基本公共服务法治保障体系研究.doc

基本公共服务法治保障体系研究孙妍（驻马店职业技术学院 河南 驻马店 463000）随着市场经济的发展和政府自身改革的深入，我国政府转型开始步入“快车道”，服务型政府已成为政府转型的核心目标与战略重点。因此，构建基本公共服务体系已成为当前各级政府面临的一项重大而迫切的战略任务。2012年7月国务院正式印发国家基本公共服务体系“十二五”规划,它是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据，明确把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供的重大政策导向，并首次明确了现阶段政府提供基本公共服务的项目，包括教育、就业、社会保险等8个领域。规划的出台实施是构建社会主义和谐社会，维护社会公平正义的迫切需要，标志着我国在进入经济社会加快转型的关键阶段，这对于国家推进保障和改善民生为重点的社会建设，对于我国基本公共服务水平和质量的提高，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题都具有重要意义。一、基本公共服务概述（一）基本公共服务的内容所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。 根据“十二五”规划纲要，为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。纲要也从实践操作层面制定了基本公共服务国家基本标准，明确了四个主要目标：供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意，最终实现公共服务均等化。（二）基本公共服务的意义1、基本公共服务体系建设是促进人的全面发展的重大举措科学发展观的核心是以人为本，要求把人民的利益作为党和政府一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求，促进人的全面发展。加强基本公共服务体系建设正是出于坚持以人为本的要求，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展提供所需要的基本社会条件。统筹推进城乡、区域和不同群体之间基本公共服务均等化，使公民普遍、公平地享受到经济发展的成果，有利于经济发展成果有效转化为人的全面发展。2、基本公共服务体系建设是加快转变经济发展方式的内在要求我国已经成为世界第二大经济体，要保持经济的长期稳定发展必须主要依靠内需。当前，我国内需不足特别是消费需求不足的问题比较突出，经济发展的内生动力不足，不利于经济发展的持续和稳定。加强基本公共服务体系建设，保障人民群众基本需求，能解除居民的后顾之忧，促进消费需求增长，改善总需求结构。同时，大力发展基本公共服务，对优化产业结构、提升整个社会的创新能力、建设创新型国家创造良好环境具有重大意义。3、基本公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的迫切任务从国际经验看，基本公共服务短缺是导致上世纪90年代拉美国家及近年来西亚、北非一些国家政治社会动荡的一个重要原因。从我国情况看，我们用30多年的时间走完了西方发达国家上百年才走完的发展历程，发达国家在不同时期渐次出现的许多社会矛盾和问题在我国较短的时期内集中显现出来。如果不能提供健全和较为均等的基本公共服务，一些矛盾和问题会因缺乏缓冲而进一步加剧，社会和谐将受到影响。4、基本公共服务体系建设是公共财政的职责所在在社会主义市场经济条件下，合理配置公共资源、提供公共服务、弥补市场失灵是政府的重要职能。基本公共服务既是经济社会发展的基础条件，又是财政公共性的重要体现。因此，加强基本公共服务体系建设、推进基本公共服务均等化、提高公共资源的配置效率，是公共财政的应有之义。（三）基本公共服务法治化 法治是治国理政的基本方式。法治化不能是法律条文自上而下的灌输,而是要在往返于习惯和法律之间孕育法治精神的行程中实现。习惯升华为法律、法律回归习惯是法治化的一体两面。从习惯到法律的过程是人类逐渐走向文明的过程,也是社会逐步迈向法治化的过程；从法律到习惯的过程则是法律普及并深入人心的过程,也是法治化最终达成的过程。而公共服务法治化就是要求公共服务的规则、标准明确；公共服务的实践模式可重复；公共服务要有相对稳定性；公共服务的成果可预期；公共服务的内容为公众知晓。这可以说是从更高更抽象的角度对立法、司法和守法的概括，因为只有立法者制定的有关公共服务的法律明确，而公共服务的内容又是公众能够知晓和理解的，那么公众遵守法律，信仰法律的积极性就会提高，而公民积极配合地知法、懂法、守法则又会促进公共服务法治的发展与进步，因为法治化的最高境界不是立法者、司法者、法律研究者等的法治化，而是每一位百姓心中的法治，是最朴实无华的公众对法治的信仰。