绩效考核_政府绩效评估及其中国化概述

专题四政府绩效评估及其中国化 绩效评估 是指某一机构或人员的工作结果和效果 运用一定的方法收集相关信息和数据 给予定性和定量的考核评估 从而公正地对组织或人员的效能作出评价 近年来绩效评估在我国的发展 目标考核 年度工作执行 三定规定 组织职责 岗位责任制 职位说明书 社会服务承诺制 类似英国的公民宪章 纪检监察部门的效能监察服务窗口建设与行风评议流程再造与优化科学发展观与政绩观推行绩效管理与评估 起步阶段的问题主要表现为 缺乏系统理论支撑和指导 缺乏统一规划和有效整合 评估尚缺乏明确法律依据 评估的价值取向尚不明确 绩效指标难确定尚欠科学 评估主体多维度还难确立 评估的激励约束尚不到位 主要内容 一 为何评估 评估目的 指挥棒 导向功能 仪表盘 参照功能 监测器 控制功能 诊断器 诊断功能 胡萝卜加大棒 激励和约束功能 沟通工具 沟通功能 为了评优 排序功能 衡量责任的工具 总结功能 资源优化 资源整合功能 为了改进组织管理 最关键的功能 创新 绩效评估的总体目的 信息公开的需要公民参与的需要民主政治的需要战略执行的需要改进管理的需要人事决策的需要 组织管理 绩效评估的三大目的 战略执行示例 美国联邦政府 战略化绩效评估模型 管理改进示例 欧盟公共部门通用评估框架 CommonAssessmentFramework CAF 政府和公共部门组织绩效评估的困境 1 一般的技术困境层次性 功能差异部门性 性质差异多维性 综合衡量复杂性 量化困难长期性 统筹考虑较惰性 改进欠压支撑性 信息系统 2 中国绩效评估实践中的特定环境 制度环境问题政治制度的特殊性 市场制度的不完善性 公民社会参与制度的匮乏性体制环境问题中国政府体制根本性制约下如何才能显示具体组织的真正效能 动力机制问题是政治化的推动 是贴金工程 还是基于管理需求的驱动 发现和改进问题 文化环境问题 枪打出头鸟 讲真话与容错精神 双重人格 的思维 虚假文化 绩效评估的价值和意义 1 正确认识绩效评估的价值 绩效评估仅是一种管理工具 不是 万能药 不同的目的决定了不同的政府绩效评估体系不存在一套包罗万象的绩效评估体系谨防政府绩效评估中的 贴金工程 形象工程 2 绩效评估的首要价值在于转变观念 强化服务理念 降低服务成本 提高服务品质分工或过程导向转向结果导向投入导向转向成本 效益分析数量观转向质量观效率观转向绩效观考核观转向评价观评比观转向改进观自我评价为主转向社会评价为主解放思想 黄金万两 观念更新 万两黄金 第一 改变传统压力源 对上不对下 对内不对外 引入下级压力 民主测评 群众评议等 引入外部压力 服务承诺 公示 公民评议等第二 转为内部动力 解决评价动机问题第三 实施有效管理 实现组织绩效和个人绩效结合 3 评估的根本目的在于管理创新 中国行政改革趋向 精简机构人员 转变职能 深化体制改革 改进管理方式 二 评估什么 评估内容及其指标体系的设计 一 政府和公共部门绩效的内涵与内容1 绩效及其内容绩效 是指一定组织 群体和个体在一定环境条件下工作和活动所表现出来的积极效果或成就 即业绩和效果 业绩体现的是 做了什么样的事情 效果体现的 这些结果有什么效用 绩效涵盖内容 一定的投入与一定的行为过程 广义的内容 一定的产品和服务及其效果 狭义仅指结果 2 政府和公共部门绩效的涵义与内容 又称政府绩效 政府生产力 政府业绩 政府作为 是指政府 政府部门和公共组织在公共管理和公共服务工作中取得的成绩及其产生的社会效果 它反映着在特定情境下政府和公共部门在履行其职能 实现其目标过程中的施政能力及运用这种能力施政的综合成果 绩效涵盖了从政府和公共部门获得资源到社会感知公共管理成果的全过程 政府和公共部门绩效的内容 结果与过程的统一 内在和外在的同一 手段与目标的统一 