新公共管理对我国行政改革的启示.doc

新公共管理对我国行政改革的启示摘要：20世纪后期，西方各国掀起了新公共管理运动，涉及行政管理体制和政府活动的各个方面，对于我国的行政改革具有先导性作用。但是，由于国情差异决定了我国不能完全办照新公共管理。在接下来的改革中，我国应该对市场规制进行改革，推进公共服务的市场化，而重点是实现公共权力行使的法治化。Abstract：关键词：新公共管理、行政体制、改革对策导言1、问题的提出 新公共管理的出现是公共部门管理模式的一次重大变革，对于西方政府部门管理实践产生了深远的影响。我国自改革开放以来，进行了六次行政改革，但还存在许多问题。本文旨在通过利用新公共管理理论分析中国改革中出现的一些问题，找出问题产生的根源，并对我国行政改革提出一些合理性建议。2、研究的意义 我国当前行政改革存在市场规制水平低、公共权力缺乏制约与监督、公共服务供给不均等问题，新公共管理理论为解决这些问题提供了新的思路。利用新公共管理理论来找出改革中问题出现的根源，对于我国的改革提供了新思路。3、文献回顾 戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在摒弃官僚制：政府再造的五项战略中明确提出“摒弃官僚制”主张。欧文休斯在公共管理导论中系统研究了传统公共行政理论和新公共管理的不同概念和特点。盖伊彼得斯系统评价了席卷全球的新公共管理运动，提出政府治理的四种模式，适用于不同的政府体制。在结合新公共管理讨论我国行政改革改革的研究中，一种观点认为，虽然我国正在深化市场化改革，民主法制不健全，民主监督在建设之中，改革受到诸多条件限制，但是这不意味着我们应拒绝新公共管理的模式。另一种观点如王乐夫、陈干全在我国政府公共服务民营化存在的问题分析以公共性为研究视角中认为我国当前实行公共服务市场化可能面临六个方面问题：1、经济性损失2、引发公平性问题3、引发腐败和私人垄断问题4、带来公共责任缺失5、带来新的社会稳定问题6、可能引发政府管理危机，当前我国进行市场化改革应该慎之又慎。4、研究方法与理论框架 本文主要通过查阅相关文献、档案、论文，对我国行政改革取得的成就与遇到的问题实证归纳，分析行政改革“是什么”，然后通过规范研究，分析行政改革“应该是什么”，进而对我国当前行政改革提出建议。一、新公共管理的基本内容新公共管理是20世纪七八十年代兴起于西方各国公共管理领域的改革运动，也是一种新的政府管理理论、一种新的政府管理模式。新公共管理借鉴了经济学和管理学的成果，以公共选择理论、管理主义理论、私营部门管理为基础。西方的新公共管理运动涉及行政管理体制改革和政府活动的各个方面，但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容也主要围绕政府功能的重新定位、政府公共服务提供方式的转变、政府内部管理体制改革以及政府部门引入私营部门管理技术等方面展开的。对于这场改革运动，新公共服务：服务，而不是掌舵一书从以下七个方面系统的阐述了新公共服务的基本理论内涵：（1）服务于公民，而不是服务于顾客；（2）追求公共利益；（3）重视公民权胜过重视企业家精神；4）思考要具有战略性，行动要具有民主性；（5）承认责任并不简单；（6）服务，而不是掌舵；（7）重视人，而不只是重视生产率。二、我国行政改革面临的问题改革开放以来，我国进行了五次（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年）大的行政管理体制改革，在经济、社会领域以及公共行政领域取得了显著成绩。在看到我国行政体制改革取得成效的同时，也应该认清我国行政体制改革仍面临很多突出问题。（一）市场规制水平较低1949年到1978年的30年间，我国实行高度集中的计划经济体制，92年十四大首次明确提出建设社会主义市场经济的要求，我国进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。在这个阶段中，一方面我国现行的政府对于市场的管制依然过度或越位，集中表现为政府审批还是不够简化，取消的审批权限多事无关痛痒的，至于那些有利于牟取私利、进行行业垄断和部门垄断及地方保护主义的审批权限依然在发挥作用。