城市规划论文——城市增长边界主要研究成果综述.doc

城市增长边界主要研究成果综述1国外研究综述城市增长边界（Urban Growth Boundary，简称“UGB”）是西方国家应对城市蔓延所带来的严重社会、经济和环境问题而提出的一种技术解决措施和空间政策响应。概念最早由美国的俄勒冈州塞勒姆市提出，是指城市土地和农村土地的分界线。UGB的提出不是要控制城市的发展，而是要通过把城市的发展限制在一个明确的地理空间上进而对城市的发展过程和地点进行引导和控制，在阻止城市无序扩张的同时满足城市发展的需求，是一种多目标的管理模式1。它的基本功能是控制城市规模的无节制扩张，当前已成为美国控制城市蔓延发展最有效的一种技术手段和政策工具。1.1田园城市（Garden City）理论1898年，英国著名城市学家埃比尼泽霍华德提出“田园城市”的理论。霍华德认为，城市无限制发展与城市土地投机是资本主义城市灾难的根源，建议限制城市的自发膨胀，并使城市土地属于这一城市的统一机构。他强调要在城市周围规划永久性绿地，供农牧业生产用，以此来控制城市用地的无限扩张2。“田园城市”最早涉及了城市边界的概念，是城市增长边界的起源。但霍华德提出的通过对人口规模的限定来限制城市范围扩大思想存在局限性，它忽略了城市内部存量土地和基础设施的节约集约利用。按照霍华德的设想，当人口规模达到一定程度时需要建立新的“田园城市”，那么新的“田园城市”需要更多的农用地转化为城市建设用地，实际并没有从根本上解决扩张问题，限制不了城市所在区域空间的扩展。1.2绿带环（Greenbelt Ring）规划1944年，英国著名规划师艾伯克隆主持编制了著名的大伦敦规划（Greater London Plan）。大伦敦规划以分散伦敦城区过密人口和产业为目的，在伦敦行政区周围划分了四个环形地带，由内向外分别为内城环（Inner Urban Ring）、近郊环（Suburban Ring）、城市绿带环（Greenbelt Ring）、农业环（Outer Country Ring）。每个环形地带都有各自的规划目标，其中城市绿带环是宽约1116km的城市绿带，它是伦敦的农业和休憩地区，通过实行严格的开发控制，保持城市绿带的完整性，阻止城市的过度蔓延。农业环基本属于未开发区域，是建设新城和卫星城镇的备用地。大伦敦区域规划中，在城市绿带指定区域采取限制开发行为的管理方式，达到建设和保护绿地的目的。同时，通过公园路连接城市绿带和伦敦市区内的公园绿地，形成区域性的绿地系统3。绿带环规划是对田园城市“永久性绿地”的良好体现和发展，绿带环的性质和管理目标即为对城市增长边界最早的功能定义，在一定程度上限制了城市空间的扩展，但是也有其时代局限性，没有从区域的角度协调考虑。二战后经济发展，人口激增，住房严重不足，有几乎四分之一的绿带面积被挪作他用，同时紧邻绿带以外的地区发展飞快。实践证明，城市增长边界不能仅仅通过设置一道屏障或者界限来解决城市的无序蔓延，还需要划定重要的自然保护区域并提供市民休闲游憩之所，更重要的是为城市未来的潜在发展提供合理的疏导4。1.3增长管理（Growth Management）与精明增长（Smart Growth）增长管理(Growth Management)借鉴企业管理中的概念，20世纪60年代后期运用于社区发展管理，强调对增长的控制，以保护环境资源。定义为社区在增长速度、居住、工业和商业用地的机构、用途与交换价值间的互换、公共服务的提供和环境保护等方面做出合理决策而进行的一个规划过程。无论是在地方、区域还是州，增长管理的目标都是通过一系列法律和政策措施来实现的，其中最为著名、应用最普遍的管理工具就是UGB。19701990年是美国“精明增长“运动的萌芽和发展时期，美国政府采取了多种努力去抑制城市用地无序蔓延扩展的趋势，其中很重要的一项措施就是确定UGB禁止城市用地扩张侵占需要保护的区域，例如生态敏感区域和开敞空间等5。1973年美国俄勒冈州就为其所有的大城市划定了UGB，禁止超过UGB建立新的居民区和公共交通系统，并鼓励市区内部土地的混合开发利用，提高现有城市土地的利用效率。美国波特兰市也进行了”精明增长实验“：波特兰都市区长远交通和土地利用规划，主要手段包括设置UGB，创建多模式的交通系统，鼓励高密度和填充式开发。