新时期村干部角色错位的成因分析.doc

新时期村干部角色错位的成因分析李志军摘要：在现行乡政村治格局下，村干部角色严重错位。引发和加剧错位的因素包括村干部的理性算计，乡村关系的复杂性，村民的组织化程度低，激励保障机制的匮乏，规范化制度供给的短缺等。关键词：村干部；角色错位改革开放后，我国实行了村民自治，国家在乡镇建立政权作为行政机关的末梢，负责管理乡村社会的行政事务，乡镇以下的村，由村民会议选举组成的村委会代表村民进行管理，政府不再直接插手村内事务，从而形成了乡政村治的格局。在乡政村治格局下，村委会是国家和乡村联系的桥梁，具体事务由村干部去落实。理想的村干部扮演着国家代理人和村民代理人的双重角色，现实中村干部却偏离了这些角色，表现为多元化，但一个总的特征是村干部不是为了乡镇政府和村民的利益而奋斗，而是为了自己的利益而奔波。在公与私的关系中，村干部更多的偏向了私，不再是保护型经纪，而演变为赢利型经纪，1角色严重错位。村干部角色错位违背了村民自治的初衷，使广大村民对自治活动产生怀疑，出现了政治参与冷漠，用脚投票等现象，更为严重的是加剧了干群关系的紧张，村民对海选出的村干部失去信心。在力图建设社会主义新农村的今天，这些现象是我们不乐意看到的。那么，村干部角色为什么会错位呢？其原因错综复杂，有间接的，也有直接的，有表面的，也有深层的，择其要者分析如下。一、村干部理性算计下的角色错位村干部是被村民推选出来的村庄精英，这一点无可厚非，但是，村干部也是普通人，他们有自己的利益追求。之所以他们有竞选村干部的积极性，是因为他们认为当村干部可以得到好处，这种好处主要有两个方面，一是经济收益，包括各种正当和不正当的经济收入；二是文化收益，诸如良好的感觉，面子上的收益，为家族和家庭带来荣誉，实现个人理想，满足道德方面的需求等。2当前，大部分村庄村民的组织化程度低，村干部难以从文化上得到收益，因此，真正驱动其留恋村干部职位的是经济上的收益。村干部是村庄精英，各方面比较优秀，市场经济为其外出务工发挥才能提供了机会，他们完全可以走出村庄闯一番，选择留在村庄任职村干部在于这种经济上的收益不能低于其外出务工经商的收益。换句话说，村委会干部谋取的职位收益一定要大于其不能外出务工经商所付出的“机会成本”。3村干部是理性的经济人，他们要权衡利弊得失，当选村干部一定要划算，有利可图，否则不可能将时光消磨于这一职位上。从人性的角度来看，村干部追求自身利益是再自然不过的事了。人为财死，鸟为食亡，村干部追求经济利益没有违反人性。人总是希望向好的方面发展，拥有财富和声望，名利双收，虽然有时候手段欠佳。人是有利己心的，村干部谋求职位必定有所图，尽管每个人的追求不尽相同。按照马斯洛的需求层次理论，人是一种不断需求的动物，除短暂的时间外，极少达到完全满足的状况，一个欲望被满足后往往又会迅速地被另一个欲望占领。人几乎总是在希望什么，这是贯穿人整个一生的特点。4由于需求是人类天性中固有的东西，文化不能抹杀它们，只能在一定程度上抑制它们。村干部作为普通人同样逃离不了需求与欲望的驱使，他们不时在算计自己的得失，比较利弊，力求净收益最大。当比较中出现净收益为负值时便会采取一些行为，如侵吞集体资产，收受他人贿赂等，使净收益变为正值，或者直接辞掉村干部职务外出务工经商来满足自己的需求。由于人性的客观存在，受需求欲望的驱使，村干部必然对自己的利益进行理性算计，他们会千方百计为自己打算，这成为村干部角色错位的根本原因。二、复杂的乡村关系使村干部角色变异在乡政村治格局中，乡镇政府是国家行政机关的末梢，国家的大量行政任务必须由这级机关完成。从制度文本来看，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条规定，乡镇政府负责本行政区域内政治、经济、文化、卫生、教育等职权。这些规定与其说是乡镇政府的职权，不如说是法律赋予乡镇政府的职责，必须完成。从现实来看，免税后乡镇政府在农村做得最多的可能是村民自治的指导、计划生育、征兵等工作，现在又背负着新农村建设的重任。