以强带弱联合办学模式探索.docx

目录少数民族边远地区“强弱结合”联合办学模式探索2国内外教育集团化办学发展形势报告2一、公共基础教育集团化办学的起因分析2二、国内外集团化办学的发展情况31、教育集团产生的背景与内涵4背景4内涵42、国外集团化办学情况简介5三、教育集团化办学发展的主要模式9集团化办学模式101、一体式管理102、委托式管理103、合作式管理104、“多校推一”模式10四、名校集团化办学的初步成效11五、教育集团化办学存在的问题分析131、管理体制问题132、资源配置问题143、动力机制问题14六、基础教育集团化办学制度改进的对策建议151、统筹做好顶层设计，渐进式推进制度变迁，规范管理，有效经营152、完善利益表达渠道，构建利益激励与补偿机制163、加快外部支撑型互补性制度改革，优化集团化办学制度环境174、完善内部结构型互补性制度，提升集团化办学系统效能18少数民族边远地区“强弱结合”联合办学模式探索国内外教育集团化办学发展形势报告一、公共基础教育集团化办学的起因分析党的十九大工作报告指出“必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。要推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”自20世纪90年代以来，随着社会经济水平的高速发展以及我国城市化进程的不断推进，人民收入和生活水平不断提高，家长迫切希望自己的孩子能够接受更加优质的教育。人民群众对优质教育资源的强烈需求和优质教育资源的供给不足之间的矛盾越来越大，这也是我国现阶段教育事业发展的基本矛盾。然而由于我国当前处于并将长期处于社会主义初级发展阶段，各地区经济发展水平不一致，导致我国现在基础教育发展极不均衡。其中既有因经济社会发展水平不同所导致的客观因素，也有因人为的制度政策导向所导致的主观因素。主要表现在以下几个方面：第一，国情因素经济社会发展不平衡。地区之间、城乡之间不平衡发展和各地区间经济文化发展的不平衡，进而影响到教育的发展亦不平衡。这是我国现阶段的基本现实，是制约着我国教育发展，尤其是制约着基础教育发展不均衡的关键性因素。第二，经济因素教育经费投入不足，对基础教育均衡发展起到保障作用的公共财政体系也不完善。我国基础教育的财政支出在区域间、城乡间、学校间配置不均衡；城乡各级政府间的负担不合理等问题，都直接影响着我国的基础教育的均衡发展。地区间、城乡间、校际间教育经费投入不足，且不均衡是我国基础教育发展不均衡的政策性原因，是教育均衡发展不尽如人意的外因，而且是决定性因素。第三，政策因素公共教育资源配置不均衡。教育政策的导向直接地加大了区域间、城乡间、校际间教育资源配置的不均衡，这是造成我国基础教育发展不均衡的制度性因素。公共教育教育资源配置不当是导致教育均衡发展不尽如人意的内因，而且是重要原因。为更好满足人民群众“上好学”的需求，进一步加快基础教育均衡化、优质化进程，破解“择校热”和大班额等难题，让每个孩子享有公平而有质量的教育”、“推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展。各地区、各部门集思广益，大胆改革创新，探索并实践了许多卓有成效的教育改革模式。其中颇有成效的一项，就是推行名校集团化办学，并促进区域内优质教育资源共建共享。从而达到扩充名校优质资源，实现优质教育平民化、普及化，让更多的人接受更好教育的目标。二、国内外集团化办学的发展情况教育集团化办学是一个新生事物，近年来不少地方依托较为优质的教育资源，以政府为纽带将名校与弱校共同组建教育集团，加强校际台作、城乡合作、区域合作促进基础教育与经济社会的紧密结台。截至2016年底，全国有25个省（市、区)成立教育集团6万多个，共有成员单位30多万家，另有具有集团特征的紧密型合作组织5千多个。义务教育集团化是由两所或两所以上的学校以不同的形式组合而成的教育共同体，在资源共享的基础上实现共同发展。