决策和执行的统一 数量与质量的统一 局部和整体的统一 短期和长期的统一 公开和潜在的同一 含多元价值的统一 政府和公共部门绩效的内容 逻辑上的分析 职能合理定位 该做的必须做 不该做的不能做职能实现程度 做正确事情的能力 制度的供给能力 资源配置能力 组织执行能力职能履行结果 组织活动结果的实际效果 内部业绩 组织效率 内部关注 外部业绩 组织效能 顾客关注 社会效果 整体性看法和综合性评价 3 政府和公共部门绩效的一般指标 4E 经济效率效益公平成本 投入 产出 效果经济 效率 效益 二 绩效评估的涵义 类型与体系 1 绩效评估的涵义所谓绩效评估 是指一定的评价主体依据一定目标 原则和程序 采用定性或定量的方法 对政府和公共部门组织履行公共职能活动的工作状况 工作结果及其影响所进行的真实 系统 全面的测量与评价 2 绩效评估的类型 从层次上看 宏观层次 中观层次和微观层次 微观层面 是对个人工作业绩 贡献的认定 中观层面 是评估政府分支的各部门 包括事业单位 非营利组织如何履行其被授权的职能 如政策制定执行的效果 项目管理实施的状况 给民众提供服务的数量 质量等 宏观层面 是对整个公共部门绩效的测评 政府为满足社会和民众的需求所履行的职能 体现为政治的民主与稳定 经济的健康 稳定与快速发展 人们生活水平和生产质量的持续提高 社会福利与平等 国家安全和社会秩序的进步 精神文明的提高等方面 2 绩效评估的类型 从内容上看 差异很大 以美国联邦政府为例 项目绩效评估 由联邦管理和预算局通过项目等级评估工具 PART 进行评估 为项目管理和预算提供依据 部门绩效评估 由各部委在每财政年度末期进行的自我评估 并向总统 国会和公众报告 以接受监督 跨部门绩效评估 在前两者的基础上 由联邦管理和预算局统一运用三色等级评分卡的方式对各部门执行总统改革行动的情况进行评估 目前中国地方政府绩效评估的类型 普适性评估 如目标管理责任制 社会服务承诺制 效能监察 行风评议 万人评政府 以及厦门市思明区的政府绩效评价体系 北京海淀区的公共服务评价体系行业性评估 卫生部为医院设立的绩效评估体系 教育部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系 科技部制定的高新区评价指标体系 部门性评估 如深圳市国税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中 专项性评估 如文明卫生城市的评估 政府网站评估 一 与政府项目绩效评估的比较分析1 评估的连续程度不同 2 评估主体结构不同 3 评估方法的使用特征不同 4 评估涉及的范围和背景程度不同 5 评估指标的确定方式不同 6 评估重点不同 评估类型的比较 二 与政府人力资源绩效评估的比较分析 一 概念政府人力资源绩效评估是一定时间内 按照一定的标准和程序对公务人员在特定职位上的工作行为 表现及结果进行考察 测定和评价的过程 二 相同点政府绩效评估和政府人力资源绩效评估关注的共同焦点都是绩效 只是前者关注组织而后者关注个人 三 不同点1 评估对象有不同的指向2 评估功能有不同的特性3 评估指标有不同的内容 三 与企业绩效评估的比较分析 一 相同点1 可用共同的逻辑基础来构建评估制度2 技术和方法上具有强相关性3 评估理念趋同 二 不同点1 组织性质差异2 评估动力差异3 产品和服务的差异4 绩效指标的差异 绩效评估的体系从国际经验看 绩效评估体系是由制度体系 组织体系 分类体系 指标 标准和方法体系 结果应用体系五个部分组成的完整系统 制度体系 解决 如何保证 的问题 组织体系 解决 谁来评 的问题 分类体系 解决从 哪些层面 评估的问题 标准 指标和方法体系 解决 如何评估 的问题结果应用体系 解决 为什么评 的问题 