粮棉主产区农发行挂账贷款现状.doc

粮棉主产区农发行挂账贷款现状、问题及建议发表日期：2006年7月15日出处：中国农村金融网作者：袁梦离 高晓燕本页面已被访问 2194 次 对农发行荆州市分行的调查 农发行成立以来，粮棉企业因特殊政策因素形成大量财务挂账，合理、有效地消化挂账，对改善农发行经营，提高资产质量有着极其重要的意义。我们通过对农发行荆州市分行挂账贷款结构及分布情况进行剖析，认真分析主产区农发行挂账贷款形成的原因以及对经营管理的影响，并据此提出加强农发行挂账管理的工作建议。一、主产区农发行挂账贷款现状及成因 （一）结构及分布 截止2005年12月末，农发行荆州市分行各项贷款余额为884402万元，粮棉油挂账贷款总额为655699万元，占比74.14%。其中：粮油挂账贷款为512070万元，占挂账贷款总额的78.10%，占全部贷款余额的57.90%；棉花挂账贷款为143629万元，占挂账贷款总额的21.90%，占全部贷款余额的16.24%；有政策、有补贴来源的贷款为486626万元（粮食417369万元，棉花69257万元），占挂账贷款总额的74.21%，占全部贷款余额的55.02%；有政策、无补贴来源的贷款为18447万元（全部为棉花），占挂账贷款总额的2.81%，占全部贷款余额的2.09%；企业自行消化本息挂账为82404万元（粮食33690万元，棉花48714万元），占挂账贷款总额的12.57%，占全部贷款余额的9.32%；粮棉油附营业务停息挂账贷款为68222万元（粮油61011万元，棉花7211万元），占挂账贷款总额的10.41%，占全部贷款余额的7.71%。 （二）形成背景 粮食企业财务挂账，按其产生的时间不同，分为1991粮食年度末财务挂账、新增粮食财务挂账以及1998年6月1日以后发生的亏损挂账，分别称为老挂账、第二轮挂账、第三轮挂账。老挂账是1994年国务院组织财政、审计、粮食、银行等部门对粮食企业1991粮食年度以前（即截止到1992年3月31日）发生的亏损进行清理认定，并根据产生的原因不同分为政策性挂账、企业自补挂账和其他挂账，并采取不同的消化处理政策。第二轮挂账是1998年根据国务院的要求，各省级审计、财政、农发行等部门对粮食企业在1992年4月1日至1998年5月31日期间发生的新增财务挂账和其他不合理占用贷款情况再次进行了专门的审计认定。第三轮挂账是2004年根据国务院的规定，由省级人民政府组织清理审计，按照“分清责任、分类处理”的原则，对尚未处理消化完的老挂账和第二轮挂账进行了重新清理认定，并对1998年6月1日到放开收购价格和市场，实行市场化改革之前新发生的亏损分为陈化粮价差亏损挂账、销售保护价粮食价差亏损挂账和其他政策性亏损挂账进行了审计认定。 棉花财务挂账，按其产生的时间不同，分为1992年末棉花财务挂账、93-98年棉花财务挂账、1999棉花年度以前商品棉其他亏损挂账以及1999棉花新亏损挂账。1992年末棉花财务挂账是1994年国务院组织国家计委、财政、审计、供销社、银行等部门对供销社系统1992年末以前发生的亏损进行清理认定，并根据产生的原因不同分为中央政策性挂账、地方政策性挂账、企业经营性挂账。93-98年棉花财务挂账是2002年国务院成立由国家计委、财政部、审计署、人民银行牵头，供销总社、农业发展银行、农业银行参加的供销合作社财务挂账清理核查小组，按照分清性质，分清责任，逐级负担的原则，对各级供销合作社所属企业或基层社在1993年1月1日至1998年12月31日（棉花企业截止到1999年8月31日）期间，实际发生的自身无法弥补的没有形成有效资产的各项损失占用的银行信贷资金和财政性资金及其他资金进行清查，分为中央政策性挂账、地方政策性挂账、企业经营性挂账。