它是我国义务教育事业的重要组成部分，也是促进义务教育均衡化发展的有生力量。我国最早的义务教育集团1999年成立杭州求是小学教育集团出现在经济发达的沿海地区。在这十几年里，义务教育集团化办学发展非常迅速，在办学范围上已经由经济发达的一、二线城市向全国扩展，实现由点到面的发展；在办学形式上实现了由单一向多样化发展；在办学水平上更加精细化、科学化。1、教育集团产生的背景与内涵背景 教育集团的产生大约在1992年之后。为教育集团产生提供理论支持的是教育产业论，其历史渊源可追溯到1979年“教育本质”的讨论，20世纪80年代初西方人力资本理论的引进和80年代中后期“教育商品化”的争议，20世纪80年代初以来我国各种社会力量办学的出现和逐步发展，突破了国家一统天下的办学体制为教育集团的产生奠定了实践基础。20世纪90年代初，邓小平同志南巡讲话发表，党的十四大确立建立我国社会主义市场经济体制的目标，加快了我国经济体制改革的步伐。1992年6月，中共中央、国务院颁发了关于加快发展笫三产业的决定，第一次明确将教育归入第三产业并作为发展的重点。将教育纳入第三产业的序列，直接催生了教育产业论。 既然教育是产业，教育服务向社会及家庭、个人提供用于提高或改善人的素质和思想观念的非实物社会成果，它与演员、医生、导游，售货员一样，提供一种服务消费品。教育是产业就可以作为产业来开发经营，对教育产业经营管理也可以产生利润。教育产业有利可图就可以吸引投资，既可以大量吸引个人和家庭选择注入的教育消费资金，又可以吸收社会团体和个人创办教育的利益获得性投资。必须强调的是上世纪90年代以来，随着现代化发展，我国教育需求急剧膨胀和教育投人不足之间的矛盾为各类型教育机构及其教育集团的发展创造了巨大的社会市场空间。此外，在市场经济体制形成中先富起来的阶层，不甘心自己的子女仅接受低标准、普及型的教育，他们愿意接受教育的“高消费”，这也是推动教育进入产业化经营的催化剂。可以说教育集团的产生也是教育发展过程中优胜劣汰的结果，是生存的需要，是发展的必然。 内涵 “集团化”最初源自经济学领域。其内涵是将经济领域中分散的、生产规模比校小的实体以集团的形式有机地结台起来形成规模较大的经济远行实体并以规模优势实现企业经营中的规模效益。当这一概念从经济领域延伸到教育领域，其外延得到了拓展从“集团”延伸为“集团化”它不仅包括紧密型组织结构，还包括松散型的组织结构。但这些组织具有共同的实质、即通过规模效应、资源优化、品牌效应和对口效应带来的高质量和集约化发展，职业教育集团化办学是以集团化的形式实现职业教育资源共享、结构优化和功能扩展的过程，同时也是形成统一的职业教育服务市场的一种机制和组织形式。从理论和实践看，职业教育集团及其办学过程具有多重属性经济属性、社会詹性和教育属性是其基本属性， 综上所述教育集团化的基本内涵可归纳为：通过各种形式、多元主体的联盟，借助规模效应，资源优化、品牌效应和对口效应，从而实现人才培养的高质量和集约化、集团实力的提升，同时使得联盟各方利益共赢，共同发展。2、国外集团化办学情况简介20世纪六七十年代，发达国家和地区的经济进入快速发展的阶段，产业结构转型升级，各行业、企业对从业人员提出了更高水平的技术技能要求，由此引发了教育领域的改革。多元主体参与教育成为必然。在市场经济体制较为健全、私立教育比较发达的国家和地区，教育集团化办学开始出现。网络化、连锁式的大型教育组织机构产生，冠以“Education Group”、“Education Company”或“Schools”等具有教育集合体名称的教育组织涌现，如成立于60年代中期的巴西职业学校连锁机构Objective/Unhip、创始于1973年的美国阿波罗职业教育集团。20世纪90年代之后，早期建立的大型教育组织机构发展迅速，形成了较明显的集团化特征，新的教育集团也如雨后春笋般产生。与之前相比，90年代之后的教育集团化办学呈现以下特点：一是国有制学校逐渐被纳入。