另一方面，市场管制职能缺位，即在需要政府行使规制职能的地方却出现了政府缺位，市场失灵得不到抑制，社会福利水平下降的现象。（二）官僚化不足西方公共行政模式建立在马克斯韦伯的理性官僚制基础上，理性、规则、法制控制着公共行政人员的行为。由于中国传统的“世袭官僚制”的历史原因与体制的惯性，我国目前的官僚制整体上仍处于理性官僚化不足的状态。这点表现为：（1）组织活动的非理性化。在我国，机构设置缺乏科学论证和法律依据导致机构权责不清、职能重叠、机构臃肿就是一个例子；（2）管理方式人格化。在实际的行政管理活动中关系人情取代制度与法规，政府法律规章的执行受制于行政人员个人尤其是领导者的意志，“以情代法”、“以人代法”现象极为普遍，体现出浓重的人格化特点；（3）行政文化上，由于深受传统政治文化的影响，中国民众整体上缺乏重契约和规则的价值观念和理性精神。人格权威大于机构和法律权威，人们对领导者的服从不是基于法律法规基础上对非人格化制度的忠诚，而是基于权力控制作用下对领导者个人的“效忠”。所以，我国行政体制目前最缺乏的是法制、效率、专业化和理性精神。（三）公共行政缺乏权力制约与监督孟德斯鸠在论法的精神中指出“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”我国2011年立案侦查贪污贿赂大案18464件，腐败现象已经成为非常严重的社会问题。根据中国高官腐败的特点和变化趋势显示，我国高官腐败案件主要是通过案件牵连被发现，并不是各级监督部门作用的结果。我国虽已建立了多种监督方式，但总体而言没有建立起严密的、科学有效的监督体系，有些监督机构形同虚设。（四）问责机制匮乏长期以来，我国政府工作中的问责乏力情况十分严重，由于权责关系模糊不清，责任追究机制缺失，导致一些政府部门机构和政府官员在没有责任追究，或者是追究力度弱化、虚化即责任成本很低的条件下用权不负责。现实中，许多官员搞了不少“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”，浪费了大量金钱，却一直由国家和社会公众承担。（五）公共服务垄断且存在多种失衡一方面，我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看作公共服务供给的唯一主体，公共服务高度垄断。在这种情况下，由于不存在经营风险，政府公共服务缺乏对投入和产出的精确核算、监督与管理；由于产品和服务在市场上有独占性，顾客的意愿和利益往往得不到有效维护；有垄断带来的冗员过多、缺乏创新、成本过高导致公共服务的低效率。另一方面，由于受制于我国经济发展水平的现实条件，我国公共服务存在失衡。一般来说，表现为结构失衡、地区失衡及城乡失衡，这些表现我们在现实生活中也能经常看见。三、新公共管理在我国的适用性问题罗伯特A达尔在公共行政科学：三个问题中曾这样讲到：“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”因此，探讨新公共管理在中国的适用性必须了解中西行政环境的差异，具体问题具体分析。与西方国家相比，我国的行政改革面临着一些不同的前提条件。1、从中国目前的经济发展阶段看。当西方国家已经由工业社会进入到后工业社会，以知识经济为基础的后工业社会为新公共管理改革实践提供了现实基础。在一个以全球化、信息化、知识化和智能化为特征的后工业时代，社会经济生活的运转节奏不断加快，人的作用和自主性日益提高，各种新的社会问题层出不穷，这使官僚制组织运转失灵，从而为新一轮行政改革提供契机。与西方国家于二十世纪后期已相继步入后工业社会不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段。当前，中国现代化的主要任务是推动中国由传统农业社会向现代工业社会的转型。然而，问题的复杂性在于，当中国正在由传统向现代转型的现代化道路上负重前进时，又面临着来自西方后工业社会和信息时代的挑战，落后的经济技术水平限制了新公共管理理念在中国的发展和实践。同时，我国市场经济也处于发展的初期，各种制度规范尚未建立，缺乏建立在市场经济基础之上而先天拥有的各种理性精神，如自由契约精神、法治观念、竞争观念、效率观念等。