公共部门绩效评估体系图 三 绩效评估指标及其设计 1 绩效评估指标的涵义绩效评估指标 也称绩效评估示标 绩效指示器 它是生产 管理活动中某一特定方面的功能和实际效果的规范化的显示信息 绩效评估的指标体系 就是指在一定的价值和评估目的指导下 一组能全面 客观 真实地反映公共组织活动结果及其效果的具有内在逻辑联系的指标结构体系 2 绩效评估指标的类别从评估内容看 可分为绩效目标指标 投入 支出指标 产出 影响指标 效率指标 实施与管理指标 业务指标和财务指标等 从指标适用范围看 可分为共性指标 通用指标 和个性指标 专用指标 从指标层次看 可分为通用性指标 专用性指标和补充指标 一级指标 二级指标和三级指标 政府绩效评估的指标体系可以分成三个架构 或者称为三级指标体系 一级指标即评估纬度 评估纬度关注评估评估的战略思想和战略理念 二级指标也叫基本指标 侧重评估的策略目标 关注组织内的职能结构 三级指标称为具体指标 一 绩效评估的一级指标 一 定义广义的指标 既可能是一种量化的手段 表现为一种可数值化的东西 也可能是通过一定的定性方法来确定 反映事物 选择评估指标需把握结合关系 1 内部指标与外部指标相结合2 数量指标与质量指标相结合3 肯定性指标与否定性指标相结合4 技术性指标与民主性指标相结合5 支出指标与回报指标相结合6 客观指标与主观指标相结合7 工作指标与业绩指标相结合8 行政成本指标与业务成本指标相结合9 个体指标与团体指标相结合 例如 1 广州在创建 绿色学校 过程中 建构了一个中学绿色学校评价标准 这个评估体系分成组织管理 教育过程 社会实践 环境建设 教育效果等五个纬度 2 评估纬度与评估主体并非简单的一一对应关系 一个纬度可以只有一个评估主体 也可以有多个评估主体构成 构建了一个评估模式 划分了基本建设 运行机制和业务实绩三个纬度 基本建设由综合评估组织和评优否决的管理部门担任评估主体 运行机制的评估主要由公民 部门直管领导和投诉中心三个主体构成 业务实绩主要由评估对象自测 但要受上级业务主管部门的监督 二 绩效评估的二级指标1 二级指标又称基本指标 是一个中间段的东西 主要还是在评估纬度之下的一种较为具体化的形式 整体上还不直接触及到量化手段 2 基本指标是纬度的直接载体和外在表现 同一个评估纬度之下总有若干个基本指标 这些基本指标的形成是依据相关度 隶属度的程度二编排划定的 3 基本指标可以分成两个种类 第一 侧重定性描述为主的指标结构 第二 已有量化特征的指标结构 绩效评估的技术指标1 等级划分指标的等级就是指按照指标体系中的重要程度进行的一种由高到低或者由低到高的排列或者顺序 常见的等级运用方法有百分等级和等级鉴定法 在通用型指标设计中 每一个评估纬度或评估主体设若干个指标 每一个指标分成优秀 良好 中等 合格 不合格五个等级 或者指标的等级划分也可以通过具体的文字描述表现出来 2 加权计算3 分值匹配所谓指标的分值 就是反映达到指标程度的大小或多少的数值表示 常用的方法有三种 累积分数法 标准分数法 模糊综合评估法 注意 每一个评估纬度或评估主体中具体指标的最终分值确定 是在等级确定和加权计算的基础上 运用一定的数学方法计算出来的 一 三级指标的基本类型1 要素指标这种类型的指标以定性指标为主 要素指标适用于通用型的评估模块 是一种定性的指标要素确定方式 在具体的评估过程中 指标是评估的直接对象 指标要素只是为评估者在把握评估尺度和程度方面提供一种范围与内容的参照 2 证据指标证据指标是反映具有导向性 发展性特征 同时又具有不确定性特征的工作业绩内容 证据指标以自我评估为主 由评估对象按照评估基本指标的设计要求自行提供 评估主体可以根据掌握的情况进行多种形式的审核 三级指标设计的类型与方法 3 量化指标量化指标有两种表达方式 