如21世纪初美国国有制学校私营管理，备受美国经济界与教育界所关注，并被媒体传得沸沸扬扬；二是相关组织机构跨越国界拓展海外市场，如国际著名的加拿大拉萨尔学院集团、新加坡英华美咨询控股有限公司、美国的国校私营的“爱迪生公司”；三是相关组织机构开展多业务经营模式。如巴西的COC职业教育公司，现在业务已拓展到电视媒体和广播媒体的领域，拥有了一个覆盖500万人口的教育电视台和商业电视台，还拥有了属于自己的出版社。进入21世纪，教育与培训被广泛视为最热门的产业和最具有开发潜力的市场之一，其产业化与市场化发展迅速，行业、企业以直接或间接的方式介入该领域。由此，适当融入产业发展和企业运作的规律，引入有效的企业集团组织形式，借鉴产业组织的思想观念以及发展成果，开展集团化办学，成为全球范围内教育改革、发展、创新的大趋势。3、我国基础教育集团化办学发展情况今年全国“两会”期间，教育部部长陈宝生接受采访时提及推进教育均等化要做好的三件事，第一件就是推进优质学校集团化办学。集团化办学再成热点。教育部部长陈宝生表示，出现择校、天价学区房等现象，其根本原因就是教育资源分布不均衡，今后将推进优质学校集团化办学等举措，让孩子们在家门口上好学校。 1999年成立的杭州求是小学教育集团是我国成立的第一所公共基础教育集团。改革开放以来，我国基础教育领域的集团化办学大致经历了这样一个过程。首先出现的是职业教育集团：20多年前，为了促进职业教育与行业、企业的紧密结合，一些地区开始出现由行业、企业和学校共同组建的职业教育集团。而后，民办教育集团开始出现：一种是同一举办者在同一地区或不同地区举办多所学校，以集团形式进行管理；另一种是同一举办者举办不同学段、不同类型的学校，如从学前教育到高等教育，或者从普通教育到职业教育，也采取集团形式进行管理。再后，一些地区为了推进义务教育的均衡发展，开始进行公办学校集团化办学的探索。现在，集团化办学又进入了一个新的阶段。不少地区开始将其作为促进基础教育优质均衡发展、缓解择校热的一种办学体制改革。试行学区制与进行集团化办学的总体目标是一致的，但两者又是有区别的两种模式。试行学区制是地区内教育行政治理结构改革的一种探索，而集团化办学则是地区内或跨地区的学校之间的一种合作形式。从基础教育集团化办学已有的类型看，一种是同一地区内学校服务范围的划定与学校之间的校际联合，另一种是跨地区的学校之间的联合。上述联合大多是各校保持独立的法人地位，但也有的是两所或几所学校共有一个法人代表。当前基础教育领域集团化办学的特点是：（1）通过集团形式，使优质教育资源的辐射作用得以固化，有利于基础薄弱学校的教育水平的提升。（2）使集团内的招生范围相对稳定，在就近入学的前提下，学生可以在集团内的学校适度流动，有利于缓解择校矛盾。（3）拓宽学校的教育视野，促进学校的优势互补，通过加强集团内的校际沟通，使信息交流渠道更加畅通，大家相互激励、相互促进。因此，集团化办学是在新形势下促进我国基础教育健康发展的有益探索。我国教育集团化办学模式已经在全国范围内全面展开并实施，其中上海市、浙江省杭州市、深圳市南山区、湖南省长沙市、四川省成都市等都是我国开展义务教育集团化办学的突出代表。上海市教委相关负责人表示，学区化集团化办学不是千校一面，而是倡导百花齐放、各具特色;不是简单挂牌，而是学校、师资、课程、家校的深度合作;不是削峰填谷，而是联合体内每一所学校在原有基础上不断进步。据统计，到2016年11月底，上海学区化集团化办学地图显示全市建有学区和集团共132个，覆盖学校共721所，占义务教育阶段学校总数的48.6%。市级层面汇集93所项目学校，各区汇集280多所项目学校，市、区新优质项目学校占义务教育阶段学校总数的25.1%。截至2017年2月，上海市建有共享优质教育资源的学区和集团142个，覆盖学校777所，约占全市义务教育阶段学校总数的50%，优质教育资源明显增加。上海市教委表示，“家门口的好学校”建设是上海义务教育从“基本均衡”走向“优质均衡”的重要战略选择，其核心就是要教好每一个学生，成就每一位教师，办好每一所学校，通过集中攻坚、优质共享、特色共建，以学生的全面成长、教师的专业发展体现办学成效。