控烟法律机制.doc

控烟法律机制【关 键 词】烟草控制；法律机制；立法。经济法学研究。一、实施控烟是我国的必然选择吸烟危害健康，已经是一个无需证明的事实。我国善意履行国际公约，实施“全面控烟”的国家战略是我国的必然选择。1.烟草对健康的危害。烟草业是一个非常特殊的行业，这是唯一可以导致大量固定长期用户死亡的合法产业，除此之外没有任何消费产品有如此危害。研究表明，烟草流行是中国慢性病快速上升的主要危险因素，烟草业已成为最大的健康危害型产业；我国每年有一百多万人死于与烟草相关的疾病；近三年内我国二手烟的受害者增加了两亿人。2.烟草对经济发展有害而非有利。在我国，烟草导致的健康危害已使其社会经济效应呈负值，由吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的总成本、缴税总额、就业贡献等价值总额。烟草业对中国gdp和政府财政收入的贡献是一方面，另一方面，烟草引发的死亡和疾病给中国造成了医疗负担和人道主义代价，降低中国的生产力，进而影响到中国的竞争力。从宏观经济来看，中国正快步向老龄社会迈进，到2015年，中国劳动年龄人口比例将开始下降，而今后二十年到四十年将是吸烟导致的疾病发病高峰期。人口红利期结束，烟害高峰又接踵而至，社会养老负担和沉重疾病负担叠加，这对本来就比较脆弱的国民经济极为不利。3.控制烟草在全球已经形成共识。烟草带来的严重危害是烟草业必将走向衰落的内在依据。世界范围内的控烟浪潮，将促进烟草业的衰落。到2011年1月，who烟草控制框架公约在中国生效已达五年，按照规定，届时缔约方应当采取和实行有效的立法或其他措施，禁止所有的烟草广告、促销和赞助，对烟草业进行有效的控制，阻止其对社会的损害。二、我国控烟机制和烟草业的现状1.我国参与的国际控烟机制。2003年5月21日，在第五十六届世界卫生大会上，经过历时四年六轮的谈判，世界卫生组织的一百九十二个成员国通过了第一个限制烟草的国际性条约烟草控制框架公约（以下简称公约）。2006年1月，公约在中国正式生效，到2011年1月中国必须全面履行公约。2009年1月8日起，我国将履行公约第三次缔约方会议达成的第11条内容在烟盒包装上使用大而清晰的健康警示语。2011年，我国将履行公约的另两项承诺：公共和工作场所全面禁烟和全面禁止烟草广告、促销和赞助。2.我国控烟机制的实施状况。2011年1月6日，由中国疾病预防控制中心副主任杨功焕研究员，中国科学院、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授领衔编纂的以“控烟与中国未来”为主题的控烟与中国未来在北京发布，报告称，五年来中国控烟效果微弱，吸烟率居高不下；烟草流行后果严重，成为中国人群健康的“第一大杀手”；中国控烟履约绩效得分很低，与公约要求差距巨大；烟草业阻挠控烟工作是导致中国控烟效果不佳的根本原因。中国控烟失败让国际控烟大会给中国控烟工作授予了中国“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是：“宁要漂亮烟盒，不要公民健康。”3.我国仍在大力发展烟草产业。早在2002年，国家烟草专卖局就立项开始研究针对公约的对策，即who烟草控制框架公约对案及对中国烟草影响对策研究，其中对卷烟包装和标识的规定提出的建议与公约规定相去甚远。2010年初，国家烟草专卖局计划司就卷烟上水平总体规划（提纲）讨论稿做了说明，提出要认真制定规划，精心组织实施，要推进以品牌为核心的资源配置方式改革，构建适度竞争的体制机制，不断提高资源配置效率，提高中国烟草整体竞争实力。