党的十八大报告中胡锦涛指出要全面推进依法治国。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。公共服务是一个十分庞大的范畴，包括“加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”（温家宝总理在2004年2月21日省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话）。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。公共服务能满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受，有助于其人生的发展。因此，公共服务的提供有着重要的意义。也正因此，公共服务法治化有其更加积极的意义。1、有利于健全公共服务供给的体制机制。当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。由此证明公共服务的运行过程及其机制存在许多问题，通过制定公共服务绩效管理法使公共服务绩效管理法治化，使公共服务绩效管理做到有法可依，有章可循。2、有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题。在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战是地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。3、有利于公众参与公共服务的管理与监督。随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，反而更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了哪些切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化与民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。由此可见，公共服务与每一个社会人都有着密切的关系，也因此受到公民与政府的高度重视，而如何高效的提供及使用公共服务就是一个亟待解决的问题。在现代市场经济体制下，任何一个问题都不应逃避法律的视野，都不能对法律置之不理，因为市场经济就意味着法治经济，我们应运用法律武器来规范它、引导它。公共服务也不例外，它的发展需要法律的规制与引导，它的成长需要法律的保护与督促。二、基本公共服务法治保障体系现状（一）国外基本公共服务法治研究现状国外对公共服务法律制度的研究主要从以下三个角度进行：首先，是从法律思想发展的角度进行研究。公共服务法律思想渊源可追溯到西方古典自然法学派（代表为洛克、卢梭等）提出的社会契约论、人权理论，这些理论论证了政府为了公共利益而提供公共服务的必要性，对防止公共服务在实践中异化，保证现在公共服务朝着保障基本人权的正确方向发展起了重要作用。在行政法学最发达的欧洲大陆，近现代的一些法学家初步提出了公共服务理论的框架，论证了近现代社会发展公共服务的必要性，相关的研究成果促进了行政法学的发展。代表性观点如法国近代法学家莱昂狄骥以“社会连带主义法学”为基础提出“公共服务论”，其提出的“公共服务”取代“公共权力”成为法国适用行政法的重要标准，对法国乃至欧洲大陆行政法的司法实践起到了重要的指导作用；德国近代法学家厄斯特福斯多夫提出“服务行政论”，该理论论证了现代社会中个人生活与社会整体的生存休戚与共，国家应当对公民承担“生存照顾”的责任。其次，是在法学领域多角度进行研究。伴随着西方社会的快速发展，西方一些法学家从政府职能变迁、行政给付及经济公法等多角度逐渐完善公共服务理论。代表性观点如法国当代法学家古斯塔夫佩泽尔根据现代社会的不断变化，尤其是公法、私法使用领域模糊、公共服务存在适用法律多样化的特点发展公共服务理论，提出现代公共服务的基本原则，并对公共服务的管理方式进行系统分类；德国法学家哈特穆特毛雷尔反对传统的侵害行政与给付行政两分法，主张从基本法的高度重视服务行政；德国法学家乌茨施利斯基对欧共体范围内的公共服务方式、公共服务主体之间的竞争等问题进行了论述。再次，是从具体立法的角度进行研究。国外公共服务的立法的一般特征是分散立法，主要以所涉及的领域为标准制定不同层次的法律规范，但不同国家之间差别很大。其中比较特别的是澳大利亚制定了较为统一的公共服务系列法律规范，包括1999年公共服务法（案）及其他不同层次的法规；分散性立法典型的有法国、德国、美国和英国等。此外，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟加快了对公共服务的统一立法，但较为繁杂，法国法学家德尼西蒙对此进行了整理，其所著公共服务与欧共体主要法律汇编是对欧盟公共服务立法进行归纳、解读的代表性著作。