的领导。 坚持党的领导是中国宪政制 度的基本原则，跨行政区划设立司法管辖区也要坚 持党的领导原则，坚持党的领导，可以让该项制度减 少阻力，在社会稳定的基础上，让相关改革内容有序 进行。省级政权机关统一协调原则。 建立跨行政区 域的司法管辖区，涉及到司法机关的分化和重合，司 法人员的产生，具体办公场的构建，涉及到司法权对 行政权的司法审查等，需要省委、省政府、省高级法 院、省人民检察院统一协调，才能顺利完成跨区域设 立司法管辖区的政治问题。司法管辖区大于行政区划，即跨行政区域原 则。 司法权重新配置过程中，司法管辖区应大于行 政区划，司法实践证明，司法管辖区域范围越小，司 法审判被干预和干扰的可能性就越大。方便群众诉讼原则。 司法管辖区域的划分， 应当坚持方便群众诉讼的原则。 为了解决方便群众 诉讼的问题，司法权重新配置过程中，可以通过设置 分院、派出法庭和巡回法庭的方式来解决这个问题。 原则性和灵活性相结合。 司法管辖区的跨行 政区划设置是原则性内容，具体设置过程中，具体问 题具体分析，比如原司法管辖区的合并个数问题，人员安排问题等，可以灵活处理。三、跨行政区划设立司法管辖区的具体模式探索（ 一） 中级人民法院司法管辖区的设置模式四川省中级法院司法管辖区设计模式，根据四 川省的行政区划、地域面积、人口数量、经济发展、各 地区诉讼案件的数量，可以分成三种模式，六个中级 法院司法管辖区，六个中级人民法院司法管辖区，基 本上可以确保法院司法管辖区与行政区划适当分 离，符合四川省的实际情况。第一种模式，成都市司法管辖区的设立和划分。 成都市作为四川省的省会市，国家西南地区的最大 城市，常住人口 万，成都市是四川省的文化、金 融、交通中心， 成都市现辖十区、 六县、 四市（ 县级 市），根据成都市的政治地位和地理位置，该地区应 当以大司法管辖区来划分，司法管辖区在现有基础 上，应当扩大五倍，面积保持在 平方公里，距离成都市中心方圆 公里内的行政区划，都可以纳入 到成都市中级法院的司法管辖区内，距离成都市较 近的眉山市、资阳市、德阳市，可以考虑整建制地划 入成都司法管辖区，绵阳市行政区划面积较大，可以 考虑将绵阳市区归入成都司法管辖区，其余行政区 划范围归入川东北司法管辖区管辖。 成都市司法管 辖区划定后，原成都中级法院办公场所不变，作为核 心中级法院，然后根据具体情况和具体需要，成立成 都中院眉山、德阳、都江堰分院，分院的个数，视情况 而定，核心中级法院和分院之间在工作职能上进行 分工，核心中级法院职能是全方位和综合性的，包括 全部管理职能和部分审判、执行职能，而中级法院分 院主要做审判和执行工作。第二种模式，甘阿凉中级法院司法管辖区模式。 在四川省版图中，甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自 治州、凉山彝族自治州，这三个自治州在地理位置上 属于相邻关系，面积大，经济相对落后，而且涉及到 民族问题，这三个自治州的中级法院司法管辖区可 以成为一种模式，可以划分一个川西司法管辖区，把 三个自治州的行政区划划归一个司法管辖区，有利 于民族团结和司法公正，可以促进三地的经济发展湖北民族学院学报（ 哲学社会科学版）第 卷和人权保障。 这个司法管辖区对应甘阿凉三个自治 州的行政区划，设一个核心中级法院，两个分院，就 可以完成甘阿凉三个自治州中级法院司法管辖区的 划分。第三种模式，除去成都和甘阿凉模式所包含的 司法管辖地区之外，其他地区按照相邻就近、扩大管 辖区域原则，划分司法管辖区域，根据地理位置、交 通状况、人口、管辖区面积，可以划分成四个司法管 辖区，分别是川西司法管辖区，雅安市、乐山市、自贡 市三个行政区划区组成川西司法管辖区，由乐山一 个核心院和雅安、自贡两个川西司法管辖区分院组 成；川南司法管辖区，内江市、泸州市、宜宾市三个行 政区划区组成川南司法管辖区，核心中级法院设在 宜宾市，内江和泸州分别设一个川南司法管辖区分 院；川东司法管辖区，遂宁市、广安市、南充市三个行 政区划区域组成，核心核心中级法院设在广安市，遂 宁市、南充市设两个川东司法管辖区分院；川东北司 法管辖区，由达州市、巴中市、广元市，以及绵阳市区 以外的行政区域组成，设广元市核心中级法院一个， 川东北司法管辖区巴中分院、川东北司法管辖区达 州分院两个。