一种是算术式的量化 这种方式主要从数量统计的角度反映工作业绩 一种是数学式的量化 二 三级指标设计的基本方法1 按照绩效要素结构进行指标设计的方法2 运用关键指标进行指标设计的方法3 运用标杆管理进行指标设计方法4 围绕专题进行指标设计的方法5 按照管理的因果关系进行指标设计的方法6 QQTC指标设计方法 3 绩效评估指标设计的原则 1 绩效指标服务于职能目标如何便民 如何改进 而不是对上级服从或一致程度 应强调公共服务具体指标 而不是组织内部一般事务指标 目的性与结果性的统一 政策性和科学性的统一 稳定性和动态性的结合 2 绩效指标的全面性 应覆盖职责范围任务和责任的所有方面和关键结果 不仅要规定规模 总量 增长速度等数量指标 也要规定效益 质量 结构等质量指标 既要关注投入指标 更要看产出指标 不仅要体现结果 还要关注过程的公共价值 不仅衡量取得的既定成果 还要考虑可持续发展 关注绩效指标的全面性 并不代表绩效指标越多 越细越好 而是强调指标应综合考虑绩效衡量的维度 全面性与多样性应注意的问题 贵精不贵多贵明确不贵模糊贵敏感不贵迟钝贵关键不贵空泛多样性考核指标是否整合需根据具体需要而定 整合时要考虑考核指标本身的双重差异以及不同考核者由于对标准尺度掌握的松紧不一和评判角度所带来的对最终评价结果的影响 3 绩效标准设计的SMART原则 S 代表 Specific 具体的 明确的 切中目标的 而不是 模棱两可的 抽象的 M 代表 Measurable 最终是 可衡量的 可评价的 能够形成数量指标或行为强度指标 而不是 笼统 主观 描述 A 代表 Achievable 能够实现的 而不是 过高或过低 或者不切实际 R 代表 Realistic 现实 而不是 凭空想像 或 假设 T 代表 Timebound 具有 时限性 而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限 4 指标之间清晰的逻辑关系 结果并列式 按照绩效的重要事项进行横向排列 这些指标显示的结果之间没有因果和包含关系 即具有独立性和非重复性 这种方式常用在同一级指标的排列方式 逻辑递进式 即按照绩效的逻辑链条进行纵深排列 这些指标显示的结果在内容上具有层层分解的递进关系 下一级指标结构往往是上一级某一指标的分解和展开 相互制约式 即为了避免上一个绩效指标的片面性造成的不良后果 而后用增加变项的办法予以限制或控制 从而产生更合理的工作行为导向 此外 应注意绩效指标的因果逻辑关系 评估指标的加权能体现绩效等级 评估是一种制度性评价 根据评估对象的工作表现 按照客观 公正的原则 可将评估等级分为优 良 中 差 不合格五个等级 分别用SABCD表示 将B定义为评估对象必须达到 不达到即不能令人满意 其他以B为原点给予评价 归纳 评估指标建设原则 客观性原则 合理性原则 可操作性原则 定量和定性相结合原则 共性和个性相结合原则 全面性原则 评估指标建设原则 示例1 厦门思明区政府绩效评价体系 示例3 深圳福田区政府职能部门绩效评估模式 平衡记分卡模式 示例4 关于开展政府绩效评估的试行意见 征求意见稿 1 多元主体评估的设计方法 1 全方位综合评估方法 三 谁来评估 评估主体 常见的绩效评估主体模式 被评估者 部门 个人 绩效评估委员会 审核 考核 沟通 评估执行部门 民主管理委员会 绩效评估实施 流程 部门为例 组织协调 2 多元评估主体的优势 降低个体评估者误差 真实反映情况 绩效信息来源的多样性绩效信息内容的全面性多样化随机误差趋于零共同参与 可接受性强关键是建立绩效信息沟通和披露机制 3 多元评估主体的问题 增加群体评估者误差 信息不对称问题 上级关心业务 下级关心关系 需求不对称问题 利益相关性 价值偏好与主观误差问题 都可能有偏见 政治问题 