公共政策制定过程第四讲(2013.9).ppt

第四讲公共政策制定过程 公共政策制定过程 导言 政策过程包括从 问题出现 到 问题解决 的所有阶段政策过程的特点动态性 互动性 弹性 公共政策制定过程 导言 政策过程模式 安德森模式问题进入政府的阶段 政府采取行动的阶段 政府解决问题的阶段 政策回到政府阶段 问题解决或改变阶段 公共政策制定过程 导言 政策过程模式 帕隆伯模式议程设定 政策规划 政策执行 政策评估 政策终止 公共政策制定过程 导言 公共政策制定过程公共政策问题的确认 公共政策规划 公共政策采纳与合法化 1 公共政策问题的确认 公共政策问题概述公共政策问题确认的程序公共政策议程 1 1公共政策问题概述 内涵 失业 通货膨胀 空气和水的污染 产品质量 饥饿 吸毒 酗酒 卖淫 嫖娼 种族歧视 性别歧视 精神疾病 家庭暴力 房价高涨 住房短缺 资源问题 职业安全问题 环境问题等等 1 1公共政策问题概述 内涵 问题社会问题 一些人的需要 挫折或不满足 由本人所认定 或由他人所认定 而寻求解决办法 琼斯 一个社会大部分成员和这一社会一部分有影响的人物认为不理想 不可取 因而需要社会给与关注宁设法加以改变的那些社会情况 乔恩 谢泼德 美国社会问题 公共问题 两个主要特征 即广泛的影响力以及影响的非排他性和不可分性 1 1公共政策问题概述 内涵 公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现某种情况与他们的利益 价值有相当严重的矛盾与冲突 进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决 并被政府列入政策议程的社会问题 1 1公共政策问题概述 内涵 公共政策问题首先必须是一种社会客观状态 是一种事实而不是臆想出来的 这些问题被大多数人觉察 认识并受其影响 这些总是与社会主体之间价值 规范和利益发生了矛盾和冲突 团体的力量 政府的必要行动 1 1公共政策问题概述 特征 公共政策问题的客观性公共政策问题的历史性公共政策问题的主观性公共政策问题的相关性公共政策问题的动态性 1 2公共政策问题确认程序 问题察觉 问题察觉是指某一问题被政策研究者发现和关注 并从社会现存的问题中发现和分离出来的过程 问题的挖掘和确认比问题的解决更重要 跛足而不迷路能胜过虽健步如飞但误入歧途的人 培根 1 2公共政策问题确认程序 问题察觉 政府发现政策问题的途径执政党和政府领导人在处理政务过程中发现问题 各级政府的工作人员在执行公务过程中发现问题 研究人员 专家学者在研究过程中发现问题一些社会团体 党派 利益集团根据自己的价值观 利益而发现问题 公众在日常生活中发现问题 一些重大事件的发生使问题明朗从而被各种主体发现 1 2公共政策问题确认的程序 问题界定 问题界定是指政策决策者对需要解决的政策问题作出定义和特别解释 把问题情境转变为实质问题的阶段 何种 何地 何时 何种程度 何种原因 1 2公共政策问题确认的程序 问题界定 问题文件法一种界定问题的综合性方法准备问题文件的标准程式包括 问题的来源和背景 注意的理由 纠正活动所指向的团体与机构 得益者和受害者 相关的项目和活动 目标和目的 标准和有效性 分析的框架 备选方案 可参考的建议 1 2公共政策问题确认的程序 问题陈述 问题陈述就是运用操作性的语言 如文字 数字或数学模型等对问题进行确切的表述 以便把界定之后的实质问题转化为一个详细和特殊的形式问题的过程 政协委员的提案 农民工子女教育问题 1 3政策议程 界定 所谓议程是指带有目的性的事项安排和行为计划 它反映了人们对做什么和不做什么以及先做什么和后做什么的选择政策议程就是执政党和政府制定政策的系统将社会问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程 它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道 政策议程通常是指那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨 规划 研究的议事程序 以决定政府是否需要对其采取行动 何时采取行动 采取什么行动的政策过程 1 3政策议程 类型 系统议程 亦称公众议程 政府议程 亦称正式议程 行动议程 是指执政党和政府察觉到某一问题并且认为这一问题也确有解决的必要 从而列入自己的议事议程进行研究和处理的过程 1 3政策议程 建立条件与障碍 条件 杭州野导事件障碍议程设置模式 科布 罗斯 洛斯 外部推动动员模式内部推动模式我国模式 1 3政策议程 理解 社会境况与政策议题大众传媒与政策议程 那些没有实现的 但通过公共行动可能追求得到的需求 价值或改进的机会 尚待实现的社会价值观 预测性研究 超前性和前瞻性 信息战 2 公共政策规划 公共政策规划一般问题政策规划程序 2 1政策规划的一般问题 界定 政策规划是指为解决某个政策问题而对政策方案进行设计 比较 选优 并进而制定出政策的活动 2 1政策规划的一般问题 原则 