政府规制的理论视角.doc

政府规制改革的理论视角（山东经济学院公共管理学院，山东 济南 250016）【摘要】政府规制改革从经济学视角看是要确定政府和市场的分界线，减少规制，市场化改革是趋向；从法学视角看应约束政府，规范行使权力过程；从政治学视角看应是建立博弈框架，协调利益，加强对规制机构的监督。【关键词】政府规制 改革 理论视角吕少华（1977年2月），男，山东菏泽人，山东经济学院公共管理学院副教授。通讯地址：山东经济学院公共管理学院 邮编：250016移动电话电子信箱：规制是指政府行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观规制，福建人民出版社，1997，第1页。从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规制，使由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。这一定义表明，首先，规制是由特定的行政机构执行的；其次，规制行为的依据是相应的法规，这些法规可能来源于宪法或其他由立法者制定的法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程中，规制者不断地做出各种命令、决定等裁决行为。 陈富良：放松规制与强化规制，上海三联书店，2001，第6页。在本文中，规制强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体，以区别于计划经济体制下统制和命令经济形式的管制。一 、经济学视角：确定政府与市场分界线的切入点，市场化是趋向市场在宏观和微观两个方面都存在失灵：在宏观上难以做到公平分配和保持经济稳定性，为此需要政府干预形成宏观调控；在微观方面，由于存在垄断和不正当竞争、外部性、内部性、公共物品、非价值物品、风险等原因，需要政府干预形成政府规制。在政府干预中，宏观调控是间接的、总量上的调控，它借助财政、货币、土地等政策直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为；而规制则是直接的、个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。现代社会，完全依靠市场自发调节的经济是不存在的，大多处于完全依靠市场调节和完全由政府计划配置资源两端之间的不同的点上，是不同强度的市场调节和政府干预的组合。在政府对市场的干预中，宏观调控是间接的、总量上的，手段比较单一，通过改变市场参数引导市场主体运行；而政府规制则通过对不同行业进行甄别和经济学分析确定是否需要政府干预，怎样干预，设定政府干预的目标，制定法律法规，在执行法律法规中直接规范、约束和限制企业行为，因此政府规制对不同产业的干预更能体现市场调节与政府干预的分界线在哪里。理论上讲，政府规制的前提条件是市场出现失灵，但对于市场失灵要给予严格的经济学分析来判定，并不是所有的市场失灵都要求政府规制。首先，有些市场失灵是政府规制难以修补的，勉强干预势必造成政府失灵，这时倒不如通过进一步完善市场来克服这些缺陷。其次，政府规制是由成本的，必须对政府规制的成本和收益进行比较，只有收益大于成本时，政府规制才有其必要性。第三，要准确把握市场失灵。市场失灵有三种类型：一是由市场本身固有的缺陷导致的市场失灵，这种市场失灵即使在完全竞争市场也是存在的，政府规制主要针对这种市场失灵；二是由于市场不发达或产权关系不明晰导致的市场失灵，这种市场失灵应通过加速市场发育或明晰产权关系来消除，政府干预只能作为临时措施；三是由于政府干预导致的市场失灵，政府干预行为扭曲了市场或是消灭了市场，如泛滥的地方保护主义和基础设施行业的行政垄断，这种人为导致的市场失灵只能通过取消政府干预来消除。在苏东剧变后的一段时间里，许多人认为苏联和东欧国家政治经济体系的崩溃意味着“历史的终结”，政府与市场的关系问题已经按照有利于市场的方式一劳永逸地解决了。然而人们很快发现，历史并未终结，政府与市场的冲突只是改变了形式，它将在新的更高的层次上展开。正像制高点重建现代世界的政府与市场之争的作者在最后一章中所说，人们是否能对市场保持信心，取决于它是否能够通过以下的考验：(1)市场经济能否实现它对持续经济增长、更高的生活水平、更充分的就业等的承诺；(2)能否保证社会公正；(3)能否保证世界各民族的民族特性得到维护；(4)能否在保护环境的同时给予发展中国家经济增长的同等机会。 