三、我国控烟机制存在的问题及分析1.控烟管理体制不合理。第一，政企合一的烟草专卖制度使得烟草业得以把企业利益混同于国家利益，把企业行为混同于政府行为。专卖制度从税收的角度保证了政府的最大利益，也为控烟带来了最大的障碍。工信部被确定为我国控烟的主导部门，同时管理着国家烟草专卖局，国家烟草专卖局和中国烟草总公司又是合二为一的机构，国家烟草专卖局局长兼任中国烟草总公司总经理和工信部党组成员。烟草工业只因具有高额利润和国家税收，于是在生产上被国有企业垄断，政府也没有足够的动力去限制烟草产品的营销。因此，工信部集两个对立的角色于一身，在控烟决策和执行过程中，总会更多考虑烟草业的利益，很难做出有力的控烟决策。第二，国家烟草专卖局掌控了中国的控烟政策。公约规定，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本且无法和解的冲突，各缔约方应采取行动防止受烟草业的商业或其他既得利益的影响，因此，缔约方会议不允许烟草企业的代表参加。然而，2010年在乌拉圭举行的who烟草控制框架公约缔约方第四次大会上，由二十人组成的中国代表团，有五人来自国家烟草专卖局，而支持控烟卫生系统只有两人且级别较低。国家烟草专卖局作为中国政府履约的主要成员单位，利用政府的权力继续促进烟草的生产和销售，阻碍控烟履约政策、法律等出台和实施，公开的进行不利于控烟履约的工作和活动。所以，必须改变由烟草业主导控烟的局面，国家烟草专卖局不应成为控烟的决策者。2.烟草销售的法律规制不足。第一，关于烟草包装。按照公约规定，中国作为缔约方应执行公约第11条关于烟盒包装、标签的要求，即在烟盒上印制的警示信息宜占据可见部分50%以上面积，但不应少于30%。2008年11月在南非德班举行的公约缔约方第三次会议上，中国烟草业坚决反对警示图片上烟盒。如果将烂嘴、烂肺、阳痿、骷髅、肿瘤等令人触目惊心的烟害图片印上烟盒，高价礼品烟作为一种代表着良好交际、喜庆色彩的社会符号将不复存在，烟草的礼品消费或公款消费势必大量减少，而我国目前的“吸烟有害健康”警示语与国外烟盒上的恶心图案相比则显得不痛不痒。第二，关于烟草广告及变相广告。烟草广告的促销效果尤为惊人，因为烟草广告多数以烟草文化为推广手段。我国限制烟草广告以来，烟草企业开始进行企业形象广告宣传，烟草企业直接推广不行，就以集团的名义推广；变相的烟草广告伸向公益领域，烟草企业捐赠公益及文体活动大量存在。烟草行业也越来越多在影视作品中使用植入式广告，影视作品中通常把吸烟与魅力、成熟、性感和时尚联系在一起，对青少年产生极坏的影响，我国青少年吸烟率呈逐年上升和低龄化趋势，这将对中国的控烟工作构成严峻挑战。第三，关于烟草成分披露。“降焦减害”已经被证明无效，但烟草业仍旧用“低焦油、低危害”欺骗消费者。2010年11月，在乌拉圭举行的公约缔约方第四次会议，旨在探讨公约中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业。烟草专卖制度使得消费者对于健康知识的知情权根本无法得到满足。第四，关于烟草销售控制。在中国，无论是大型卖场、社会小店还是饭店宾馆，到处都有烟草出售。商品购买的便利程度很大程度决定了产品的销售及推广，烟草购买过于便利给控烟带来了很大的阻碍。第五，公共场所禁烟缺乏立法规制。公约确定的公共场所禁烟立法时限是五年，但烟草业则反对在相关方面进行立法。由于控烟立法的滞后，公共场所的管理者对于控烟缺乏有力的处罚权，公共场所经营者在利益驱动下不愿意也不可能拒绝吸烟者到其经营场所进行消费。