杭州自2004年全面实施名校集团化战略以来，通过输出名校品牌、理念、管理、文化、师资，通过名校+新校、名校+弱校、名校+农校等多种形式，实现了名校资源利用效益最大化，教育投资多元化，推动了优质基础教育资源的快速扩充，促进了优质教育的均衡化、平民化、普及化，初步走出了一条破解上好学难问题的成功之路。“让每个孩子享有公平而有质量的教育”、“推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展”是党的十九大给杭州教育人确定的重要方向。1999年至今，杭州市的名校集团化战略成绩斐然：至2016年，主城区中小学名校集团化覆盖面达81.1%，幼儿园名园集团化覆盖面达70.1%。杭州的名校集团化经过18年的实践与探索，已从单个学校的探索、县域的整体推进，进入到跨区域推进的全新阶段。作为名校集团化的发源地，杭州的经验也被多个城市所借鉴。据杭州日报报道2017年11月11日，“2017基础教育学区化集团化办学未来峰会”在杭州白马湖建国饭店举行。此次峰会由杭州市教育局主办、杭州市教育科学研究所承办，教育行政部门的相关管理人员与专家出席会议。在峰会现场，来自上海、北京、深圳、广州、成都、杭州六个城市的教育专家围绕优质教育资源的共建共享这一主题，分享了各自城市在集团化办学与学区制改革方面的经验与成果。基础教育学区化集团化办学未来峰会将在六个城市轮流举办。杭州成为了首届峰会的举办地，而下一届峰会将在上海举行。在深圳，推进集团化办学成为教育部门的重点工作。市教育局提出，将加快推进基础教育集团化办学，组建若干个教育集团，充分输出名校的管理机制和经验，扩大优质办学资源的覆盖面。显然，以集团化办学促进教育优质均衡发展，已成共识。在深圳南山这个响起中国“改革开放第一炮”的地方，也是诞生广东第一个公办教育集团的地方，更是深圳第一个教育强区。2003年迄今，南山集团化办学已探索了14年，从“最早”到“最强”，已拥有三大教育集团，基础教育阶段集团化办学的数量和质量均居全市首位。而今，放眼全球嫁接最优质的资源为教育所用，南山不拘一格。2017年，南山又将“新增2-3家优质教育集团”写入区政府工作报告。当前，深圳正加快建设现代化国际化创新型城市和国际科技、产业创新中心，而南山，正向着世界级创新型滨海中心城区迈进，努力打造中国硅谷，需要教育有力支撑，尤其需要南山在教育改革中敢闯敢试，为深圳乃至中国的教育改革发展提供新鲜经验、精彩样本，甚至是标准。在湖南长沙，为更好满足人民群众“上好学”的需求，破解“择校热”难题，2014年4月长沙市制定下发关于进一步推进基础教育集团办学的实施意见（长政办函201481号），全面深化基础教育集团化办学，切实加快长沙市基础教育优质化、均衡化进程。“通过采取对口帮扶、捆绑发展、委托管理、多校推一等措施，近年来，我们不断完善办学模式、拓展办学领域、健全保障机制，推进优质校集团化办学，有效满足了群众对优质教育的需求。”近日，湖南省长沙市教育局局长卢鸿鸣在接受中国教育报记者采访时介绍，近5年，长沙新增品牌学校200多所，全市城区义务教育学段优质教育学校覆盖率达到75%。在四川省成都市，集团化办学同样成为该市扩充优质教育资源的一种有效方式。在教育部、四川省和成都市共建统筹城乡教育综合改革试验区大背景下，从2009年起，成都启动实施名校集团发展战略，开展名校集团化办学，以“名校+弱校”“名校+新校”“学术机构+学校”等形式，在全市串起多条优质“教育链”。这种探索行政管理机制变革、促进区域教育优质均衡的举措，已成为优质学校集团发展的有效模式。据悉，目前成都已组建了涵盖学前教育、义务教育、高中阶段教育的名校集团115个，成员学校191所，覆盖学生（幼儿）46万名，集团内部实现干部派驻201人、交流276人、教师交流900人，极大促进了名校进新区、进园区、进山区，提升新建学校、农村学校、薄弱学校的发展水平。目前，我国很多地区都已开展集团化办学，采取优质学校“捆绑”薄弱校等办学模式，发挥优质学校的辐射带动作用。