“精明增长”中城市增长边界阻止或者减缓城市蔓延主要是通过划定允许城市发展的区域来实现的，划出若干”拟发展区“供开发公司选择，各种开发建设区之间用永久性绿带隔离，并用公共交通连接，同时保证密度，根据开发需要赋予边界一定的灵活性，必要时做出相应调整6，可见UGB不再是一条单纯的控制边界线或者带，而是一种区域协调工具，兼有”刚性“和”弹性“。1.4 新城市（都市）主义（New Urbanism）新城市主义是20世纪90年代初提出的基于解决美国郊区蔓延造成建筑形式雷同、公共建筑利用率低、都市边缘农地和自然开敞空间被吞噬、通勤距离拉大等问题的城市规划思想。主张借鉴二战前美国小城镇和城镇规划优秀传统，塑造具有城镇生活氛围、紧凑的社区，取代郊区蔓延的发展模式。他们认为，城市增长边界是一种用于控制和指导城市增长和区域规划工具，包括城市边界与郊区边界。他们可以分别描述为湖坝模型（Lake&Dam model）和河堤模型（Stream&levee model）。城市边界在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市的增长，就如同是用大坝来限制不断上涨的湖水一样。郊区边界则用层层防线环绕着开放空间，就像是河堤保护着有用的土地。这两种模式在不同方面有其自身的含义4。这两条边界可以重合也可以分开，但目标一致，即通过有意识的规划使城市的肌理沿交通廊道得到引导，而剩下的楔形乡村地带在这些交通廊道之间保存下来。表1-1 城市边界与郊区边界模式比较4城市边界郊区边界提出者1900年前后由城市学家埃比尼泽霍华德从城市的角度定义1920年前后又环境学家本顿麦凯（Benton Mckaye）和保罗乌尔夫（Paul Wolf）从自然角度定义划定原则运用统计学分析划定城市区域，在此之外为郊区运用生态文化的准则来保护某些公共自然空间免受城市化侵占空间结构在地理范围上限制城市，边界之外为郊区，城市通过铁路联系，周围环绕着被绿化带隔开的城镇和村庄城市生长在楔形开放空间之间形成发展廊道，在廊道沿线指定的交叉点和公交车站位置聚集发展。临时和永久性的保护地系统防止城市跳跃式发展意义限制城市化的区域来保护乡村，并形成了独立城镇保护了宝贵的开放空间，疏导城市化区域“新城市主义”中的城市增长边界强调在适当的地方进行高质量的开发，实现城市和乡村两条边界线的双向管控，更具有合理性和可行性。2国内研究综述2.1国内理论研究国内UGB的研究尚处于起步阶段，对于城市增长边界管理模式的“中国化”，许多学者都从理论层面上做了相关研究和探讨，介绍了西方尤其美国的成功经验。2.1.1UGB设定的必要性关涛等认为在经营我国城市土地的过程中若贯穿UGB理论，城市的发展将更加理性。由于它不与土地权属性质挂钩，使得土地的所有者或使用者在买卖土地的时候更加慎重；并且，UGB有利于提高边界内的土地利用密度，最有效的利用现有城区内和边缘地区的土地，提高土地利用效率，同时保护农地10；冯科、吴次芳（2008）等在诠释UGB的内涵、特征以及效能的基础上，对中国设定UGB的必要性进行阐述，指出其实现了土地供应限制、开发时间限制以及地理位置限制，对于中国的城市空间扩张管理有十分重要的指导意义。同时从UGB的正确定位、划定方法、整合管理以及弹性控制四个方面提出了UGB管理模式的拓展建议11。2.1.2UGB设定内容和方法张京祥（2003）等认为西方国家采取的城市“精明增长”、“紧凑发展”、“增长管理”等理念在中国还缺乏基本的运用空间7：东西方城市扩张的驱动力差异较大，此外，中西方城市在城市化阶段、城市化发展速度、土地所有制基础、城市行政基础及市场化程度等方面均存在一定差异，需要有针对性地借鉴。苏建忠、魏清泉、郭恒亮（2005）针对广州市的蔓延现状提出了要划定明确的城市增长边界，并以法律形式加以确认，在划定过程中要注意与原有生态廊道的结合，严格保护已有农业用地8。龙瀛（2006）等人认为城市理性增长，应包括以下内容：通过保护生态敏感区、约束建设用地增长，实现对自然资源的保护；通过对土地开发的适宜性分析，实现对土地、基础设施等资源高效、集约利用；尽可能地避让环境伤害13。张润朋、周春山（2010）通过对美国城市增长边界研究进展的综述分析，从设置动因、影响研究、实施管理等方面，揭示增长边界的技术理念和方法。在分析的基础上，提出规划师应该从增长边界在我国的适应性、规划方法与思路、现行规划管理体系的限制方面思考在我国的有效应用14。2.1.3UGB设定与规划相结合刘海龙（2005）就城市增长边界与我国城市规划内容、方法与管理的结合进行了研究与思考。