同时对92年末未消化的棉花财务挂账、未收回1993年度棉花贴息贷款本息挂账进行了清理。 （三）成因分析 1、执行政策是挂账形成的主要原因。长期以来，国家多次提高粮食收购价格，而销售价格却没有相应提高，粮食购销价格逐渐拉平，以至倒挂，粮食企业出现大量亏损。在这一阶段，我国粮食总产逐年提高，出现了阶段性、结构性的供大于求，国家要求粮食购销企业按保护价敞开收购农民手中余粮，而顺价销售不能实现，财务挂账剧增。 2、政策性补贴无法落实到位形成资金沉淀。一是老挂账得不到彻底消化。2002年末，荆州市农发行账面“91粮食年度政策性财务挂账”贷款余额30096万元，按照省政府“整体推进、重点突破、分步实施、三年消化”的工作目标，截止2004年8月底，该市多渠道筹资累计消化老粮食财务挂账23262万元，尾欠消化任务6834万元。但实际上2002至2004年该市仅到位省级奖励2375万元为真实消化，其余20887万元均为通过粮食风险基金消化、粮食部门筹资或处挂空转等虚假方式消化。2005年末，尾欠的6834万元任务采取非筹资方式消化，即在第三次粮食政策性财务挂账中认定消化。二是96年、98年，荆州市遭受罕见长江洪水灾害，部分粮田减产甚至绝收，有18个民垸破堤蓄水，为确保种粮农民安全度荒，全市国有粮食购销企业经政府批准，按照“有借有还”的原则开仓借粮救灾，并对借粮进行财政担保。但事后绝大多数农民认为这是救灾粮，并未约定偿还，形成挂账。此数据荆州市政府纳入了第三次政策性粮食财务挂账清理认定范畴，但省审计厅复核时认定为企业经营性亏损挂账。 3、主产区粮棉购销企业经营不善形成巨额亏损。过去国有粮棉企业长期受国家政策制约和自身重购轻销思想的影响, 没有形成在市场中求生机、求发展的观念。企业的市场意识不强，经营、效益、竞争意识淡薄，历史包袱沉重，库存商品质次价高，加之粮棉市场供大于求的局面在短期内难以彻底扭转，形成了高价收、低价卖；新粮收、陈化粮卖；要钱用就卖的经营恶习。不仅如此，企业还需耗费大量的保管费用及相关经营管理费用，亏损不断增加。 4、企业人员包袱及改革成本形成的包袱沉重。改革前该市粮食购销企业17271人，棉花企业13960人，以每人每年1万元工资福利等支出计算，仅此项一年就需净支出约3.1亿元。近几年企业通过实行“两断一聘”的方式转换了职工身份，其资金来源有很大一部分是靠变卖固定资产、挪用农发行贷款来解决。 5、企业因灾损失和自然损耗。一是仓储设施差，对粮棉安全影响大。全市购销企业库存粮棉有70以上是外堆储存，仓储设施简单、陈旧，保管手段落后，库存粮棉极易陈化、变质，其质量及数量得不到保证，加大了顺价销售的难度，无形增加库存粮棉所占用的成本。二是荆州市是自然灾害多发区，每年都有危害程度不等的自然灾害，如龙卷风、冰雹，特别是洪涝灾害对粮棉造成了巨大损失。 二、挂账对农发行经营的影响 （一）挂账贷款对农发行收息的影响。 1、农发行收息对财政依赖增强。2003-2005年，该行月均贷款分别为845950万元、819603万元、850263万元，依靠财政收息的贷款占总贷款月均余额的比例分别为：51.35、64.52、74.48。20032005年各项贷款应计利息为41732万元、41004万元、43150万元，其中需财政贴息的贷款应计利息为23068万元、27190万元、33364万元，分别占应收息的55.27、66.31、77.32；2003-2005年财政实际到位贷款利息分别19289万元（剔除棉花中央政策性挂账历年欠息4359万元到位因素）、14397万元、16191万元，分别占应到位的83.62%、52.95、48.53。