在具体立法方面西方发达国家公共服务的立法实践也为我国提供了重要参考。归纳起来，主要有以下几种可以借鉴：1、以立法先导为原则，实现公共服务的“有法可依”。西方主要国家几乎都是在改革发起之初就展开公共服务的立法活动。即便是以不成文的判例法为主要特征的英美法系国家也选择以成文立法的方式进行。例如，英国在改革之时，先后制定交通法、电信法、煤气法、自来水法、电力法、铁路法等多部法律，使每一类公共服务都有专门的相关立法加以规制；在梅杰政府时期，公民宪章的颁行在更宽泛的领域使得公共服务实现了“有法可依”。日本2006年的公共服务改革法和澳大利亚1999年修订的公共服务法是以国家统一立法的形式对政府服务改革加以调整。2、以基本公共服务立法为主要内容。特别是在社会保障、教育、医疗、就业以及公用事业服务等各方面，西方主要国家都不遗余力地进行了长期、大量的立法工作。例如德国，于1983年公布了庞大的社会法典，这部共有16编的法典采取成熟一编公布生效一编的方式，历时近20年完成，其内容涵盖了社会保障的方方面面。3、多种形式的法律制度相结合，建立多层次的政府服务法律体系。由于政府服务的内容涉及社会生活的方方面面，不同性质的政府服务自然也会有轻重缓急之分，正因如此，西方主要国家在立法方面采取了不同渊源的法律制度相结合的方式，以立法机关立法、行政法令、司法判例等多层次的法律形式来尽可能为公众提供最恰当的服务。(4)重视政府服务立法的公开透明，鼓励民众参与。例如:英国“法律的制定尊重各种利益观点的表达，鼓励各种政治社会团体在立法过程中的参与，高度重视整个立法程序的透明性”，建立了行之有效的“磋商机制”。通过民主协商，增强了公共服务立法的可接受性。（二）我国基本公共服务法治保障现状及问题1、现状总体来看，我国基本公共服务的制度框架已初步形成，尤其是中华人民共和国宪法作为我国的根本大法，为公共服务事业的法律保障奠定了基础。但同时服务的规模、质量仍无法满足人民群众日益增长的要求，有些问题人民反映的还比较强烈。主要表现在几个方面：一是基本公共服务的总量还不足；二是基本公共服务的发展还不平衡，存在着地区差异、城乡差异、供给水平差异和国际比较差异，在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。比如，虽然通过实施西部大开发战略使西部地区发生了巨大变化，但总体来看，西部地区发展仍然滞后，生活条件和基本公共服务与沿海发达地区相比差距较大。同时，我国长期形成的二元经济结构造成城乡之间在公共服务领域的差距非常明显。三是体制机制还不健全，城乡区域制度设计还不衔接，管理条块分割，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式也比较单一等等，不适应人民群众日益增长的社会公共需求。2、法治保障方面存在的问题虽然中国基本公共服务法律保障体系已初步形成，在一些服务领域也得到了比较好的贯彻实施，但存在的问题也不容否认或忽视。（1）法律法规不够全面和系统首先，关于中国基本公共服务尤其是均等化问题，我国至今还没有制定专门的统一的法律或法规，有关立法分散在不同的法律部门，缺乏统一的规定，相关规定在很大程度上还处于政策层面。其次，现有的各种法律法规相互之间缺乏衔接，相关服务事业与其产业之间的关系无法得到良好的协调，相关发展资源无法在有关法律法规的保障下得到合理的配置，造成了资源分布不均的现象。最后，部分法律法规中有关公共服务的规定过于笼统，有必要修改制定出更加具有可操作性的法律规定。2、有关法律的实施状况还不理想与公共服务事业发展有关的各项法律法规在实施过程中同样存在各种问题。由于法律法规在相互衔接上问题，导致部分人在公共服务事业的发展中钻法律的空子，扰乱正常的公共服务事业秩序；法律法规在实施过程中因为遇到资源配置失衡的问题而产生甚至扩大了基本公共服务的不均等性，与国家政策背道而驰；更有甚者，部分法律法规的执行者为了实现其不当目的，故意歪曲相关法律法规的适用，使得其形同虚设，不仅无法发挥其应有的作用，反而成了少数不法行为的挡箭牌。在这样的环境下就要求我们形成完善的法治保障体系，确保公民的公共服务收益权，保障基本人权。虽然我们是法治国家，但现在我国还缺乏一部统一的公共服务基本法，以从总体上确定公共服务的基本原则，对中央与地方公共服务职责进行合理划分等事关公共服务整体运行发展的基本规范。因此，为使基本公共服务得到切实有效的法治保障，实现依法治国和构建和谐社会的历史重任，需要不断研究和探索，以构建完善的法治保障体系。四、完善基本公共服务法治保障的途径（一）理顺行政体制改革推进公共服务法治化建设公共服务法治化的重要保障是理顺行政体制改革。