客观性原则系统性原则可行性原则连续性原则民主性原则 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 涵义政策目标是政策规划者解决决策问题最终要实现或达到的结果或目的 作用 政策目标是政策规划工作的行动指南 政策目标是政策规划者希望通过政策实施所达到的结果或目的 政策目标是政策评估的标准和尺度 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 政策目标与目的的区别 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 公共政策 社会经济政策 的基本目标增长 效率 稳定 充分就业 物价稳定 国际收支平衡公平自由安全 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 经济发展方面人均国内生产总值 GDP 三次产业增加值占GDP的比重 研发 R D 占GDP的比重 高新技术产品增加值占工业结构的比重 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 社会进步指标城市化水平 非农产业人员占全部产业人员比重 千人职业医生数 等级公路网的密度 新型农村合作医疗水平 城镇三类保险覆盖水平 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 人民生活城镇居民可支配收入水平 农业居民可支配收入水平恩格尔系数 居民娱乐 教育 文化等支出占总支出中的比重 家庭电脑普及率 居民家庭私人汽车拥有量 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 人口素质初中毕业生升学水平 高等学校入学率占总人口中的比重 人口平均寿命指标 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 生态环境森林覆盖率 城市人均公共绿地面积 城市空气质量达标率 集中供水来源水质达标率 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 政策目标确定的要求政策目标要有针对性 政策目标应尽可能具体明确 政策目标应具有可行性 政策目标应具有协调性 2 2政策规划的程序 政策目标的确定 影响政策目标确立的因素政策问题的性质 可以争取到的各种资源 政策规划人员的素质和政策水平政策环境等 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 政策方案设计的原则政策方案设计要符合政策目标的基本要求政策方案设计要提出各种不同的备选方案政策方案设计要注意方案之间的互斥性政策方案设计要具有创造性 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 6Wwhat 做什么 why 为什么做 who 谁去做 when 何时做 where 何地做 how 怎么做 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 步骤A轮廓设计B细节设计 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 A政策方案轮廓设计政策方案的轮廓主要是政策方案的行动原则 指导方针 基本措施 政策的发展阶段等主要内容 政策概念或概念政策 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 B政策方案的细节设计细节设计主要是将所构想的政策方案具体化 确定实现政策目标的具体途径 措施和手段 包括政策界限的规定和相关的机构设置 人员配备 财政资金的保障等等 方案 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 备选方案的来源魏墨和维宁 现有政策方案 通用的解决方案 调整过的通用解决方案 非现成的解决方案 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 备选方案产生的方法不行为分析法不采取任何行动 对维持现状所造成的结果进行预测 该方案可能是对付现有问题的最优方案文献述评法搜集规划和政策分析领域的书籍和期刊 太阳底下没有什么是新鲜的 快速调查法对本领域的分析人员进行一次系统的电话调查 以利于产生不同的观点 找到不同系列的可能产生方案的来源 并发现可以联系的其他一些人 2 2政策规划的程序 政策方案的设计 备选方案产生的方法被动收集与分类法靠被动的的或消极的等待 有些方案可能或自动出现 还应该对其他人提出的被选方案加以系统的记录和分类 头脑风暴法专家会议法 一种产生创造性思想的方法 一种会议技术 2 2政策规划的程序 政策方案的评估择优 政策方案评估的涵义所谓政策方案评估 就是指依据一定的标准对所有制定出来的政策备选方案进行全面的评价的过程 是一种事前评估 因而 