中央财政贴息基本到位，地方财政2003-2005年累计欠到位27704万元、37053万元、45759万元。 2、地方财政贴息无法到位，农发行收息缺口巨大。一是中央地方共同贴息新增粮食财务挂账县市级承担利息补贴无法到位。该行新增粮食财务挂账中，中央和地方共同贴息的挂账贷款为181793万元。按照中央关于这部分贷款在过渡期内由中央和地方按比例承担利息的政策规定，全市这部分贷款19992005年期间应由县市财政承担的应收利息为12595万元，实际拨补3263万元，欠补9332万元，既没有县市实行向上级借款，也无县市纳入财政预算或通过其它途径解决。二是粮食风险基金总量不足，配套资金难以到位。1999年省政府确定荆州市粮食风险基金包干基数为21049万元，其中县市配套4210万元，长期以来，由于主产区财政困难，配套资金基本上都为虚假空转，根本难以到位。2005年，省政府调整后的粮食风险基金包干规模为8855万元，比原包干规模21049万元减少12194万元，减幅138%。该市粮食风险基金年包干规模仅占全省的6.3%，而需要承担补贴的贷款占全省的20%，每年应从粮食风险基金中收息13145万元，剔除市县储备粮利费补贴和粮食直补工作经费1200万元后，实际全市全年可用收息来源仅7655万元，收息缺口达5490万元。如考虑应从粮食风险基金中支付的98年6月1日以后新增的政策性粮食财务挂账从停息日到剥离日期间发生的利息共计17527万元，则资金缺口更大。 （二）挂账贷款对农发行资产质量的影响 1、不良贷款占比高。由于挂账贷款没有物资对应，根据银行监管部门的要求，只能视同不良资产管理，且数额巨大，使农发行不良贷款占比长期居高不下。截止2005年12月末，按贷款五级分类报银监会口径，荆州市农发行不良贷款697317万元，占贷款总额78.85%。这不仅影响着农发行的经营与发展，还影响了农发行的外部形象和支农职能的进一步发挥。2、信贷资产流动性差。因主产区历史包袱重，挂账及不合理贷款占比重，导致存量贷款中可用资金少。截止2005年末，该行贷款总额884402万元，其中可用资金为187085万元，占比21.15%。大量挂账贷款不能转动，使农发行信贷资产流动性问题突出。 （三）挂账贷款对农发行经营效益的影响 1、粮棉企业自身消化挂账占比高、包袱重。截止2005年12月末，该行企业自身消化挂账贷款及不合理资金为151011万元，占贷款总额的17.07%，每年应归还上级行系统内借款利息5028万元。剔除粮食附营业务停息挂账贷款61011万元后，企业自身消化挂账贷款及不合理资金余额为90000万元，每年应计利息为5022万元。荆州市地处粮棉主产区，企业经营效益差、利润微，这两项利息每年净增该行亏损，成为业务发展的沉重包袱。 2、需要靠增量带动存量的难度大。其一，企业自身消化挂账贷款及不合理资金每年需新增90000万元的贷款才能归还上级行借款利息。其二，随着农发行赢利水平要求的不断提高，需要投入更多的增量贷款来实现。2006年，该行赢利任务为3300万元，预测全年支出为30330万元，则需实现收入33630万元。剔除有确定来源的收入27100万元外，该行还需实现收入6530万元，需新投入117025万元增量贷款。如果考虑投放高峰多在7月以后的实际，那么增量贷款将达到234050万元才能实现既定目标。 （四）挂账剥离对农发行经营及效益的影响 挂账剥离可能形式：所有挂账全部剥离、只剥离政策性挂账或只剥离非政策性挂账三种形式，鉴于后两种形式明显对农发行不利或有利，这里不在讨论范围之列，只对挂账全部剥离后对农发行影响进行分析。 1、资产总量大幅减少，贷款质量显著提高。以该行2005年末贷款数据来说，如挂账贷款全部剥离后，该行贷款余额为228703万元，比剥离前减少655699万元，减幅达74.14%，但与此同时，不良贷款也将大幅减少，占比仅为2.19%，比剥离前下降77个百分点。 2、收入总量大幅减少，经营效益明显提升。2005年末，该行各项财务收入28673万元，各项财务支出31972万元，账面亏损3299万元，资产利润率为-0.39%。如将挂账贷款全部剥离后，在假定成本固定的情况下，则各项财务收入为13085万元，比剥离前减少15588万元，各项财务支出为9359万元，比剥离前减少22613万元，账面盈余3726万元，比剥离前增加7025万元，资产利润率为1.85%，比剥离前增加2.24个百分点。 三、对策及建议 根据挂帐的构成及成因，要消化农发行原有挂帐，尤其是主产区农发行挂帐贷款，必须采取政策的、市场的、金融的办法多渠道消化。 （一）分类确定挂帐主体资格，落实债权债务。 随着粮棉流通体制改革不断深化，原粮棉购销企业转换经营机制，继续让企业成为挂帐主体，不利于其轻装上阵，而且随着改革深入，一些企业改变所有制性质，原企业挂帐如何处置也迫切需要解决。因此，必须根据挂帐性质、责任分别确定挂帐主体，而且购销企业数量较多，不利于集中管理，成本也相对偏高。应明确各级粮食主管部门为政策性粮食财务挂帐的主体，棉花主管部门为棉花政策性挂帐的主体，包括92-98年粮食政策性新挂帐，98至购销市场化改革之间形成的政策性挂帐以及清理的各类棉花政策性挂帐。对企业性挂帐、其他挂帐仍由原粮棉企业承担，对改制后企业原挂帐属于政策性挂帐转到粮棉主管部门，非政策性挂帐由改制后企业承担债务，改制后不再承担相应粮棉业务的，原非政策性挂帐要落实到相应企业。 （二）现有政策下的具体挂帐消化。 1、粮食政策性财务挂帐：92-98年新增财务挂帐，继续由中央地方共同贴息，其中省市50%。由于主产区财力困难，地方25%基本没能力消化也基本没有到位。可督促地方政府按政策在财政预算上安排一定的消化资金。98年后挂帐，主要由粮食风险基金支出，在确保粮食安全支出（主要包括储备利费支出）、粮食生产补贴支出的前提下，其余部分全额用于政策性挂帐消化。对粮食风险基金有节余的，允许其用于新挂帐消化。 2、棉花政策性挂帐：在清理认定中主要是中央挂帐，由中央财政消化。 3、粮棉企业性及其它挂帐：一是通过企业资产变卖处置消化；二是通过资产重组消化一定比例；三是通过支持企业改善经营，从其利润的一定比例中予以消化。这三种方式必须在企业没有或已经处理完其它不合理资金占用的前提下进行。 （三）调整挂帐处理政策。 1、对政策性挂帐处理：对主产区的粮食政策性挂帐，实行本金挂帐，利息均由中省共同消化，不再向地方政府下达消化任务。消化期限20年或者更长，第一年利息消化中省各50%，以后年度中央每年递增1%，省级每年递减1%。省级财政消化的主要来源：省级政府预算安排、粮食风险基金、中央财政转移支付。对非主产区，实行省地消化本金，中央消化利息，消化期限20年。对于一次性消化的给予一定比例的优惠。 2、对企业性和其它挂帐实行停息挂帐。 （四）挂帐贷款的剥离或分帐管理。 1、剥离的原则：政策性挂帐、企业性挂帐、其他挂帐打包剥离，剥离的方式一是采取划转到相应的资产管理公司；二是在农