3.过低的烟草税为烟草的普及提供了便利。目前，我国执行控烟举措主要是卫生部门，控烟举措包括在公共场合禁烟、宣传戒烟等，都属于“非价格手段”，而国际上通用的主要戒烟手段，则是通过提高烟草税率和价格，降低烟草业的利润和吸烟者的购买欲望。中国卷烟价格以万宝路为例，中国售价为2.04美元，新加坡为9.39美元，挪威则为11.48美元。低廉的烟草价格为广大烟民吸烟提供了经济便利，而导致烟草价格低廉的则是过低的税收，中国烟草行业总体税负远远低于世界其他烟草大国，德国为70%，巴西为74%，英国为80%。4.政府对于控烟的重视程度不够。改革开放以来，政府在大力发展经济的整体方略下，对于包括烟草业在内的部分行业在发展过程中给社会及民众带来的负面影响或危害认识不足。正是因为如此，导致政府对于控烟的重视程度严重不足，因而在出台相关控烟举措时目标不清晰、举措不得力、执行主体不科学。四、国外控烟方法的借鉴1.系统的科学研究为控烟提供科学依据。以芬兰为例，国家大力资助并积极开展对控烟与健康问题的研究，研究项目包括吸烟对健康的危害及其后果、禁烟的计划与战略、初吸（青少年首次吸烟）的严格预防方法、吸烟的趋势及其影响因素、吸烟的经济学评价等。同时，芬兰有相当全面的信息系统来监视吸烟状况及其后果，另外还建立了多个控烟系统，如儿童青少年吸烟监控系统、追踪烟草买卖趋势的国家统计系统、国家卫生机构建立了全国成年人健康行为系统。通过这些科学研究和制度建设，将烟草的危害控制到最小范围。2.制定完整、严苛的禁烟法律。第一，禁止吸烟的立法规定。在芬兰，禁止在任何工作场所吸烟，除个人工作室或专门吸烟室外；禁止在校园内吸烟。在新加坡，把不吸烟作为国民守则，规定学校不录取吸烟的学生，汽车司机吸烟要吊销驾驶执照；凡在公共场所扔一个烟头者罚款五百新加坡元或打四板子。在英国，从2007年7月1日起，英格兰地区的所有公共场合都实行禁烟，在禁烟区吸烟者将被罚款五十英镑；没有贴出“禁止吸烟”标志的场所将被罚款二百英镑到一千英镑；禁烟场所的经营业主如不制止吸烟行为，将被处以最高两千五百英镑的罚款。第二，禁止烟草广告的立法规定。在新加坡，从1990年开始禁止所有的香烟广告宣传，违者最高可被罚款两千五百美元或入狱六个月。在法国，禁止在报纸杂志上刊登烟草广告。第三，对烟草包装的强制性规定。在马来西亚，从2010年开始，要求在香烟烟盒上必须印有多种健康警告图片，图片内容包括提示吸烟会导致肺癌以及造成孕妇流产和胎儿发育不全等。此外，烟盒上禁止印有焦油含量低、清淡或柔和等让人误以为香烟不会对人体造成伤害的词语。在泰国，烟盒必须用一半的面积印上统一的警示性画面：一个被熏黑了的肺、一副黄黄的参差不齐的板牙、一个插满管子的病体、还有一个喷云吐雾的骷髅。第四，控制烟草的销售。为有效防止未成年人吸烟，日本烟草协会开发了一种智能ic卡，购买者的成年人身份能得到识别和确认，从2008年7月开始，没有这种卡的人就无法再在自动贩卖机上购买香烟。在芬兰，禁止向十八岁以下的人口出售香烟；禁止销售无烟香烟；禁止任何形式的烟草促销活动。第五，强化禁烟执法。为落实禁烟令，法国有逾十七万名“香烟警察”在公共场所巡逻。这些“香烟警察”由警察、宪兵和军队巡逻兵组成，一旦发现有人违反禁烟令，“香烟警察”有权对违令者处以六十八欧元的罚款，而违规的公共场所将被处以双倍罚款。3.广泛正面的社会支持。在美国，招聘广告上公开声明“烟民不受欢迎”，芝加哥一些企业宣称“二十五岁以下青年吸烟者不可能被提拔和加薪，经劝告戒烟无效者将随时可能被解雇”；出台了清洁空气法，它声称每个人都应当拥有清洁空气的权利，鼓励公共场合禁止吸烟，鼓励受害者起诉烟民，从而破坏吸烟的社会资本。