“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府承担了太多的职责。但另一方面，自二十世纪末实行分税制后，乡镇政府的权力受到极大的限制，乡镇政府事实上成为权力最小、责任最大的一级政府。在压力型体制下，为了求得生存乡镇政府便想方设法寻找助手，而村干部便成为首选目标。一般说来，乡镇政府代表国家利益，村干部代表村民利益，国家利益与村民利益在根本上是一致的，没有矛盾可言。但现实中会发生整体利益与局部利益、当前利益与长远利益的冲突，也存在乡镇政府追求政绩、捞取政治资本，盲目画框子、定调子与农民发展经济需要资金和信息等不一致的情况，即出现乡镇政府与村民需求不符的现象，而且这种情况相当普遍。在乡镇政府与村民夹缝中生存的村干部在这些矛盾中陷入困境；怎么办选择谁？他们当然可以辞退村干部职务另谋出路，也可以对双方都不负责任，实施“两不管”策略，既不代表村民的利益，也不屈服于乡镇政府，但这两种情况不在我们的讨论之中。前文已论及村干部有自己的利益追求，因此，在这场博弈中他们会按照自己的利益进行选择，即选择对自己有利的一方。由于乡镇政府是一级国家行政机关，拥有比村民多得多的政治、经济、组织和文化资源，较容易控制和影响村委会，5村干部牺牲村民利益，选择了乡镇政府。村委会逐渐附属行政化，成为乡镇政府的“腿”。作为获胜的一方，乡镇政府也付出了沉重的代价，最常见的就是动用一切可以动用的国家组织力量，包括公安、检察、法院、司法等机构，显示其强势的一面。有时候还会借助乡镇党委将命令传达至村党支部，再由村党支部传达给村委会执行，因为按照村民委员会组织法（以下简称村组法）的规定，村委会须在党支部的领导下工作。此外，为了拉拢村干部，调动其工作的积极性，乡镇政府会给与村干部一定的经济补贴，对村干部在完成政务时搭便车额外收取费用睁一眼闭一眼，甚至不排除其与村干部一起分享这些额外收费的可能。村干部在博弈中选择乡镇政府是“计之长利也。”乡镇政府与村委会成为一个利益共同体。乡村关系的复杂性使村干部在双重代理人的角色博弈中选择了国家代理人，而且在一定程度上异化了代理人角色，演变为乡镇政府的腿脚，村委会附属行政化。三、村民的低组织化加剧了村干部角色位移关于村民的组织化程度低这一问题，学界通常用农民原子化这一概念来形容。农民原子化是指农民因合作意识差，合作能力不强，无法为争取共同利益而组织起来的状态和取向。6如同马克思的比喻：中国的小农就像一袋马铃薯，虽然装在一起，但彼此之间联系不紧密。曹锦清通过调查认为中国农民最大的特点是善分不善合7。贺雪峰从村庄社会关联的角度来观察农民的组织化程度，他通过调查认为，当前中西部大部分农村中，一个村民无力调用与其他村民的关系，其他村民也失去了调用与这个村民关系的能力，村庄中所有村民都缺乏调用相互关系的能力，村庄缺乏社会关联或者说村庄的社会关联度很低。8事实上，中国大部分农村的农民已经原子化了，而且这种态势还在加剧。村民调用社会关系的能力越来越低，甚至出现了各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜的局面，村民的组织化程度可想而知。造成农民组织化程度低的主要原因有如下三个方面：第一，二十世纪革命运动特别是建国后开展的一系列政治运动，对于传统的东西，不问青红皂白一律进行打击，很多传统相继退出了农村舞台。一些积极的、能将村民团结起来的传统如村庙文化等也遭到了破坏，人们的精神寄托荡然无存，杜赞奇所说的权力的文化网络不复存在。第二，市场经济的冲击。改革开放三十年来，市场经济已渗入每一个角落，它一方面促进了经济的发展，提高了人民的生活水平，另一方面也破坏了传统，是一把地道的双刃剑。再也没有什么能比市场的力量更能消解传统了，市场的动力机制削弱了传统的权威结构，并瓦解了地方共同体。9受市场经济的冲击，农村精英相继离开家乡，远赴城市务工经商，与此同时广大村民的经济人观念也得到增强，做事唯利是图的“商性”体现得淋漓尽致，传统的痕迹已很难在农民身上找到。第三，农村的贫困。