被称为预测性评估 简称为预评估 2 2政策规划的程序 政策方案的评估择优 预测性评估的程序明确预测对象搜集整理资料确定预测方法和模型进行预测计算与分析评审预测结果 2 2政策规划的程序 政策方案的评估择优 政策方案择优的涵义政策方案的择优就是指政策规划者根据权威 经验 知识和科学的方法 在对各种能够可供选择的政策方案进行比较分析 权衡得失的基础上 选择或综合一个最优政策方案的过程 2 2政策规划的程序 政策方案的评估择优 政策方案择优的标准政策方案要有利于政策目标的实现 政策方案要体现出尽可能大的效益 实现政策目标要承担的风险尽可能小 政策方案要有可行性 政策方案实施后的副作用尽可能小 2 2政策规划的程序 理解和应用 古巴导弹危机 3 公共政策采纳和合法化 政策采纳政策合法化 3 1政策采纳 定义 政策采纳的定义就是政策制定系统中的决策者根据一定程序和准则决定采取某项政策方案的行为 理解政策采纳是一种政治行为 是公共权威即公共政策决策者的政治行为 政策采纳是对政策方案的选择的过程 政策采纳的关键环节是抉择 政策采纳必须遵循一定的程序和准则 3 1政策采纳 特点及意义 政策采纳的特点权威性 复杂性 全局性政策采纳的意义政策采纳是政策制定过程中的关键环节 政策采纳直接影响着政府工作的成败 政策采纳是成功的政策执行的必要条件 3 1政策采纳 主体要素 议员国家元首政府成员法官执政党领袖军事首脑公民 或选民 3 1政策采纳 主体要素 广博的科学知识无私的奉献精神突出的决策能力 3 1政策采纳 信息因素 必须充分掌握各种信息有关意向或决策价值的信息 文化 价值 传统 知识有关行为选择的信息 可采取的行动 行动的时机 可供支配的资源 支持与反对的力量对比有关外部事件的信息 决策规则 与政策相关领域的状况 其他利害关系的选择有关可能性的信息 外部事件的可能性 其他人选择的可能性 自己和其他人行动可能产生的后果 3 1政策采纳 决策规则 全体一致原则所谓全体一致规则 unanimityrule 是指所有投票人对某项公共选择的方案投赞成票 一致同意的规则决策人形式上都平等地享有决策权 任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义 3 1政策采纳 决策规则 多数原则 一般可分为简单多数和过半数两种方式 简单多数就是相对多数原则 是应用最广泛 程序最简单 最易于为人所接受的一种决策规则 绝对多数规则即过半规则 majorityrule 是指对于一项公共选择方案 需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则 既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用 那么只能退而求其次 采用多数票制以最大限度地照顾公众的利益 3 1政策采纳 决策规则 过半数原则的变异形式过半数规则 选出得到超过半数票的第一方案或候选人 孔多塞标准 ConderctCriterion 选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有的人的候选人 博尔达计数 Bordarule 按照投票者的偏好秩序的排列来给M个提案中的每一个打分 把所有投票者给每个提案的分数分别加起来 宣布得最高分数的提案为获胜者 淘汰投票 Exhaustivevoting 要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人 把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉 重复这个过程直至只剩下一个候选人 这个候选人便是获胜者 赞成投票制 3 1政策采纳 共识形成 说服压服交换 3 1政策采纳 决策思维 个体思维 个人的思考集体思维可以保证理论与知识的完整性 不同群体的利益得以充分表达 避免个人的片面性与主观性集体思维的缺陷 3 2政策合法化 界定 所谓的政策合法化就是指法定主体为了使政策方案获得合法地位和全国人民认可 接受的效力 而依据法定权限和程序对政策所实施的一系列审查 通过 批准 签署和颁布的行为过程 3 2政策合法化 立法机关政策合法化 立法机关及其权限立法机关的主要职权是立法权 决定权 任免权和监督权立法权主要是制定 认可 修改 补充和废止法律的权力立法权一般分为中央立法权和地方立法权 立法机关的政策合法化程序提出议案审议议案通过议案公布政策 3 2政策合法化 立法机关政策合法化 立法听证与政策合法化立法听证是发扬民主 确保立法符合民意及保障公众参与权的重要途径 如加拿大 法律案在经过议会全会二读后必须经过由个专业委员会举行听政 不经过听政的法律案不能成为法律 听政是必经的立法程序 美国虽没有要求所有法案必须经过听证程序 实际上不经过听证的法律只是例外 听政的类型 法定听政和决议听政 法定听政是指如果提出听政的人数达到法定人数要求时或者法律对某些议案有明确的听证要求时 议会有关委员会必须举行听证 所谓决议听政是指议会有关委员会对某些议案