如今，实施优质校集团化办学，已成为扩大优质教育资源、促进区域基础教育均衡发展的一项重要举措。三、教育集团化办学发展的主要模式基础教育集团化办学是基础教育制度的改革和创新。20世纪90年代以来，我国教育集团这种办学形式破土而出，但前期主要集中在民办教育领域。近年来，伴随着提高教育质量和促进教育公平的社会需求和政策导向，集团化办学逐渐扩展到公共教育领域，成为创新义务教育发展机制的重要措施。集团化办学模式也呈现出多样化的趋势。从地域上看，成都的“全域成都教育”、上海的“委托管理”及学区化集团化、杭州的“名校集团化”、北京的“城乡学校一体化”等都列数其中。在实践中梳理集团化办学模式，从主导性质和行动逻辑上进行划分，对于深化基础教育综合改革，进而发现集团化办学中存在的问题，提升义务教育均衡发展的实效性有重要意义。实现教育均衡发展的途径是多种多样的，实施名校集团化战略的办学模式也是丰富多彩的。根据研究名校集团化办学的各个个体情况来看，可以发现其发展模式各不相同。从内部结构组成看，有“名校+新校”、“名校+弱校”、“名校+名企”、“名校+农校（农村学校）”等模式；按形成途径分类有连锁式、加盟式、合作式、嫁接式等；按办学性质分类有公办、国有民办、民办公助、民办、混合制等不同属性；按运行机制分类有紧密型、松散型、混合型等几类；按办学层次分类又有同层次、跨层次、跨类别、跨区域等形式。然而，不管模式如何，其目标都是为了扩大优质教育资源，推进教育均衡发展，努力实现教育公平。可谓“形散而神不散”。集团化办学模式目前，我国教育集团化办学管理体制，主要有四种类型：1、 一体式管理其主要特征是实行人、财、物统一管理，以优质学校为龙头，逐步采用拓展二校、三校或多校的方式，签订协议，促进集团内学校共同发展；2、 委托式管理双方原行政隶属关系不变，派出管理人员到对方学校担任一把手校长，互派教师进行挂职锻炼或业务培训，实行办学理念、学校管理、教科研、学校文化等方面的相对统一，通过委托管理，吸纳名校教育教学理念、办学思想、管理模式、教育资源，缩短新建学校品牌成长周期，高起点得以发展；3、 合作式管理即输出管理和优秀师资，派出管理人员担任副校长，派出优秀师资，提升薄弱学校教学质量及管理水平，缩小与城区学校的教育差距，促进教育均衡发展；4、 “多校推一”模式整合多所优质学校教育资源，集聚多所学校力量，助推一所新建学校，做大做强形成品牌。长沙市梅溪湖中学则率先施行这一全新办学模式，探索集团化发展新模式。四、名校集团化办学的初步成效集团化办学最大的成效就是推进了基础教育的均衡发展。概括起来是八个方面：扩大了优质教育资源，缓解了“择校之风”，满足了不同的教育需求，创新了办学体制，盘活了国有教育资产，促进了师资队伍建设，提升了办学效益和水平，推进了城乡共同发展。实施名校集团化办学，可以达到“五个有利于”：有利于整合优化教育资源，推进基础教育均衡发展；有利于充分调动更多学校和社会各界办学的积极性、主动性和创造性，有效缓解基础教育投入不足的矛盾；有利于加快推进办学体制改革，提高中小学的整体办学效益和水平；有利于发挥优秀骨干教师更大作用，加快提高师资队伍整体水平；有利于满足更多的人民群众及其子女“上好学”的强烈需求，实现优质教育平民化、普及化。如果从政治学、社会学和教育学三个角度来分析集团化办学取得的成效分别是：1、历史性的突破名校集团化办学是教育发展的创新，是对推进基础教育均衡发展、实现教育公平的一种新尝试。名校集团作为一个新时代教育需求下的产物，承接着现代教育和未来教育的使命，是现代教育出现“高原反应”的又一历史创新。名校集团化办学更是新时期教育公平、均衡发展的体现。2、破解“择校之风”目前的基础教育已经跟经济社会的发展息息相关，与城市化的互动关系越来越明显，而人们渴望得到优质教育的愿望越来越强烈。于是，各式各样的“择校之风”便接踵而至。有权的用权，有钱的使钱，学习成绩较好的借助考分，还有的干脆进行教育投资，炒作“学区房”。