农村的收入来源少，本来就不富裕，发展经济决策的失误加剧了贫困，村集体资产流失殆尽，大部分村庄财政吃紧，甚至债台高筑。农村的贫困使村民对自治活动不再感兴趣，人们的生活预期由村内转向了村外，村民的利益呈现出多元化，村庄共同体意识逐渐解体，人们的村庄认同感下降，内部舆论也不能对村民产生约束。发展基层直接民主是国家和人民的诉求，它是国家政治改革的重要组成部分。国家试图通过发展基层民主来推进农村社会的发展，具体地说，国家试图借助来自农民组织起来的力量，遏止乡村组织的不良势力与不良行为，以形成国家与民众联合夹击“地方”的态势。10然而，当前我们远远没有达到这一预期目的。由于农民原子化，组织化程度低，他们不能联合起来支持村干部。在乡村利益博弈中村干部选择乡镇政府是因为其处于强势，而乡镇政府之所以处于强势就在于农民的组织化程度低，不能有效的联合起来为村干部撑腰。组织化程度低还为“恶人型”村干部治村提供了基础，也为村民自治异化为村委会自治、村委会主任自治提供了基础。这些人在乡镇政府的支持下，无所不为，对个别村民的意见不予理睬。村干部越不理睬村民的意见，村民越不想提出意见，从而形成了恶性循环，干群关系更加紧张。四、村干部激励机制匮乏使其角色归位缺乏引力目前中国大部分地区的农村，尤其是中西部传统农业型地区的农村，由于国家宏观政治经济环境、法律法规环境、群众基础和组织机构环境以及村干部自身的基本素质等原因，村干部公职化的条件还不成熟。11但是，村干部办理村务的同时也办理一部分政务，因此，在农村无论村干部还是村民都把村干部职务视为一种公职，用村民的话来说，“他们是拿工资的嘛，和乡镇干部没什么两样。”这样造成的后果就是村干部总是用自己的待遇与乡镇干部的待遇进行比较，当发现彼此间存在差距时工作积极性很快便降低了。只有通过激发和鼓励，让他们时刻有一种“高峰体验”的感觉，才能办好一件事后以一种全新的状态投入另一件事。关于村干部的激励保障机制村组法只有在第九条涉及到，该条第三款规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。这远远不能满足村干部与乡镇干部的攀比心理。由于人事行政制度的多次改革，自二十世纪末以来村干部基本上丧失了升迁至乡镇国家机关工作的机会，政治上没有奔头。在经济收入上，虽然近年来各地陆续提高了补贴，如贵州省黔西县从2007年起，村干部的工资收入由原来的月人均165元增加到月人均421元；陕西省武功县2008年出台的第18号文规定，村干部工资补贴标准是村支书、村委会主任每月300元，村副支书、村委会副主任、村文书（会计）每月240元，但补贴还是很少，经济上没有干头。养老保险、医疗保险方面更是谈不上，村干部辛辛苦苦工作了数年，有的甚至工作了数十年，老了依然没有靠头。激励机制的匮乏，使村干部政治上没奔头，经济上没干头，老了没靠头，角色错位也是情理之中的事。五、规范化制度的短缺使村干部角色错位失去约束乡村关系非常复杂，村干部在夹缝中生存着，因此，寄希望于通过村民自治真正实现直接民主、发展农村社会就必须有完善的法制来规范各主体尤其是乡镇政府、村党支部和村委会的行为，也只有如此村干部才可能扮演人们所期望的角色。然而，当前村治活动中规范性的制度供给严重短缺。促使村干部角色错位的制度短缺主要包括乡镇政府与村委会的关系不明确、村党支部与村委会的权责界限不清晰、对村委会监督制度的短缺等。第一，乡镇政府与村委会的关系不明确。从制度文本来看，村委会与乡镇政府之间的关系可以归纳为乡镇政府对村委会工作的指导与村委会对乡镇政府工作的协助，即指导-协助关系。村组法第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但村组法对乡镇政府指导的内容、步骤没有做出具体规定，指导在理解上伸缩性较大，实践中很难操作。此外，村组法对乡镇政府的责任及指导失范的救济手段也没有做出相应的制度安排。法律对乡镇政府与村委会关系规定过于原则，使指导容易倾向于领导，尤其是在村民文化水平相对低的情况下，乡镇政府的指导往往演变为领导。