明确法律地位 优化岗责设计 创新税源管理专业化框架下纳税评估模式.doc

明确法律地位 优化岗责设计创新税源管理专业化框架下纳税评估模式【前言】自2005年3月，国家税务总局公布了纳税评估管理办法（试行）以来，纳税评估成为了我们税务机关基本的日常工作之一，使我们的税务管理由事后监督向事前管理前进了一大步，一定程度上强化了管理监控功能，弥补了管理弱化的不足，体现了服务型政府的文明思想，寓服务于管理之中。鉴于我们的纳税评估工作起步较晚，对纳税评估的操作运用仍处于浅层次，对评估结果的运用程度不高，加上征纳双方对纳税评估工作认识不足及信息不对称等原因，致使其潜在的作用还没完全发挥出来，制约了纳税评估在税务管理中的应有地位，影响了纳税评估的效率与生命。笔者在多次征求税收征收管理一线工作人员意见的基础上，借鉴佛山地税专业化税源管理新模式，提出了以税收风险为导向，通过风险管理，明确机构设置、优化岗责配置、加大纳税评估在选案中运用力度，创新纳税评估模式的若干思考，希望对我们的实际工作有一定指导意义。【关键词】税源管理 法律地位 岗责设计 纳税评估 模式1背景11 创新纳税评估模式必要性111从税务管理来看1111纳税评估的现实意义纳税评估作为一种国际上通行的税收管理方式，是税务机关以信息化为依托，以社会信息共享为基础，运用科学的技术手段和方法，对纳税人、扣缴义务人提供的涉税情况以及对政府相关部门和有关社会机构提供的各种资料和信息进行综合的审核、分析和评价，并做出相应处理的税收管理活动，其作为我们税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中监控的一种有效手段，对我们深化新一轮征管改革，构建服务型地税机关具有重要意义。1112强化税收分析的需要通过经常性的纳税评估分析，对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的控管，可以帮助纳税人发现在纳税上存在的错漏，帮助其纠正涉税违法行为，提高纳税遵从度。1113提高征管质效的需要税收征管模式不断演变，从专管员的管户制到管事员的管事制、再到税管员的管事与管户相结合，多次管理模式的转变都是为有效解决管事与管户之间、责任与权利之间协调的问题，纳税评估作为一种事中控制的有效管理手段，将纳税评估结果与当事人见面，通过约谈与质询等方式与纳税人交流，是对纳税人进行税法宣传、帮助其提高纳税遵从的有效途径，另一面有利于我们提高征管质量与效率。1114构建服务型地税机关的需要纳税服务应渗透到税收管理的各个环节，长期以来，纳税服务更侧重于事中与事后的介入，往往忽略了事前涉税指引，税前辅导比较薄弱，而纳税评估对一般涉税问题的处理，侧重辅导纳税人自行解决、自行完善，不将其作为税务检查选案的依据之一。这就解决了纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的非故意逃避纳税义务的问题，起到服务纳税人、优化政务环境的作用。1115提升税务稽查能力的需要1、纳税评估结果为稽查选案提供可靠依据。2010年修订的纳税评估管理办法明确的十类评估结果需交由稽查部门处理，通过规范有效的评估，无疑为稽查办案提供了真实可靠执法依据。2、通过税务稽查，检验了纳税评估结果的真实性与有效性，一定程度上有利于促进纳税评估规范化、效率化。112从外部环境看1121税源管理专业化趋势的需要根据社会分工理论，分工和专业化是效益递增实现的机制，分工和专业化的程度一直伴随着经济增长的全过程，我们税务机关目前正在进行的新一轮征管改革就以专业化分工为前提，以组织结构的选择和组织效率最大化为最大课题，纳税评估作为税源管理的主要手段，理应作为专业化手段之一。1122社会综合管理的需要随着社会主义市场经济的发展，信息网络时代的纵深发展，纳税人经营情况多样化、形式多元化、领域广泛化、结构复杂化的情况的演变，肯定不断改变税源基础，增加税收管理的难度，而社会综合管理的要求越来越高，特别是最近出台的国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见，要求加强基层组织建设，创新社会管理，推动社会管理重心下移，进一步拓展和延伸基层社会管理服务内容，完善维护群众权益机制，我们税务机关应该针对这些变化，结合前瞻性和现实性，重新定位纳税评估，拓宽评估运用渠道，维护保障好纳税人合法权益。