在日本，考虑到广大职工的健康状况，企业也拒绝录用吸烟者。在德国，有些老板为了提高劳动生产率，保护职工健康，对不吸烟者给予增加工资、多得休假日的奖励。五、我国控烟法律机制的构建1.我国控烟法律机制的法律现状。虽然我国绝大多数直辖市、省会城市已通过地方性法规和规章禁止公共场所吸烟，但我国控烟缺少一部国家级烟害防治法，已有立法如广告法和国家烟草广告管理暂行办法也并未全面禁止烟草广告。目前的法规数量多为倡导、建议式条款，对限制烟草行业发展也没有做出明确规定。由于受到立法法行政处罚法等上位法的约束，禁烟处罚的执行效果并不理想。与此同时，在我国“两会”上，代表、委员对控烟投入了更大的关注，有关控烟的提案与议案有十数件。中国控烟协会也通过专家联名上书的方式呼吁政府尽快制定和颁布保护公民免受二手烟草烟雾危害的国家控烟法律。全国人大系统目前已推动控烟法律列为“重点调查立法项目”。可见，控烟立法势在必行。2.我国控烟法律机制的构建。为了公共健康，我国应当制定国家层面的烟草（危害）控制法；修订烟草专卖法，改革烟草政企不分的专卖制度；修订广告法未成年人保护法等法律的相关条款让控烟法律法规形成统一、配套、完整的体系。第一，严格履行中国加入的国际公约，强化和完善我国的控烟监管机制。控烟应当作为事关国计民生的重大工作，应取消国家烟草专卖局作为中国政府履约的主要成员单位的资格和控制烟草的职能，淡化国家烟草专卖局的行政色彩，由国务院直接设立国家控烟局或者确定卫生主管部门为控烟主管部门，监督烟草从生产、销售到消费各个环节的控烟过程，披露烟草制品成分和释放物的信息，使消费者对吸烟损害健康有明确的认识。第二，实现室内公共场所和室内工作场所100%禁烟。这一规定是我国履行国际公约所确定义务和国际承诺的应有之意。减轻烟草暴露是减轻被动吸烟危害的重要手段，我国不少地方出台了公共场所和工作场所禁止吸烟的规定，但是需要法律明确哪些公共场所禁止吸烟，需要制定完备的执行和监督手段来禁止公共场所吸烟，对于违规吸烟的人和疏于管理的公共场所提供者予以重罚。第三，完善烟草制品包装上警示信息的规定。让烟草“狰狞化”可以显著的降低烟草需求，目前我国立法应完备的是警示信息应当以有骷髅、腐烂的肺等能够起到警示作用的图案为主，兼有大而明确、醒目和清晰的文字提示，并禁止使用低危害、淡味、柔和低焦油等语言。第四，严格禁止烟草企业的任何烟草广告和企业推广行为。虽然我国规定了禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告，变相发布广告；禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告，但是事实上，烟草广告违法率高居不下，烟草企业形象宣传屡见不鲜。因此，我国需要全面禁止烟草广告，禁止在各类场所和媒介，包括广告牌、销售点、互联网和影视剧中以各种形式发布的烟草广告，禁止烟草公司赞助各类体育文化活动，禁止通过各种方式推广烟草企业品牌和企业徽标。第五，严格禁止未成年人吸烟。调查显示，大多数吸烟者都是二十岁之前开始吸烟的，由于未成年人不能很好的抵御烟草的诱惑，吸烟对自己和同伴会造成重大的健康风险。因此，控制未成年人吸烟是控烟机制的关键环节。因此，凡是有未成年人集中活动的室内外区域，都应当列为禁烟区；禁烟区的经营者和管理者应当设立禁烟标志，采取有效措施阻止吸烟行为；禁止经销商向未成年人出售烟草制品，对年龄有疑问者可要求其出示证明文件。第六，加强烟草的税务控制。调查显示，我国50%的