第二，村党支部与村委会的权责界限不清晰。村组法第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从字面来看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职权支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。从各省制定的实施村组法办法看，其大多规定村党支部按照党章进行工作，少数省将中国共产党农村工作条例（以下简称农村工作条例）纳入实施办法。然而，中国共产党的领导权限有多大？领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？这些问题相关法律并未做出规定。除模糊规定外，村组法和农村工作条例对村党支部和村委会在经济、政治、公益事业和精神文明建设方面权责上存在一定的交叉与重叠，12为村党支部驾驭村委会埋下了伏笔。第三，对村委会监督制度的短缺。村民选举村干部组建村委会后，村委会便掌握了村域的公共权力资源，如果没有完备的监督制度，村干部就有可能为自己的私利滥用权力。法国政治学家孟德斯鸠曾指出，一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止。13 英国历史学家约翰阿克顿也曾断言，绝对的权力必然产生绝对的腐败。詹姆斯穆勒认为，毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像其他人一样，运用手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。14 从对事物的支配来看，要防止村委会滥用权力，就必须以权力制约权力，对村委会进行民主监督。然而，我国目前严重欠缺这样的权力栅栏，表现在下面三个方面。（1）罢免制度。村组法第十六条规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。按照村组法的精神，罢免大会应该由村委会来主持。大多数省、自治区、直辖市制定的村组法实施细则规定，村委会如果在1个月内没有召开罢免大会，村民可以向乡镇政府提出罢免要求，由乡镇政府来主持罢免大会。召开罢免大会的直接目的就是由村民投票罢免不符合条件的村委会成员，因此，如果此大会再由村委会来主持同样违背了法官审理案件时应当回避与自己有厉害关系案件的自然公正原则。实践中最为普遍的现象是村民提出罢免村委会成员的动议后，罢免大会久拖不开。由于乡镇政府与村委会工作上的联系，而且不少村委会成员都是由乡镇政府“钦定”的，乡镇政府与村委会可能串通一气，继续拖压罢免大会的召开期限，因此，由乡镇政府来主持罢免大会也是不合理的。 （2）村务公开制度。村组法第二十二条规定了村务公开制度，按照要求，公开村务属于村委会的职责或者义务，村务会必须履行，不能拒绝。然而，村委会不履行这一职责又该如何处理呢？该条第三款似乎提供了一些依据，该款规定村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。按照该款规定，村委会违反村务公开制度，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，而这些机关、部门都属于行政机关，也就是说村民只能向行政机关寻求救济。行政机关能及时解决村民自治中的许多问题，但行政机关尤其是乡镇政府与村委会是利益共同体，因此，乡镇政府一般不愿意直接拆村委会的台，结果还是不能有效维护村民的权益。（3）报告评议工作制度。村组法第十八条规定，村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。问题是多久报告一次工作？报告哪些内容？法律没有提供依据。如果每年只报告一次，或者任职三年才报告一次，而且报喜不报忧，这一制度也就没有多大意义。由于报告不能反映村干部工作的真实情况，村民会议的民主评议也起不