对此，很多地方和政府把实施名校集团化战略作为破解“上学难”特别是“上好学难”的有力举措加以攻坚，使当地的择校情况发生了根本性的改变：普通百姓可以在家门口享受低价的优质教育资源。3、创新教育体制实施名校集团化办学，改变了公办学校单一的办学体制，打破了多年来办学经费来源主要靠政府财政拨款的格局，为解决“钱从哪里来”的难题找到了新的突破口。名校在集团化办学过程中，为了自身的发展和社会责任，办学积极性十分高昂，它们利用名校品牌的无形资源、先进的管理方式、优良的师资队伍来不断扩大优质的教育资源。还以灵活多样的办学形式，并吸纳了一些社会资金来投资办学，缓解了政府办学的经费困难。如今，名校集团化作为一种办学组织已被社会所确认。实施名校集团化办学，大大创新了办学模式，丰富了基础教育的办学方式，激活了教育组织的创新，这必将为我国基础教育阶段的办学模式提供新的范式和新的研究课题。通过实施名校集团化办学，引入市场经济的理念，借鉴现代企业的管理制度和运行机制，不断创新学校的管理机制，逐步建立起了符合集团化发展的内部管理制度。是扁平化管理。扁平化管理是相对于传统的等级结构管理模式而言的，管理层次少（简政放权、统一指挥、消除内耗），管理幅度大，管理效能高，是一种人性化的新型管理模式。是网络化管理。网络化管理是指借助网络信息技术进行远距离的时空管理。是全面质量管理。以教育服务对象为关注焦点，以学生、家长满意为目标，以全员参与质量管理为保证，确保了名校教育质量“牛奶不被稀释”。名校集团都建立了一整套管理标准和制度，根据不同岗位执行落实各项制度的不同要求制定出多项工作制度，细化了每个教职工在工作岗位的职责，标明了集团内成员的“责、权、利”，使管理标准切合岗位和责任需要，从而使集团内部管理更加专业化，现代化、标准化、制度化。在创新办学体制、办学模式、管理机制的同时，通过实施名校集团化办学，还盘活了教育资源。名校这种优质教育资源，已不再只是单位资源、部门资源、个人资源，还成了国家、社会特别是家长、学生的社会财富，成为一种大众的、普及的、平价的公共资源。实施名校集团化办学，把优质学校的教育理念、教育思想、课改成果、师资优势、社会影响力等教育资源配置到不同区域、不同学校和不同学生，逐步实现了公共教育资源效益的最大化。同时，通过实施名校集团化办学，充分调动了更多学校和社会各界的积极性、主动性和创造性，有效缓解基础教育投入不足的矛盾。各级政府虽然逐年增加对教育的投入，但还是满足不了日益增长的教育需求，像北京、上海、杭州、深圳这样的经济发达城市，仅仅靠政府财力是无法实现优质教育普及化目标的。除了政府办学外，另一条途径就是大力兴办民办教育，但民办学校不全是名校，如果不依托名校，不利用名校资源，不但发展困难，而且风险较大。杭州市实行的名校集团化办学，就是在当前教育投入不足的情况下，所采用的一种成本低、风险小、见效快、符合当地教育实际，并与基础教育均衡化发展相吻合的策略，这对于调动各方面的积极因素，推动社会、经济和教育的跨越式发展能起到很好的促进作用。五、教育集团化办学存在的问题分析 在集团办学的过程中，不仅仅要求是“形的统一”，更应该倾向于的是“神的融合”，不是简单的名校复制，而是成员校的文化再生。集团化办学不是核心校的主导关系，而是伙伴校的生长问题。在集团办学过程中，各地各校初步进行了实践，并且也取得了一定的共识，集团办学不是“摊大饼”、 “合并校”、也不是“一杯牛奶稀释成三杯”，而是“共建、共享和共赢”的过程，不是 “1+1”的简单叠加，而是互助互惠“大于2”的共同进步，在办学过程中获得一种文化再生，赢得一种教育尊严，新的学校文化这个“母体”最终在这块“土壤”中找到“生长点”，并且生根、发芽、开花和结果，融合成为本土教育实践新的“营养素”和强大的“内驱力”。说到底，集团办学就其本质而言，就是一个办学文化、办学思想和办学境界问题。集团化办学毕竟是一个新生事物，存在问题和不足是在所难免的。当前，我国的教育集团化办学存在以下一些问题：1、管理体制问题教育集团离不开现代学校管理模式，名校集团化办学要遵循集团化办学的特有规律，其前提是集团内部人权、物权、财权、事权的统一，真正让新的学校处于名校的管理下，而不仅仅只是挂一块牌子。