12 创新纳税评估模式可行性121信息科技的高速发展，为其提供了科学的方法和手段。在专业化与精细化程度越来越高的情况下，信息共享成为一种方便，信息处理越来越便捷，税务管理各个环节之间基本上实现了无缝对接，为我们提高纳税评估质效、拓宽评估运用提供可能。122税源和管理区域的相对集中，决定了征管力量的调整。我们经济欠发达地区而言，90%以上税源向城区集中，这样，很大程度上解放了征管力量，为安排一部分人员专司纳税评估工作创造了条件，有利于纳税评估规范化、效率化。123税收风险管理理念已初步形成。风险管理引入税务管理多年，风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理等一系列概念绝大部分干部职工已经掌握，防范、化解税收风险已成为可能。2总体思路以风险管理为导向，加大纳税评估结果运用力度，有针对性实施纳税评估，明确纳税评估为税源管理主要手段，规定纳税评估前置，非纳税评估不得实施税务检查。优化岗责设计，建立符合“税务管理=纳税服务+纳税评估+税务检查”的管理模式的纳税评估模式。有条件的地方，取消税务日常检查，明确“税务管理=纳税服务+纳税评估+税务稽查”的管理模式，最终实现纳税评估规范化、效率化。在建立该模式过程中，要坚持“四个有利于”：一是有利于税收长效增长；二是有利于防范、规避税收风险；三是有利于提高征管质量与效率；四是有利于提升服务水平，提高纳税人纳税遵从。3当前纳税评估现状分析为更好掌握当前纳税评估实施的整体状况，笔者在走访了部分县（市）地税局的基础上，以其中某一县局为例，就其开展纳税评估的主要做法、实施过程中所遇到的问题、评估人员配置情况等方面进行了分析。31主要做法311加强领导，提高认识纳税评估工作作为地税机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中监控的一种手段，对税收征管尤其是税源管理和改善征纳关系具有十分重要的意义。近年来，该局结合工作实际，成立了专门的纳税评估机构，由一名分局长牵头负责，组建评估小组具体抓对“面”（行业）上的评估，具体“点”（户）的评估由分局管理员负责，形成了层层抓落实的责任体系。一批懂业务、分析能力强、工作有技巧、责任心强、想做事、能干事的干部从事此项工作为纳税评估提供了组织保障。312强化培训，提高评估人员素质纳税评估工作好坏直接关系到评估操作的规范性、评估认定的政策性、评估收入的效率性和评估过程的廉洁性。针对这一性质，该局采取了集中学习、业余自学、工作交流等多种方式，开展新税收政策、评估知识学习，认真贯彻落实总局和省局相关税收政策和纳税评估文件精神。一是抓好了评估人员的业务培训。分期分批对纳税评估操作实务、新会计准则与现行税法的差异比较和应用、新企业所得税法解析等知识进行了有针对性的培训；二是做好了评估工作交流。提高了纳税评估实战技能，促进了业务水平的普遍提高。313全面收集纳税资料，为评估提供依据全面采集和掌握涉税信息是纳税评估的关键，为此，该局坚持将纳税评估与税收管理员制度相结合，充分发挥税收管理员的作用，在日常管理中多方面收集、掌握纳税人的动态税收信息，同时明确由纳税评估中心按季与国税、工商互通登记信息，并加强了与土地管理部门的横向联系，对企业各项涉税情况进行跟踪监控，根据工作需要采取各种手段对纳税人信息进行核实，对有问题的或低于警戒指标的纳税人进行重点跟踪监控，防止税收流失。314充分利用各项数据，科学分析通过人与计算机的结合，采取指标分析和综合分析相结合的方法，对零、负申报户、纳税异常户以及用票异常户和某些特定的纳税人，与上年同期、历史同期和行业指标进行比较分析，找出评估疑点，分析产生的原因。但计算机分析只能解决一些共性问题，而对不同行业、不同财务核算制度的纳税人，不同企业规模、不同附加值水平等计算机不能分析的情况，该局采用人工做进一步分析，明确由纳税评估中心提前介入。