吴敬琏：政府和市场的界限在哪里？引自丹尼尔耶金、约瑟夫斯坦尼斯罗,外文出版社2000年版制高点重建现代世界的政府与市场之争序言规制的核心问题不在于怎样规制，而在于是否有必要规制，这是规制的前提条件，也就是如何确定政府干预与市场分界线。正如科斯所言：“我确信，经济学家和决策者一般都有过高估计政府管制的优点的倾向。但这种观点即使成立，也只不过是建议应减少政府管制，它并没有告诉我们分界线应定在哪里。在我看来，似乎必须通过对以不同的方式解决问题的实际结算进行深入的研究才能得出结论。” 科斯：社会成本问题，财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店，1994，第2324页要合理确定政府与市场的分界线，必须通过细致客观的经济学分析。对于市场在微观方面出现的失灵，首先想到的不一定就是要政府规制，通过进一步完善市场更能有效解决问题。如市场的外部性问题，“一个经典的例子就是，某工厂的烟尘给邻近的财产所有者带来的有害影响。对此类情况，经济学的分析通常是从私人产品与社会产品之间的矛盾这方面展开的。在这一方面，许多经济学家都因袭了庇古在福利经济学中提出的观点。他们的分析无非是要求工厂主队烟尘所引起的损害负责赔偿，或者根据工厂排出的烟尘的不同容量及其所致损害的相应金额标准对工厂主征税，或者最终责令该厂迁出居民区。” 同上，第3页。显然，以上处理方式，政府规制不可避免。科斯认为这些解决办法并不合适，“因为它们所导致的结果不是人们所需要的，甚至通常也不是人们所满意的。”科斯：社会成本问题，财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店，1994，第3页。在假设交易成本为零的情况下，通过界定工厂和居民双方的权利，完全可以通过交易达到帕累托最优。事实上交易成本不会为零，还可能很大，奥尔森对于小集团和大集团给予了考察，居民由于人数较多，组织成本高，分摊在每个人头上的利益较少，因而缺乏激励，充斥大量的“搭便车”行为，因而在与工厂主的谈判中处于劣势。 参看奥尔森集体行动的逻辑科斯认为政府此时介入可能具有优势，“政府可以依靠警察和其他法律执行机构以确保管制的实施”。但政府管制是有成本的，“有时它的成本大的惊人”。“直接的政府管制未必带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。”科斯：社会成本问题，财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店，1994，第2223页科斯在这里没有明显指出究竟什么情况下适用市场调节，什么情况下适用政府干预，问题的关键是要对具体问题进行细致的经济学分析，以确定不同解决方式的成本和收益，进而确定最优方案。理论上讲市场效率最高，在市场交易成本为零的情况下，拥有不同产权的市场主体可以市场定价制度进行交易达到帕累托最优，但由于存在相当的交易成本，问题就变得复杂起来。因此，为降低交易成本，就需要对产权有明确的界定和严格的保护，有完善的法律制度和司法制度给予保障。正如科斯定理所指出那样：定理1：如果交易成本为0，不管权利如何进行初始配置，当事人之间的谈判都会导致使这些财富最大化的安排。定理2：交易成本不可能为0，所以不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。定理3：产权制度的供给是人们进行交易、优化资源配置的基础。在政府与市场的关系上，总的来讲，市场化是趋势，政府规制的领域是不断缩减的，政府所做的是设计各种制度以降低交易成本，为市场不断开拓新的领域。事实上，不仅外部性如此，其他的如垄断、公共产品等仍然可以依赖市场自身力量去弥补，如垄断，随着科技的发展，一些具有自然垄断特征的行业在某些行业不再具有垄断性，而应纳入市场竞争的范畴，同样，公共物品也可以由私人提供，并且高于由政府提供的效率。政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化，可以肯定地讲，市场的边界不断扩大，政府规制的边界逐渐缩小，与此对应的是，在社会治理上，由统治走向自治以至善治，私域不断扩大，公域逐渐缩小，这是客观的发展趋势。但在此过程中，由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因，可能会出现人为的回潮，即政府与市场的边界向市场压缩，规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。