但是，目前在集团化办学的实践中出现了一个集团、多个法人的现象，使原有集团内部的“父子”关系转变为“兄弟”关系，阻碍了集团的人、财、物、事的统一配置，直接影响了名校在集团化办学中发展战略的实施和名校在集团化办学中的主导地位。如某些集团内部有多个直属主管部门的法人主体，分校长由主管部门直接任命，这就削弱了龙头学校统一管理和统一调控的作用，使分校与龙头学校在师资、经费等方面形成了竞争关系，增加了集团内耗，甚至出现输出资源被分割的现象，严重的则名校自身资源被弱化。因此，教育集团的成立，除了要达到一定规模外，还要转变传统的管理机制和管理手段。教育集团不是越大越好，越多越好，其前提是要有利于管理，有利于优质资源的充分利用。2、资源配置问题名校的基础是有一支一流的教师、管理队伍，由于资源配置的不合理，在集团化过程中，名校大量输出了管理、教学人才，在实现优质资源扩张的同时，有可能产生优质教育资源的稀释。以教师的流动为例，对龙头学校而言，优质人才资源是在做“减法”，但要保持龙头学校的名校地位，就必须保证龙头学校的人才队伍优势。目前，由于人事制度改革滞后，教师的流动很困难。一方面，名教师不愿离开名校，即使要输出，也要求其身份必须保留在原名校；另一方面，实施名校集团化办学，就必须以教师的流动为前提，合理配置优质的教育资源。还有，公办学校教师与民办学校教师在身份上有区别，特别是当名校与民间资本合作办学时，教师职数配置难以随集团规模的扩大而增加，这必然会阻碍名校集团化的发展。因此，优质教育资源的扩张与有限是一对矛盾。即使母体实力非常强大，如果不能合理配置集团教育资源，实现优质教育资源共享也是困难的。3、 动力机制问题目前对龙头学校的管理、考核、奖励仍是老办法，龙头学校的管理者承担了巨大的压力、责任，但是没有增加相应的激励。一个名校长不去实施集团化办学日子可能会更好过些，而实施集团化办学，带来的却只是辛苦和负担。名校长是名校集团化办学的主要动力，现在许多校长都是抱着对教育事业的热爱，对实现优质教育普及化、推进基础教育的均衡发展的理想，进行集团化办学实践的。要将名校集团化作为一个战略来抓，仅仅依靠校长的理想、热情是远远不够的，关键要在动力机制上解决“名校为什么要集团化办学”这个问题。4、 其它问题实施名校集团化办学，还可能产生其它问题，如：盲目扩张是否会减少名校的优质教育资源，带来“牛奶稀释”和“金字招牌”含金量下降；让优质学校连锁办学，是否会导致校园文化雷同，学校缺乏个性，出现千校一面的现象；公办学校举办教育集团，办学性质是否会异化，失去公益性，带来新一轮的择校现象，造成不规范的收费问题等等。六、基础教育集团化办学制度改进的对策建议要解决名校集团化办学中的问题，最重要的是加强政府及教育行政部门的管理与指导，根据教育集团运行管理中遇到的困难，制定一系列的扶持政策，以确保集团化办学顺利进行。1、统筹做好顶层设计，渐进式推进制度变迁，规范管理，有效经营第一，坚持统筹推进，分类管理与指导。教育行政部门要建立和完善集团化办学的管理制度。集团化办学是一项复杂的系统工程，地方政府应加强组织领导、宏观管理与调控，注重科学研究与论证，根据本地基础教育发展的整体规划着手设计集团化办学方案。在此基础上，教育部门应加强对区域内优质学校、薄弱学校特点的调查了解与分析，因(区)校制宜，实行“一校一策”，分类指导，实现多形式、多类型的集团化办学模式，并根据不同模式对集团成员范围和数量做出必要限制，从而发挥集团化办学的最大功效。同时，政府应牵头协调财政、人事和教育等有关部门相互配合，形成合力，针对集团化办学中(可能)出现的各种问题，共同研究与制定相应的解决方案与措施。第二，采取渐进式制度变迁，稳步推进改革。渐进式制度变迁相对比较温和，制度安排具有较大的调整空间，制度作用对象也有一定的适应时间，从而可以有效降低摩擦成本和避免制度震荡及其破坏性。为此，教育部门应采取渐进式制度变迁方式，每一项具体措施推出的时机、范围都必须考虑到当时当地学校校长、教师、学生及家长等利益主体的心理承受能力。