首先通过计算机征管业务系统自动分析生成的零申报户、纳税异常户以及用票异常户，寻找企业自行申报中隐瞒销售收入或进行虚假申报的疑问。其次是人机结合进行评估分析，利用纳税人的各项经济指标，比如销售变动率、成本利润变动率、税负率等正常变化幅度和峰值等标准值反复进行横向和纵向对比分析，以发现纳税申报中存在的异常申报的问题。最后是人工进行评估分析，对企业报送的纳税申报资料进行逻辑关系的认定审核分析，以发现异常申报问题。315约谈举证，实地核查为确保约谈效果，该局要求：一是评估人员要做好前期准备工作，带着问题去约谈；二是企业自查举证与税务机关调查核实相结合，即必要时，评估人员采取实地检查的方式掌握第一手资料。首先，深入企业对其基本情况进行调查研究，熟悉企业内部结构、经营管理方式、商品销售环节以及会计核算情况，做到有的放矢。其次，进一步了解企业生产经营的材料、建造成本、经营费用、人员数量等与单位商品的配比关系，通过核实商品生产或销售数量，结合耗用的燃料、动力、工资等核算商品销售情况，与帐面进行核对，发现不符的，应进一步查明原因，从而根据情况予以定性处理。对纳税人当期纳税申报情况进行定性和定量分析，及时发现“疑点”，采取进一步征管措施，督促纳税人纠正差错，从而有效地降低税收风险，保证纳税人的纳税申报质量，大大减少了税款流失。32当前纳税评估工作实施过程中遇到的问题321评估“两张皮”现象时有发生，风险管理意识未能深入人心，加上评估人员对本身工作不重视，上级部门指导不到位等因素，纳税评估未能与实际税收管理相结合，纯粹为了评估而评估，甚至于“闭门造车”，评估出结果很难成为税务检查选案重点。322纳税评估定位不准，评估结果成“鸡肋”。在目前实际操作中，纳税评估很难实现其应有职责，稽查选案中，除领导交办的个案外，基本上没从纳税评估中心和管理分局采集数据，使纳税评估成为“磁悬浮”，上不触天、下不着地。323人员素质参差不齐。纳税评估是一项专业性较强的综合性工作，要求评估人员树立责任意识的同时，既要熟练掌握税收业务、财务会计、计算机运用等业务知识，更要学懂弄通时新的税法政策，如新颁布实施的企业所得税法及其实施条例等，又要掌握经济学、心理学，具有较强的逻辑判断与推理等能力，能分析企业经营规律和进行询问谈判。就目前的人员状况而言，不少人很难达到这些要求。324案源筛选不够精确。如何选案是纳税评估综合管理岗人员最头痛的事，选好了案源，就可以事半功倍，取得很好的成效；未选好案源，则徒劳无功，甚至带来负面影响。目前，在纳税评估软件尚未全面推广、各项预警值不够成熟的情况下，我们只能按照经验和人工分析进行任务确定，虽然取得了一定的效果，但也不尽合理，存在偏颇之处。325纳税评估执法地位不明确。首先评估人员进行案头分析，针对纳税人超越预警指标的现象，推定其存在涉税违法疑点，是逻辑推理过程。评估人员仅指出了纳税人存在其中违法的可能性，并不能确定违法行为是否真实及其性质，因而它不是证据，对纳税人没有实质性的约束力。另外要确认纳税人违法行为，仍要移交稽查部门进行查证处理。其次，约谈举证缺有力的证据。税收征管法对税务机关的检查权限定了八项，与约谈最相近的是举证，但显然不能与询问等同，所以纳税人拒绝管理员的约谈要求时，管理员不能采取任何强制措施。33评估人员配备情况。该局虽然成立了专门纳税评估机构，但因上级人事编制部门未予以明确，存在地位不明确、职责不明晰等问题，目前仅配备3人，无法满足实施与指导评估工作的需要。而管理分局虽承担一些具体“点”评估，因未明确专人负责，“推委扯皮”现象时有发生。4建议与设想41纳税评估重新定位以现行税收征管法为依据，将税收风险管理理念贯穿始终，进一步明确纳税评估的定位，以风险管理为导向，合理配置征管资源，通过风险识别、排序、应对处理，完善纳税评估的程序与方法，厘清与纳税申报、税款征收、税务稽查的相互关系，规范操作文书，推动纳税评估向规范化、效率化方向发展。对纳税评估的地位重新明确，一律规定：纳税评估前置，除举报、专案案件外，非评估不得检查。42机构设置和岗责设计421机构设置纳税评估机构的设置可根据各地编制情况，结合以专业化税源管理模式为主要内容的新一轮征管改革，相应设置二级（市-县（区）管理机构。