二 、行政法视角：约束政府权力行使，维护被规制者权益在自由民主的社会中，行政管制本身就是由行政法所管制的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性的地位，确定了它们所应遵循的决策程序，并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间界限的、应共同遵循的一套原则和程序。 LB斯图尔特：二十一世纪的行政法，环球法律评论，2004年夏季号。政府规制在确定对市场干预并树立干预目标后，必将规制的目的、执行机构、执行机构和行政相对人的权利和责任、执行程序等以法律形式固定下来，成为规制执行机构的依据，以规范的、持续的、可操作的方式实现规制目标。而我国目前在制约政府权力的意识方面，在对行政程序制约政府权力功能的认识方面，在尊重程序、信守程序等诸多方面，我国行政程序制度相对滞后，并存在大量的行政活动无序现象。 冯军：略论我国行政程序制度滞后原因、发展条件与前景，法学家1998年第2期。规制的过程性特点构成了行政法的独特视角。对于规制的制定，应体现三大原则：一是遵守上位法原则，如违背这一规则将承担被撤销的后果，并由相应的立法和司法机制给予监督。上位法明确规定不应予以规制的领域，政府和部门不得私自设立规制。如没有相应的上位法，应当严格地以宪法和规制对象的实际状况为依据，以弥补市场失灵、维护公共利益为目的，创造性立法。二是规制的成本收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件，如果成本大于收益，规制就没有必要制定。因此应将成本收益原则纳入规制制定过程，使之程序化。立法部门应将规制的立法计划和相应的成本收益评估一并报送专门的规制评审部门，经其许可后方可纳入立法规划。三是普遍的参与原则。规制涉及到向政相对人的切身利益，而且往往涉及到企业和消费者两方对立的利益，政府作为中立的第三方，必须兼听两方面的意见，做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。 崔卓兰认为，结局规章寻租的办法有：一是在新闻舆论上揭示行政规章立法寻租现象，观其是否符合公共利益目的；二是建立行政公开和行政参与制度，通过利害关系人内含的制约权控制规章的公共目的性；三是进行机构改革，彻底实现政企分开，行政机关只有中立性的行政管理权和立法权。参见崔卓兰于立深：行政规章的经济学分析，国家教委人文社科项目（96JAQ820009）。三大原则是保证规制实体正义的前提条件。在规制执行中，规制机构必须遵循相应的程序。规制的实体内容涉及到向政相对人的切身利益，作为单个个体的行政相对人相对于以公共权力为后盾的规制机构而言，是相当弱小的，因此在规执行中必须限制规制机构权力，以保护行政相对人的利益，规范规制执行行为。在行政程序中，将整个规制执行过程按照一般过程将每个环节制度化，如表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、回避制度、不单方解除制度、公告制度、时效制度和救济制度等 姜明安：行政的现代化与行政程序制度，法制与社会比较1998年第2期。，目的使行政相对人以此作为防御性武器，抵制规制机构滥用规制权力、随心所欲执法。对于规制执行的后果，行政相对人应拥有充分的救济权利。首先，可以向规制执行机构的上一级部门或者所属的同级政府复议，通过行政部门的自身纠错使行政相对人获得救济。这种救济方式的好处是效率高，相对人可以免受行政诉讼的诉累，降低救济成本，缺点是由于同体监督，自身纠错力度有限。其次是可以提起对规制执行机构的行政诉讼。这种诉讼可以由对抽象行政行为如具体的法律法规提起，也可以对规制执行机构的具体行政行为如行政处罚行为等不服提起，前者涉及到司法对立法的审查，必须有相应的司法审查体系给予保证，涉及到国家权力配置的根本性变革。第三，对于确定的侵害向政相对人合法的财产和人身权益的行政行为，国家必须给予赔偿，以弥补行政行为不当造成的损失，因此要有相应的国家赔偿制度给予保证。以行政法的视角审视政府规制，是将政府规制从制定、执行到纠错视为一个连续的过程，在此过程中，以制度化、程序化保证规制的制定客观有效，在执行和纠错过程中在于约束政府，保护被规制者的合法权益。