如果国家机器没有高度理性化，尤其是国家机器中的工作人员不具备牢固的制度理性、程序观念或守规则习惯，权力具有随意摆布市场的条件和欲望，则国家管理过程的大规模市场化势必造成混乱甚至失控的局面。因此，当前我们最重要的是用官僚制组织模式推动工业化的发展进程，用官僚制的理性精神塑造我国市场经济的秩序和规范，形成一种维持市场经济有效运行的激励约束机制。2、从社会权力结构状况看。西方资本主义国家经过几百年的发展，已经形成了相对稳定的权力结构体系和比较规范的权力运行机制。在这种权力结构体系和权力运行机制下，官僚制作为政治控制和行政规范的工具的作用已经大大削弱，而效率的提高则被提到了首要地位。因此，西方的新公共管理运动是在成熟的政治游戏规则的基础之上的以效率为取向的改革。但是在中国，长期以来形成的集中统一的政治制度，具有明显的集权倾向。改革开放以后走向民主政治，但民主政治尚处于建设之中，集权的制度惯性在较长时期内不会消失。长期的集中统一的政治制度使权力结构划分不清，权力运行机制缺乏规范，同时还养成了社会各方面对于中央权力的过度依赖，因此新公共管理所倡导的分权的理论准备、心理准备和制度准备在我国都显得不足。因此，目前我国的行政改革不能简单地摒弃官僚制，放松规制，而恰恰应该遵循官僚制的理性精神，理顺权力体系关系，明确的权责范围，提高政府效率。3、从官僚制的发育程度看。西方新公共管理运动是建立在高度发育的官僚制的基础之上的，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不相适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下, 新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击的基础之上提出了新的管理思想。在中国，尽管官僚制作为一种组织形态的历史比较悠久，但是将我国官僚制的发展现状对照官僚制倡导的理性精神，可以发现我国官僚制发展不容乐观，存在的根本问题是理性不足，这与韦伯所设计的理想官僚制相差甚远，突出表现为：部门职能分工不清；结构功能交叉重叠；组织规范、秩序的缺失；人员录用晋升的非正规程序化；组织活动的人格化倾向。在我国官僚化不足的情况下，如果简单模仿新公共管理运动对于官僚制的批判，就有可能否定韦伯式的官僚制对于改造我国行政改革的积极意义。4、从社会自治能力大小看。新公共管理实践是建立在社会具有很强的自治能力的基础上的，只有这样，非政府组织才有能力承接从政府中剥离出来的部分职能。西方国家的公民社会发育较早，社会自治能力较强。而中国长期以来，一直处于“强国家、弱社会”的状态，社会的自治能力严重萎缩。近些年来，陆续出现了一大批非政府组织或其它非营利组织，但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的应然职能自治职能，而成为政府的附庸，带有强烈的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点。如果我们忽视这一现状，一味的主张厘清政府职能，强调社会职能的回归，势必会导致一种新问题的出现：或者是对部分从政府中剥离出来的职能的承接出现脱节，政府无法继续承担这一部分的职能，而非政府组织又无力承担；或者是政府继续介入到非政府组织的微观管理活动，导致名为指导实为指挥非政府组织的现象，陷入新的政府职能扩张的泥潭。上述分析可以看出，目前我国并不能提供新公共管理运动所必需的运行环境，因此在我国全面推行新公共管理的时机并不成熟。但是，这并不意味着对新公共管理的全面排斥。新公共管理所倡导的一系列理念，如重视政府的授权与分权、在管理方式方面提出采用和借鉴私营企业的管理方式、主张政府应树立“以顾客为导向”等给我国的行政改革提供了很好的启示。四、新公共管理对于深化我国行政改革现实对策的思考通过对新公共管理理论对我国行政改革的适用性分析，可以看出我国当前的行政改革必须在充分借鉴国外新公共管理理论，同时结合我国的政治、经济、社会具体情况的基础上，进行制度创新，对政府角色定位、政府行为方式等进行调整。