如集团化办学应从有条件(如有一定试点实践经验)的区(县)推行，再逐步推广到其他区域；还可以从制度变迁成本最小的模式(如名校+新校)开始，再逐步拓展到其它模式。第三，加强对集团化办学运行机制的研究。教育部门应制定政策鼓励和支持教育研究人员深入教育集团开展理论与实践研究，重点针对集团化办学的基本模式、运行机制和评价机制等进行理论探讨，用先进理论指导集团化办学走上可持续发展道路。同时，教育部门还应适时组织召开专题研讨会、经验交流会，促进不同教育集团、不同区域和不同城市间的经验交流，并在此基础上持续推进观念更新与策略创新，不断优化和完善集团化办学制度。第四，加快非正式制度建设。一定的正式制度总是依据一定的价值观念、意识形态等非正式制度建立起来的。为此，有关部门应加强舆论引导，深入阐明集团化办学的深远意义，加强集团化办学相关理念与制度的宣传(包括集团化办学的社会背景、实践价值、目标和实施范围等)，使公务人员、教师、社会大众充分了解集团化办学对改善“择校热”问题、实现“人人上好学”的重要实践价值，从而获得更广范围的认同和支持，形成深厚的民意基础。2、完善利益表达渠道，构建利益激励与补偿机制第一，完善利益表达机制。教育部门应建立规范化、制度化的反馈渠道与机制，主动地与学校等相关利益主体进行沟通，允许各个学校根据自己的办学传统、办学特色自主决定是否参与集团化办学，以及何时、以何种方式参与。同时，在教育集团内部建立利益表达与协商机制(如建立集团内部教师代表大会)，共同协商制定集团章程，促使各成员校之间达成利益平衡等。此外，利用各种大众传媒的开放性和社会性，让不同群体充分表达利益诉求，使决策者能够全面及时地了解情况并采取有效措施化解各种(潜在的)利益冲突。第二，健全利益激励机制。教育部门可以通过设立以个人姓名命名的“名校长”工作室等方式，将集团化办学与校长们的事业追求紧密结合起来，为他们创造条件将自己的办学理念在更大范围内推广实践，帮助他们实现自身更高层次的价值追求，从而激发他们参与集团化办学的内在动力。同时，政府应该给予名校校长职称(职级)晋升、评优评先等方面的外部激励，以及给予有突出贡献的优质学校一定的资金和荣誉奖励。第三，健全利益补偿机制。一方面，政府应该支付一定的集团运转资金来减少优质学校担负集团整体运行的压力，在教师选聘与调动、评优评先等方面给予政策倾斜，适当增加教师编制和中、高级专业技术职称等。另一方面，政府应采取多种方式对那些甘于奉献、支援薄弱学校的教师一定补偿，适度提高优质学校流动教师的福利待遇并建立相应的职称晋升补偿机制，以及给予做出贡献的优秀教师一定的激励性“补偿”(包括经济和荣誉方面)。3、加快外部支撑型互补性制度改革，优化集团化办学制度环境第一，完善集团化办学经费投入制度。地方政府应该把集团化办学所需经费纳入财政预算，做好教育集团财政预算编制，确保集团化办学顺利有效推进。政府有关部门对实施集团化办学的学校，应在经费投入、校园软硬件建设、学校办学特色等方面给予一定的倾斜或优惠政策，并建立专项资金对集团化办学取得显著绩效的单位和个人给予相应的表彰和奖励。在此基础上，完善教育经费投入监督机制，向社会公开集团化办学经费的投入、分配与使用情况，接受民众的共同监督。同时，政府部门要加强对教育集团实际运作情况的实地调研，科学地论证集团化办学过程中经费使用的合理性，提高集团教育经费使用效益。第二，加快集团化办学人事制度改革。政府应协调编制、人事和教育等部门，全面推进集团化办学相关人事制度的改革，在教师调动选聘、职称晋升、业务培训和评优评先等方面给予一定的政策倾斜。尤其重要的是，政府相关部门应建立集团化办学的编制增补机制。鉴于集团化办学是一种过渡性制度安排，编制部门可以为教育集团设置“拓展性动态教师编制”，这类编制不应列入集团学校整体的师生比计算中，在具体的编制核定上应重点考虑优质学校教师输出量和集团整体发展需求。第三，构建多维度的集团化办学评估机制。一是在区域层面建立健全教育集团办学效益评估机制，定期对各教育集团内和区域