（ 二） 基层人民法院司法管辖区的设置模式我国是单一制国家，每一个法院都是国家的而 不是地方政府的司法机构，都是代表国家而不是代 川南中级人民法院，包括内江市、泸州市、宜宾 市三个行政区划区，内江市有两区三县（ 市中区，东 兴区，威远县，资中县， 隆昌县，），泸州市有三区四 县（ 江阳区，纳溪区，龙马潭区，泸县，合江县，叙永 县，古蔺县），宜宾市有两区八县（ 翠屏区，南溪区， 屏山县，筠连县，高县，宜宾县，长宁县， 江安县，珙 县，兴文县）。 根据比例原则，原来三个县级人民法 院组成一个基层人民法院，按照这个比例，减少原来 县级人民法院的个数，扩大基层人民法院的司法管 辖区，减少地方政府机关对法院审判工作的干预和 干扰。 内江市、泸州市、宜宾市三个行政区共有二十 个区县人民法院，根据二十个行政区划的地理位置、 面积大小、人口多少等因素，合并成七个基层人民法 院比较适宜。因基层人民法院司法管辖区划分技术性较强， 考虑的因素较多，就川南中级人民法院司法管辖区 的基层人民法院司法管辖区，本文只能作一个粗略 划分：第一个司法管辖区，由内江市的市中区、东兴区 和资中县、威远县组成，取名即为东兴司法管辖区；第二个司法管辖区，由内江市的隆昌县、泸州市 的泸县、宜宾市的南溪区组成，名称即为泸南司法管 辖区；第三个司法管辖区，由泸州市的三个区，即江阳表地方政府行使司法权。 法院在哪里设置与行区，纳溪区，龙马潭区组成，取名即为江阳司法管辖政区划没有什么关系，打破原有的行政区划设立司 法管辖区，有利于实现社会公平正义，促进经济发展 和人权保障。县和市辖区本是行政建制，由于我国现行的司 法管辖区是和行政区重合的，人民法院之前均加了 个“ 县” ，“ 区” ，似乎这个法院就是本地的法 院，应当听命于本地政府，这个认识是错误的，所有 的法院都是国家的，都是为人民服务的。根据司法管辖区与行政区划适当分离的原则， 分离后的司法管辖区与行政区划就没有名称上的联 系了，故本文中用基层人民法院司法管辖区，就不能 在使用“ 县人民法院司法管辖区” ，“ 区人民法 院司法管辖区”了。四川省基层人民法院的司法管辖区，应当在六 个中级人民法院司法管辖区的基础上，对每个中级 人民法院司法管辖区，从有利于独立审判，有利于方 便诉讼的角度，根据地理位置、人口多少、面积大小 等因素，来划分基层人民法院司法管辖区，设立基层 法院，行使国家的审判权。 下面以川南中级法院为 例，谈一下基层人民法院司法管辖区的划分问题。区；第四个司法管辖区，由泸州市的合江县，叙永 县，古蔺县组成，名称即为叙永司法管辖区；第五个司法管辖区，由宜宾市的筠连县，高县， 珙县组成，名称即为筠高珙司法管辖区；第六个司法管辖区，由宜宾市的兴文县、长宁 县、江安县组成，名称即为长宁司法管辖区；第七个司法管辖区，由宜宾市的翠屏区、宜宾 县、屏山县组成，取名即为翠屏司法管辖区。七个基层人民法院合并的原则是仅仅原区县人 民法院整建制合并，即区县司法管辖区打破，原区县 法院管辖区内的案件，由合并后的基层司法管辖区 管辖，这是司法管辖权前后承受的问题，并不打破乡 镇行政区划的划分。四、保障措施（ 一） 省委省人大省政府制定实施纲要、地方性 法规、地方政府规章等法律文件，支持司法管辖区划 分推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理， 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保第 期李凤军：跨行政区划设立司法管辖区的模式探索证国家法律统一正确实施，这在我国司法改革历史 是规模最大的一次改革，不仅是司法机关内部改革， 还需要权力机关支持，政府机关配合，才能让这项工 作顺利进行。 省委部门需要制定改革纲要以支持跨 行政区划设置司法管辖区，权力机关必须通过地方 性法规，把改革的指导思想、具体规划、司法管辖区 的划分、实施步骤等明确化、具体化，推动这项工作 开展，省政府也必须通过地方政府规章或者相关法 律文件，处理行政区划和司法管辖区的衔接问题，把 司法机关的财产、设备、设施按照文件规定进行移交 和处理。（ 二） 司法机关内部人事处理应当依法公开公 正进行探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制 度，这是中共中央对深化司法体制改革做出的重大 部署，属于深层次的司法体制改革，涉及面广，涉及 到利益分配问题，应当稳妥进行司法机关内部的人 事安排，可以多途径进行人事处理，可以通过竞选、 考试、调动等方式来处理司法管辖区扩大、司法机关 个数减少而