受制于使用结果 重复加权问题 不要重复都评 偏见误差对比误差区分度误差 过分宽大 严格或趋中近因效应误差首因效应误差晕轮 光环 效应误差 来自评估主体的主客观误差 4 多元评估主体的 聚合 使用主体单一不等于评估主体单一多元评估主体的评估仅是整个评估过程的中间环节绩效评估的目的决定了使用评估主体的不同关键看评估过程中是否引入多元评估主体的参与以及采用多元评估主体的评估结果 评估内容 指标 评估参与主体 服务质量 管理流程 目标完成 行为规范 内部干群关系 上级主管 服务对象 内部员工 组织自身 5 评估主体多元与使用主体单一化 评估主体 评估主体 评估主体 评估主体 评估主体 使用主体 评估目的 如果是自我改进 就侧重自我评估更主要是评估后的使用问题 绩效评估结果的应用体系基于战略和结果导向的设计理念 对绩效评估的结果应用体系提出了五点要求 一是着眼于提高未来的总体的公共服务水平 二是保证实现政府战略和公共支出政策最终目标 三是保证公共支出提供公共服务活动以顾客为中心 满足顾客的公共服务需要 四要编制并公布部门的运作状况 服务成效的绩效评估报告 五是根据绩效评估结果 建立绩效问责和激励机制程序 1 定量与定性的关系 测量 评价 四 如何评估 评估方法 2 必须根据实际选择定量法还是定性法 鉴于公共组织活动投人和产出并不是都可测量的 因而必须按照投人和产出是否可测量 分别采取不同的绩效考核方法 对于投入和产出都能测量的组织采取标杆管理 即对比先进组织的标准 设立竞争标杆 对于投人可测量但产出不可测量的组织则以责任成本为中心 并通过预算约束实施绩效管理 对于投人不可测量但产出可测量的组织采取目标管理 并结合法规制度是否完善来进行考评 对于投人和产出皆不可测量的组织 采取360度考评法 结合专家 上级 同事 社会对组织使命的完成情况的评价加权处理 3 尽量实现定量法和定性法的有效结合 相互补充 定量法采用价值分析和适用性分析为补充定性法采用事实依据和评估小组一致性原则 定性问题尽可能定量化 注重绩效指标库 绩效指标词典 的建设积极开发各种具体的测量工具 积极开发各种测量工具 后续 绩效评估是一个系统 树立正确的评估价值导向 改进与激励 完善评估的硬环境 良好的管理制度体系 完善评估的软环境 领导支持 全员参与 持续有效沟通的文化明确评估的目的和目标 建立多向度的评估指标体系 确定利益相关的多元评估主体 采用有针对性的多种评估工具 行政管理绩效 经济发展绩效 社会稳定绩效 地方政府绩效 教育科技绩效 生活质量绩效 生态环境绩效 例 地方政府的绩效评估 地方政府要注重 促进就业 减少贫困 建立社会保障 建立义务教育 基本医疗 公共文化 健全公益性基础设施 环境保护 公共安全服务 如硬指标 1 人口净增长率 2 耕地保有量 3 能耗指标 4 污染排放量 随着科学发展观和和谐社会建构 幸福 和谐 越来越量化近年来 我国在推出绿色GDP指数之后 还将推出幸福指数 人的全面发展指数 地区创新指数以及社会和谐指数等一些新的统计内容 以适应各方面对中国经济社会协调发展 人的全面发展以及民生 人文方面的需求 与此同时 幸福感 作为衡量地方社会和谐与否的一个重要指标 已摆上多数地方政府官员的议事日程 中国首次公布绿色GDP核算报告 资料图片 杭州政府绩效评估活动的演变 单一目标考核阶段第一阶段 1992 19971992年市直属单位推行目标责任制做法 年底或次年年初 市直机关召开各单位负责人会议 由参会人员根据介绍的情况投票选出先进单位第二阶段 1998 20001998年提出具有杭州特点的目标管理考核办法 调整考核内容 办法 考核结果与奖惩挂钩 目标考核 社会评价双轨并行2000年 为适应改善机关作风 转变政府职能 建立服务型政府的职能要求 满意单位不满意单位 