为什么要以公共服务法治化为扭柄来推进社会建设，根源在于“公共服务”的本质是一种存在于公众与政府间的互动关系:一方面，政府根据公众的需求，提供市场所不能提供的公共产品和服务；另一方面，公众通过行为选择、大众舆论向政府提出和审视其所需公共服务。在这一双向互动中，政府与公众都能在“公共服务”过程中作出适时的正确反应。所以，行政体制改革就是要探求如何使行政权力的运行按照提供优质、便捷、高效的逻辑来展开的具体路径，其关键恰恰在于加强社会建设，尤其是通过引入第三方的平台，建立第三方的公共服务评估机构，实现公众与政府之间的有效互动。当前，以公共服务法治化来理顺行政体制改革尤其需要注意加强如下几个制度建设:1、建立和健全公众参与机制公众参与的核心是要解决行政决策和公共服务评估中的信息不对称问题。由于行政决策总是涉及到公众的具体利益，而公众对行政机关的决策依据特别是“公共利益”共识的如何形成不可避免地存在疑问。为什么一种制度经常由“歪嘴和尚”念歪，其根本原因就在于“歪嘴和尚”掌握了利益正当与否的判断权。公众参与机制的建立和健全的实质就是要将人们对利益和制度要求的判断权主要交给社会活动主体，政府一般只担当指导的角色。这要求我们做到:公共服务的内容和形式等经由程序而形成和实现。这也有利于妥善应对社会分歧、化解社会矛盾、凝结社会共识、提供政府公信力。2、建立健全效率引导机制据调查，当前的行政机关和事业单位，对当下进行的各种绩效考核和考评颇有怨言，一个重要的原因就是他们不得不将大量的精力用来应对这种形式性的检查，而没有真正解决存在的问题。破解这一难题的出路就在于将政府服务(公共服务)的评估与提供在组织上进行分离，即政府机关等只负责提供服务事项的规划和各种数据，具体评估交由第三方评估机构来进行。避免政府自我评估产生的形式化、表面化，通过强化效率的引导作用，督促各级地方政府保质保量按规提供公共服务。3、建立和健全活力激发与秩序维系的互动机制公共服务不只是为了给人们生存照顾，更是为人的创新和发展消除后顾之忧。为什么中国人更愿意将钱用于储蓄而不是投资，一个重要原因就在于民众享有的公共服务不足，钱成为人们应对风险的有力武器。人民渴求的首先是稳定和安全而不是创新。所以，必须通过激发政府全面提升基本公共服务能力和动力，促进基本公共服务的落实到位，确保人们的秩序要求，为社会创新和可持续发展提供深层动力。改革开放以来，伴随我国经济社会的飞速发展，公共资源配置不均、权力机构膨胀、行政程序不够科学合理、服务效率低下等问题也凸显起来。在党十七大报告中，党中央明确提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设。党的十八大报告进一步明确了社会文明与经济、政治、文化、生态文明建设共同统一于小康社会建设的“五位一体”的重大论断，这是党治国理政的重要总结。它要求我们进一步推进社会管理与行政管理创新、改变政府管理模式、构建服务型政府，通过法治的手段解决民生保障需求不断增加与民生保障供给不足、不便、不均之间的矛盾。总而言之，当前社会建设的根本要求就在于以公共服务法治化为扭柄全面推进服务型政府法治化的建设。（二）建立健全公共服务立法体系我国当前缺乏一部统一的公共服务基本法，以从总体上确定公共服务的基本原则、对中央与地方公共服务职责进行合理划分等事关公共服务整体运行、发展的基本规范。对公共服务而言，有效的法律救济制度对保障公民所享有的公共服务权利具有重要意义，关系到公民基本权利的实现。学者建议以法律的形式确定各级政府在公共服务方面的权责，构建政府间公共服务权责明确的制度框架；制定公共服务基本法；以此为基础，逐步建立由不同层级法律、法规、规章共同构成的公共服务法律体系。在这样的法律框架下，保障基本人权是提供公共服务的逻辑起点，维护公共利益是提供公共服务的基本标准，公共服务主体应当严格遵循提供公共服务的基本原则(具体包括持续性原则、适应性原则、平等原则、比例性原则)，确保公民的公共服务受益权。学术界对于如何制定公共服务基本法，有两种思路，其一是制定一部全新的公共服务基本法，其二为修改公务员法为公共服务基本法，从整体上规范公共服务行为。在2012年3月举行的十一届全国人大五次会议期间,朱雪琴等30名代表提出议案，建议制定公共服务基本法，界定公共服务的基本类型、公共服务的提供主体，规定公共服务评估制度等。国务院法制办认为，我国初步形成了由单行法律、法规和规章组成的公共服务制度框架，为满足公民基本公共服务需求提供了有效的法律保障。基本公共服务涉及许多方面，不同领域公共服务的对象、标准、模式差异很大，各地区之间保障水平很不平衡，制定统一的公共服务基本法有待研究论证。学者曹剑光的建议是，在时机成熟时，全国人大以宪法修正案的形式确定各级政府在公共服务方面的权责，构建政府间公共服务权责明确的制度框架；由全国人大及其常委会制定公共服务基本法；以此为基础，逐步建立由不同层级法律、法规、规章共同构成的公共服务法律体系。（三）制定行政基本法行政基本法，是一部规范所有行政行为，在行