在市级的管理层面，设置纳税评估管理机构，这个机构可为专门机构（科、局）或常设机构（中心），其中专门机构为编制性组织，相对独立运作；常设机构为领导组织办公室的性质，无固定编制人员，可挂征管科或纳税服务科。从实际效果看，设置常设机构较为适宜，对县（区）局的评估机构进行业务指导。在县（区）局管理层面，设置纳税评估专门机构，为县（区）局直属机构，主要负责重点税源户（点）及行业（面）的评估指导和具体实施，为二级评估机构；到分局管理层面，建议实行内分设，设置专门的评估管理岗，接受二级评估机构业务指导与评估任务指派，负责实施具体到户（点）纳税评估。422岗责设计岗责设计上主要对县（区）局管理层面一些岗位职能予以明确：县（区）局纳税评估中心主要负责重点税源户（点）及行业（面）的评估指导和具体实施，并接受上级纳税评估业务的指导及评估模型的案头审核等评估任务指派；分局层面突出纳税评估岗和综合事务岗的设置。一是将管事分为事务性管事和管理性管事，独立设置“综合事务岗”去管理事务性工作，以税收管理员为主的形式进行管理；二是设置纳税评估岗作为分局层面的三级评估员，配合上级实施评估工作（可单独设置也可由税收管理员兼任），实现管理环节的延伸和稽查环节的“前移”，完成税源管理和税务稽查的紧密“衔接”。43修改管理员制度围绕专业化改革中税收管理员“管什么”、对各类税源“怎样管”以及纳税评估员岗责划分的问题进行修订管理员制度。431建立管户与管事相结合的全程管理和全程服务方式。从管理内容看，可划分户籍管理、税源监控、税额管理；从管理流程看，可归纳为：纳税核定、分析、预测、统计、审核和税款确定；从管理配套看，一是要树立全程服务理念，在税前、税中、税后做好税收政策类、纳税流程类、建帐建制类的辅导工作。二是要树立全程监控概念，对每项涉税事项全时段进行管理，即事前指引、事中跟踪和事后审核。三是要树立基础管理概念，做好档案管理、信息共享和问题反馈的相关工作。432建立评估员制度纳税评估要作为税收征管和税务检查的衔接点，实现对税源的“事后监控”。着重做好三个结合：一是要做到计算机分析与人工评估有机结合。纳税评估工作必须依靠现代化信息技术手段支撑，同时发挥评估人员的主观能动性，不断提高纳税评估人员的评估能力；二是要做到点面结合。从行业评估上，在使用全省通用的“评估模型”基础上，加大案头审核力度，建立重点行业的指标体系；从个案评估上，建立综合性指标体系。对重点税源可采取“个案评估”、“行业评估”、“专项评估”等形式多样的评估方式。三是要做到宏观统筹和微观实施相结合，以二级纳税评估机构体系为基础，在市、县分别建立一级、二级纳税评估机构，市、县级纳税评估岗负责对管辖范围内评估工作进行统筹安排、指导监督，并根据计划适时开展评估实施。而分局层面纳税评估岗接受县局纳税评估中心任务指派，负责实施对“点”评估工作。433分局评估员与管理员的分工协调1、管理员负责纳税人整个纳税生命周期和纳税流程中涉税事项管理工作。对日常管理中发现纳税人的问题进行质疑约谈，并协助评估员开展纳税评估工作。2、评估员主要负责评估指标体系的更新完善、评估对象的选取和评估的具体实施。要注意评估体系动态调整、评估实施和评估工作的后续管理。后续管理主要包括：分析研究稽查部门反馈结果，结合评估情况，向管理员和领导层提出改进管理的建议等。434分局评估员与稽查选案系列的分工协调推进规范化、专业化评估工作，有助于提高稽查案源的准确性和有效性。加强专职评估人员队伍建设，稽查和评估岗位的工作量必然发生变化，特别是对纳税评估重新定位后，纳税评估作为税务稽查的前置条件，对评估和稽查都提出更高要求，因此在各岗位人员配置上要进行适当调整，同时县（区）局要建立健全争议仲裁处理协调机制，明确一职能股室承担两部门间协调职责。44 完善信息化税收网络真正意义上的信息化的税收网络，应该能够与全国范围内的资本网络、金融网络、企业网络以及工商管理、海关管理等其他政府网络相连，形成一个透至全社会、每一个经济细胞肌体的信息税收网络。所以，企业无论采取何种高智商手段，都会被税务机关掌握，比较棘手的资金体外循环、现金交易偷税手段都无秘密可言。立足当前，着眼未来。笔者认为：信息网络化要逐步适应税收需要，在当前条件还不具备的情况下，可以采