目标责任制和满意单位评选两种考评形式相对独立运行 综合考评模式阶段2005年 为整合各类考评资源 全面 准确反映和评价市直单位工作 目标考核 满意单位不满意单位 增设 领导考评 二 杭州市 三位一体 综合考评机制中的公民参与状况 宗旨 创一流业绩 让人民满意对象 市直单位2000年 满意不满意单位评选活动 2005年 三位一体 综合考评机制 促进机关工作作风转变改善了公共服务的质量 提高了公共服务的效率促进了政府治理模式的转变 从 三位一体 综合考评机制看 公众参与主要体现在 参与代表的权重 参与代表的确定 公众参与的环节 代表性 适宜性 广泛性 公正性 经济上的合理性 九个层面 党代表 人大代表 政协委员 省直机关 老干部 专家学者和行风评议代表 区 县 市四套班子成员 区 县 市的部委办局和区 县 市及杭州经济开发区 西湖风景名胜区的街道 乡镇 党政 包括人大 的负责人 区 县 市 的社区党组织和居委会负责人 各类企业代表 各类市民代表 探索 各层面参评人员权重相等 差别权重 市民代表权重 其他八个层面 2003年对权重调整时遵循的原则 群众认可的原则 适宜性原则 党政部门 窗口单位和非窗口单位适度区分原则 根据这三项原则 通过问卷调查 专家咨询和领导决策 最后形成一个新的权重配置 为不同层面规定了不同权重 对不同评价对象投票时 权重比例也不一样 公众参与的环节 问卷调查和评比 争创整改 监督检查 市领导机关的监督 专门监督机关的监督参评单位的自我监督社会监督新闻媒体的监督 96666 投诉电话的监督 杭州市 三位一体 综合考评体系 1 框架结构和考评指标2 考评对象考核评价的范围和对象 市直机关各部 委 办 局市直有关单位 根据单位的性质和职责 分为 综合考评单位 非综合考评单位 社会服务相对较多的政府部门 社会服务相对较少的政府部门 其他单位和党群部门 杭州市经过几年的实践 力图扩大市直单位综合考评的范围 将其他承担公共服务和管理职能的企事业单位主管部门纳入考评体系 并考虑将综合考评延伸至各区 县 市 建立健全覆盖全市的综合考评体系 3 方法程序 综合考评采用 考评结合 同步进行 综合评定 的方法 1 社会评价沿用原有满意单位不满意单位的评选办法 由满意办组织九个投票层面对综合考评单位进行社会评价 并从增强可比性 防止策略投票行为等方面对方法作适当修改 2 目标考核目标考核以平时考核为基础 以年终目标任务的完成情况为主要依据 结合社会评价中社会各界反映的意见和建议 采取按项评估 以项计分的考核方法 由市目标办会同有关部门组织实施 经市级机关各单位自评 系统初评 目标办审核 反馈公示后确定 3 领导考评 4 等次确定 综合考评单位 社会评价目标考核领导考评 优胜单位 满意单位 15 先进单位20 达标单位未达标单位未达标末位单位 不满意单位 非综合考评单位 目标考核领导考评 成绩显著单位15 工作先进单位15 合格单位不合格单位 5 奖惩办法 综合考评单位 优胜单位 满意单位 先进单位达标单位未达标单位未达标末位单位 不满意单位 非综合考评单位 成绩显著单位工作先进单位合格单位不合格单位 予以通报表彰并给予适当的物质奖励 对综合考评未达标单位的工作人员 按不同职务的系数扣发当年年终奖 对综合考评未达标末位单位 不满意单位 和非综合考评不合格单位 予以通报 并扣发其工作人员当年年终奖 连续3年的 依照有关规定和干部管理权限 对其领导班子进行调整 Part1 综合考评所取得的成效 1 地方政府高层领导的积极倡导和大力推动 2 政务公开 人民群众能够便利地获取政府绩效信息 3 建立了一套相互协作 相互促进的工作机制 4 不断延伸人民满意单位评选活动 形成整体推进的争创氛围 6 综合考评所取得的成效与比较 Part2 杭州综合考评与别地域的比较 比较结论 通过上表不难发