三 、政治学视角：建立博弈框架，独立公正，协调利益从政治学角度视角审视政府规制，需要研究的有以下五大问题：一是当代政府规制的特殊成因、含义和方式问题；二是当代中国政府规制职能问题，以及与此相联系的政府规制价值取向、政府规制能力、政府规制权力、政府规制机构、政府规制体制问题；三是当代中国政府规制的政策过程问题；四是当代中国政府规制权力的运作过程；五是当代中国政府规制机构自身优化问题。 曹堂哲 王科：当代中国政府管制研究评述背景、表现和问题，江苏社会科学2003年第3期本文认为，政治学视角的政府规制的核心在于清除利益集团干扰，防止政府失灵。 陈东琪从信息不足或信息丢失、决策过程的成本过大、决策者智慧不足、决策者利益约束四个方面提出了关于政府失灵的理论假设，见陈东琪：新政府干预论，首都经贸大学出版社，2000年，第3034页；彭仔美则从公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、寻租及腐败四个方面概括了政府失灵的表现形式，参见彭仔美：论政府失灵的原因及对策，财经理论与实践，1999年第6期；胡税根则从一般性视角即政府行为目标与公共利益目标之间存在差异，政府规制的公正性并非必然；不完全信息的影响；政府的自由裁量权和寻租活动；对规制者的监督缺位；政府规制具有自我膨胀的内在特性等分析政府规制失灵；特殊性视角是在转轨时期，政府角色的冲突和错位；规制主体缺乏统一性、权威性和独立性、受规制市场不健全、对规制者的外部监督机制不健全等原因。参见胡税根：政府规制失灵与对策研究，政治学研究，2004年第2期。关键还在于政府所处的制度环境，其它原因是次要的。规制的对象大多是自然垄断行业，相对于分散的消费者而言，自然垄断行业更容易影响政府，采取对自己有利的规制，不少产业规制是由企业自身争取来的，其目的在于获得政府财政补贴，阻止其他市场进入者，维护垄断高价，导致企业降低成本的动力不足，损害社会和消费者的利益。因此，政府规制机构如何保持独立公正，作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时，形成对规制机构监督的框架，以保证规制机构始终处于中立的地位。规制机构在对自然垄断企业的监管中，对于企业必须要政企分开，这是规制机构独立公正的前提条件。如果政企不分，规制机构是被规制企业的行业主管部门，那么规制机构就可能利用监管者的职能来谋取资产所有者的利益，形成政企同盟，那么消费者公众消费者剩余大为减少，垄断企业缺乏效率，规制机构缺乏公信力，成为腐败的高发区。因此，规制机构保持独立公正的前提是政企分开，规制对象应是同类的、与规制机构没有从属关系的企业。因此，政企分开，开放基础设施领域，放松进入管制，是瓦解政企利益同盟的重要举措。在消费者与企业的博弈中，由于分散的消费者群体组织成本高，存在“搭便车”现象严重，规制机构更应扶植消费者群体。组建大的消费者社团组织，增强与企业谈判的能力，否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下，政府规制机构才更能显示处于中立地位，构建博弈规则，并予以裁决。为了保证规制机构处于中立地位，对规制机构的监督至关重要。除行政机关自身的监督（行政复议）、司法机关的监督（行政诉讼）、信息公开法等措施外，最根本的还是在于完善代议制度，使公民能够通过选票有效制约政府。在宪政框架下，规制机构无论是属于立法机关还是从属于行政机关，公民手中的选票对规制机构的独立公正形成了有效制约，通过公民议会（或政府）规制机构的代理链层级传递，以宪法规定的基本原则为保障，实现对规制机构的有效制约。在建立两个不同的框架中，第一个框架注重的是消除利益集团对规制机构的影响，使规制机构独立公正，因此应政企分开，放开资本进入领域，以不同的经营形式实现资本多样化，瓦解政企同盟，消除利益集团的破坏性影响，政府规制能否实现其初衷的关键，在于规制机构的独立性，规制机构越独立于倍规制的自然垄断产业，就越有可能产生预期的得社会、经济效果，反之，就会受到被规制产业的摆布 卢现祥：西方新制度经济学，中国发展出版社，2003，第37页；第二个框架在于完善民主代议制度，有效制约政府，形成对规制机构的有效监督。 潘石认为要实现对规制机构的监督，首先要加强人大及其常委会对规制机构的监督作用，妻子是要注意发挥舆论监督的作用，呼唤公民的自我管理意识，由政府单极治理模式向社会、公众和政府的多极治理模式转变。参见潘石尹栾玉：政府规制的制度分析和制度创新，教育部重点研究基地重大课题题加入WTO后我国国有企业新一轮改革对策研究，批准文号：02JAZJD790010。问题的难点在于规制改革的大门难以打开