（一）对市场规制进行改革我国处于转型经济时期，不能单纯地像西方国家在新公共管理中采取放松市场规制的政策，而应该一方面放松经济性规制，提高中国经济的市场化水平，另一方面应强化间接规制和社会性规制。（1）放松经济性规制。过度的经济性规制限制了自由的竞争，保护了垄断，滋生了很多寻租行为，同时加入WTO全面参与全球性竞争也要求我国放松经济性规制。对于放松经济性规制有两个含义：一是放开对非公有制经济的市场准入，撤销对被规制产业的各种限制，使企业处于完全自由的竞争状态。减少和规范行政审批，因为许多经济活动根本不需要政府层层审批，完全可以只在政府部门登记或备案就可进行。（2）强化间接规制和社会性规制。间接规制主要是针对不公平竞争的规制，而社会性规制是由政府对企业进行限制，防止公害，保护环境，保证健康、安全等。一方面政府要有意识地构建适合市场经济发展的制度，利用相关的法律法规和政策手段，制定有利于市场经济发展的行政立法，创造公平的市场竞争环境；另一方面，要抑制企业的对消费者利益的侵害，对生态环境的破坏以及不顾生产安全。（二）推行公共服务的市场化当前我国缺乏良好的公共服务供给能力，而且存在多种失衡的情况，导致了我国市场经济的推行受到阻力。由于我国市场发育不足、第三部门发展滞后、保证市场运行的法律法规的不完善等因素，决定了我国不能像西方国家那样，全面推行公共服务市场化。我认为目前可行的做法是，政府从市场中审慎、渐渐地退却，让其他的私营企业、第三部门等适当地参与到公共服务的供给中来。为了达到这样的状态，政府应该努力排除阻碍私营企业和第三部门进入公共服务领域的因素，具体应该做到以下几点。（1）建设好公共服务市场化的法律法规。法律法规的健全利于公共服务市场的规范化运作，形成良好的市场秩序，从而可以降低交易成本，提升市场的效率。因此政府需要完善法律法规体系，杜绝官商勾结、垄断等现象的产生，同时也要排除政府对市场的不正当干预。我国2007年才出台了中华人民共和国反垄断法，其中还有很多未完善的部分，例如怎样反行政垄断就是一个难题。（2）大力发展第三部门上文中提到，我国的第三部门发展状况距离承担政府中剥离出来的职能有较大差距，所以政府应该积极培育非政府组织，帮助其发展，减少政府的直接干预，使其真正履行自治职能，从而有承担部分从政府中剥离出来的职能的能力。（三）实现权力运行的法治化新公共管理是在权力的法治化运行基础上的，它使政府的规模大幅缩小了，政策制定和实行规制只由核心部门掌握。法治政府在法律的规制下行使权力，强调政府要维护和执行法律的秩序，也要求法律之于政府权力的优先性和至上性。上文提到，我国理性官僚制发育不足，权力的行使缺乏理性精神与法治精神，这种“人治大于法治”的状态制约了政府的工作绩效的提高。为了改进政府工作的绩效，必须实行权力运行的法治化。，政府也就必须在以下几方面强化规制。（1）强化对行政主体设置的规制。行政主体包括行政机构以及行政机构内的人员，强化对行政主体设置的规制就包括加强对行政机构设置的规制和加强对行政人员设置的规制两方面内容。对于行政机构的设置要规定机构成立、变更、撤销的程序及职能范围，不得在法律规定的范围外任意设置机构，明确机构的性质、隶属关系等，合理规定各级机关的比例。对于行政人员的设置，要加强行政人员编制管理，实现编制的制度化，在充分调查研究的基础上定编、定岗管理，并且要加强行政人员录用的规制，公平、公正、公开的择优录用。（2）强化对行政主体职权范围的规制。因为政府与公民“法无禁止即可为”不同，它的权力不受制约就可以管公民的一切事务。全能型政府什么都要管，但什么都管不好。全能型政府意味着官员可以做他们本不该做的事，而应该做的事他们却不做。因此，要从宪法上规定政府的职能范围，要对行政主体的职权予以法律限定，非经法律授权就不能行使某项职权。职权法定，越权担责，是实现政府权力运行法治化的必然要求。然而要做到权力的法治化运行就必须建设透明政府。不透明，权力的法治化运行便不能保证，对于权力实施的监督更加从谈起。（3）强化对行政程序的规制。法治比较完备的国家都有比较完备的权力运行程序，而我国至今还没有出台行政程序法。行政职权的行使是经常性的，法律也往往赋予行政较大的自由裁量空间，人民很难从实体上对其进行严密的规