城市经营之大岳观(十九) 燃气供应特许经营项目运作——北京亦庄东区燃气特许经营案例.doc

城市经营之大岳观（十九）燃气供应特许经营项目运作北京亦庄东区燃气特许经营案例金永祥、蔡建升2004年9月20日，北京经济技术开发区东区天然气供应特许经营项目融资招标正式开标，其中新奥燃气和京港亦庄联合体（由北京燃气集团和香港中华煤气公司组成）的报价最低，其它投标人的报价在1.351.50元/m3之间，亦庄项目取得了重要的阶段性进展。开标结果震动了全国燃气行业，并将对燃气改革和燃气体制产生深远影响。我国城市燃气体制改革较自来水等公用事业改革晚，虽然有些城市进行了燃气改革，但到目前还没有能够影响行业的运作规范的典型案例。在水务领域，成都第六水厂和北京第十水厂等项目都是国际招商项目，政府都聘请了专业的投资咨询机构参加项目运作，参与项目竞争的投资人都是国际著名公司，不同的投资人聘请了不同的国际投资咨询机构和律师事务所作顾问，国内外精英共同创造了水业的典型案例，两个项目形成的规则和经验教训为中国水业改革提供了极具价值的借鉴。尽管宏观上讲水业改革中失败的项目很多，但像合肥王小郢污水处理厂TOT项目和哈尔滨太平污水处理厂BOT项目等成功项目越来越多，而且这些成功项目又在影响一些新的水业改革项目的运作。燃气行业和水务行业有很多相似之处，由于缺少经验，进行燃气行业改革时可以借鉴水务行业的经验。项目规模是基础燃气供应的特许经营和产业化需要以规模为基础，规模不宜太小。亦庄项目的总投资在2亿元左右，每年供气能力约2亿立方米，这应该是实行特许经营的基本规模。燃气供应与城市居民的日常生活息息相关，且安全问题十分重要。政府在推行燃气特许经营和产业化时必须要加强监管，否则燃气公司乱收费或出现安全事故将会引起社会和政治问题。监管是有代价的，若规模太小，监管成本将会超过产业化后效率提高产生的效益，改革将得不偿失。国内很多地区燃气产业化后供气规模都很小，有的在一个镇里有几家供气公司。在这种情况下，监管是很难到位的，而且监管成本会很高，隐患很大。如何对规模较小的区域实施特许经营是一个需要解决的课题。大岳咨询公司建议，将一些小规模的区域联合起来共同实施燃气特许经营。一个城市的若干个镇都需要燃气供应，那么市政府可统一招商，选择一家公司向所有镇提供燃气供应服务，这样只要由一个监管机构监管一家公司就够了，监管成本会降低，监管效果会提高。北京市城市基础设施特许经营办法规定，特许经营项目的实施方案由城市基础设施行业主管部门拟定，由市人民政府批准后实施，在实施时由市城市基础设施行业主管部门或区县人民政府授予项目公司特许经营权。依据该办法，在北京镇级政府应该无权授予燃气供应企业特许经营权，市行业主管部门或区县政府在实施特许经营时应该会考虑到规模问题。建设部颁布的、自2004年5月1日起施行的市政公用事业特许经营管理办法也包括了类似的精神。规范运作是前提国家和各地有关法规规定，除特殊情况外，应该通过招标方式选择特许经营者。国内的特许经营惯例是特许经营者不仅要经营供气设施，而且需要投资建设供气设施，因此特许经营者的选择过程是一个融资过程。特许经营期限都较长，一般在20年以上，涉及的招标条件比较复杂，因此这种项目的招标与工程和设备的采购招标有本质的区别。保证特许经营者在特许期内提供合理价格的供气服务是特许经营的基本目标，规范运作是达到这一目标的重要手段。亦庄项目在运作组织、运作程序、项目文件编写等各方面都是规范的。市政府成立了由各部门和亦庄开发区管委会组成的招标委员会和招标办公室，并聘请了大岳咨询公司作为招商代理机构和财务顾问。招标办公室完全按照法律法规要求运作项目，对于法律法规没有考虑到或不适用的特殊问题，及时按要求向上级请示并获得批准。在编制项目文件时，招标办和代理机构认真研究了国内外行业惯例并认真总结了亦庄南区天然气供应特许经营经验，潜在投资人普遍认为亦庄项目的文件是目前国内最规范的。规范运作调动了投资人的参与热情，使项目竞争充分有效，价格得到了最大限度地降低。国内有些地方政府官员认为政府是强势的，对规范性认识不够，是导致一些项目失败的重要原因。即使有的项目签了约，也留下了一些隐患，在项目几十年的执行过程中扯皮将牵扯双方很多精力，有的项目甚至可能会在执行过程中失败。在几年以前，当投资人与政府发生争议时，投资人选择的解决方法都是协商或通过舆论向政府施加压力，在二四年至少有两个省会城市政府被投资人告上了法庭，还有个别省会城市政府被告到了人大或政协。时代在进步，地方政府不再强势，而且在特许经营协议中往往是协议平等的一方，政府保护自己最好的办法就是规范运作项目，把问题解决在事先，当任何问题发生时都可依法或按照协议去处理。特许经营权应授予项目公司在选定亦庄项目投资人后，北京市市政管理委员会作为行业主管部门将授予由投资人出资设立的项目公司特许经营权，项目公司除为亦庄东区提供燃气供应服务外将不得从事其它业务（除非经过市市政管委批准）。这种安排有助于政府对项目公司的成本和价格监管，也有助于项目公司专心为特许区域提供服务，完全符合政府利益。如果允许项目公司从事其它业务，将会分散项目公司的精力，项目公司将增设投资管理等部门并发生成本，对政府来讲区分与特许区域无关的成本将非常困难，最大的风险是无关成本转嫁给最终用户。同时，这种安排也符合投资人的战略。一个现代企业，其投资管理是非常严格的，像项目公司这样的子公司应该是其业务单元和利润中心。若子公司具有对外投资职能，将与母公司的投资职能重叠，降低投资效率。国内有些项目将特许经营权授予了投资人，值得商榷。也有的项目公司在向本特许区域供气外，也对外投资，这种情况往往是当地政府有意识参与国内燃气市场的整合。大岳公司认为，