黄明华、田晓娟（2008）在中国城市特征视角下进行了城市增长边界适应性研究，结合新版城市规划编制办法，提出区域统筹发展原则、选择合适的城市发展模式、改变传统城市建设用地边界线划定模式等，寻求适合中国城市特征的城市增长边界操作方法12。段德罡、芦守义、田涛针（2009）对我国UGB研究面临的问题提出应结合国情构建UGB编制管理体系，包括：由上一级政府组织编制UGB、因地制宜的编制UGB、建立UGB编制单位资格准入制、建立UGB专家审批制、明确UGB的实施管理要点和“弹性”UGB的修订等内容9。2.2国内实践研究我国2006 年版的城市规划编制办法首次提出划定“城市增长边界”，办法第四章第二十九条和第三十一条明确提出在城市总体规划纲要及中心城区规划中划定“城市增长边界”，用以限制城市发展规模、界定城市建设范围。2009年国土资源部办公厅下发了国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知，提出划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界，指导建设用地布局，这是我国第一次将边界这一土地管制要素正式纳入土地规划中。目前在国内各大城市的规划中，已有一些城市开始尝试运用这一理念来引导城市空间增长，但是成果较少，尚未有统一和成熟的划定UGB的方法。2.2.1禁限建区规划香港在香港2030年规划远景与策略中提出“禁区”概念，主要为保护一些拥有珍贵天然财产和甚具景观价值的地区；重庆在1998年后划定两批主城内绿地保护区，分为绝对禁建区和重点控建区，以控制建设项目，保护园林绿地；无锡市、成都市、厦门市、杭州市以及深圳市近年来开展了非建设用地的相关研究工作。2003年北京市在第二道绿化隔离地区规划中划定绿色限建区，并以绿线、蓝线和紫线等控制界线，对限建区规划进行了一些初步尝试，而后龙瀛针对北京城市发展过程中出现的城市建设用地无序蔓延的情况，开展了北京市限建区规划，划定禁止建设区和限制建设区。考虑了更多限建因素，给出了城市扩展的刚性边界和弹性边界，同时制定了具体的针对城市建设和城市活动的限制性导则。2.2.2城市增长边界划定肖荣波、彭涛、易晓峰以广州为例，从维护城市生态安全格局出发，分析各项城市建设生态限制因子，运用GIS空间分析模块，综合评价得到城市限建指数空间分布，据此模拟不同城市人口规模情况下城市增长边界，最后根据人口规模预测确定相应的城市增长边界15。祝仲文、莫滨、谢芙蓉（2009）尝试采用土地生态适宜性评价的方法，结合层次分析法确定评价因子权重，运用GIS技术对规划范围区内的土地生态适宜程度进行分析，依据分析结果划定中心城建设用地的刚性和弹性增长边界17。杨建军、周文、钱颖（2010）探讨了城市增长边界的性质及划定方法，尝试从建设用地需求规划和生态空间保护规划两个方面来分析预测建设用地和生态保护用地的规模及其界限，即为“正向规划”与“逆向规划”相结合，再根据规划结果的矛盾，通过价值博弈，最终确定两者的协调结构，划定UGB16。3对于国内的思考与启示2.1.1UGB的准确定位国内已经开始关注城市空间扩展的约束机制，但是城市增长边界不仅仅是绿带隔离、或者红线、黄线、绿线、紫线等，城市增长边界需要结合当地的经济发展状况、区域生态格局以及重要的自然资源状况。2.1.2UGB的划定方法UGB的概念看似简单，但在美国的实践证明，其贯彻实施是很复杂的。主要原因是规划者难以预测城市的发展速度，城市规模难以预测，确定的UGB也难以确定，这便使得许多地方政府过高的估计城市的发展速度。所以，从管理角度出发，把城市建设用地和非建设用地的关系比作图底关系，采用逆向思维，通过对非城市建设用地的控制进而达到管理城市土地。2.1.3UGB的法律基础目前，城市增长边界在我国还不具备法定地位，部门之间协调困难，影响了实施效果。所以，对于城市空间管理还需从立法上着手，确定其法定地位，从区域范围内协调各级政府、部门，同时加大公众参与力度，让各个利益主体全程参与到规划的制定实施中。参考文献1冯科,吴次方,韦仕川,刘勇.管理城市空间扩展UGB及其对中国的启示J.中国土地科学,2008（5）；77-80.2李德华.城市规划原理（第三版）M.北京：中国建筑工业出版社,2001：22-233王瀚.我国城市绿带规划建设中的挑战及其对策研究D.武汉：华中科技大学,20064刘海龙.从无序蔓延到精明增长美国“城市增长边界”概念述评J.城市问题,2005（3）：67-725马强,徐循初.“精