论失地农民的政策支持与制度保障.doc

华中师范大学硕士学位论文论失地农民的政策支持与制度保障姓名：李克周申请学位级别：硕士专业：政治学理论指导教师：项继权20070501 近年 来， 随着 中 国 经 济的 快速发展 ， 在我 国 实现 城市 化 、 现 代 化 的 过 程 中 ， 由于土地 征用 以及生 态退耕、 土地 沙 漠 化 、 农 民 弃 地 等 种 种 原因 使得 部 分农 民 永 久 或暂时失 去 赖 以生 存 的 资 本 土地 。土地 是 农 民 根本， 是 维 持 家庭 生 计 的 可 靠和 稳定 的 收 入来源。 一 旦失 去 土地 ， 农 民 就 要重 新 考 虑 生 存 和 生 活 问 题， 可 持 续生 计 也势必受 到影 响。在当前 整 个 社 会 就 业压 力 增大 、社 会 保 障制 度 还 不健 全的 情况 下，失 去 土地 ， 就 意 味着 农 民 失 去 了 基 本生 存 保 障 ， 他 们 种 田 无 地 ， 就 业无 岗， 低 保 无份 ， 创 业无 钱 。生 活 在城市 的 边 缘 ， 在就 业、 社 会 保 障 上 又不能 充分享 受 相关政策等 ， 使之 成 为 城市 化 浪 潮 中 的 新 弱 势 群 体 。农 民 失 去 土地 以后何以生 存 ， 已 成 为 政府 不容 回 避的 课 题。 华 中 师范大 学 学 位 论 文 原创 性声 明 和 使用授 权说明作者 签名 ：日期：作者 签名 ：月日月日作者 签名 ：月日月日 加上历 史 漏报 的因素，全年总 计减 少万 亩。据 国 务院发 展 研究 中心 农 村 部部长 韩 俊提供的数据 ，上世 纪 年代 以来，由。来源： 新华 网 ，年日 硕 士 学 位 论丈 一 般 来 说 ，农 村土地转成 任 何 建 设 用 地，几 乎 都要 通过国 家 强制征用 农 村集 体土地变 成 国 有 土地才 可 以。 在 我 国 ，农 村集 体土地，即 使是 经 营性用 地，不 经 过征用 ，不 能 随 意 转变 土地的用 途 ，不 能 直 接进 入用 地市场。 国 家是 集 体农 地的唯 一 购买者 和 土地一 级 市场的唯 一 供 给 者 ，国 家可 以以很 低的征地价 格 获得 集 体土地并转为 国 家所 有 ，再 以很 高的出 让 价 格 让 出 使用 权 ，在 土地进 入二、三 级 市场后 则 以市场价 格 流转，这 三 种 价 格 相 差非 常悬 殊。 农 民出 让 土地所 有 权 而取得 的补 偿金 远 远低于 市场价 格 。 这 导 致 一 些 非 公共 利 益 的用 地者 想 方设 法 挂公共 利 益 之名 ，通过所谓 征地获得 大量的土地，农 村集 体作 为 土地的所 有 者 ，与 政 府就 要被 征用 的土地，没有 谈判和 讨 价 还 价 的平 等 地位 和 权 力，一 些 地方政 府甚 至从 局 部利 益 出 发 ，征地后 再 卖地，从 中 获得 高额 收益 。 现 行征地机 制存 在 的这 些 极不 合 理 的问题，成 为 农民失地规 模 大、速 度快并带 来 失地农 民诸多 问题的根 本 原因。 泄 畔 贰月日 。 决 。 国 务 院 一 位 研 究 人 士 认 为 ： “尽管退 耕还 林 主 要 退 的是 坡 耕地、沙 化地，亩 产。 张 立 南方罔束 ，逼 耕还 林 政 策 的进 运 之道 。 钚惚 颍畉 中 国 近 年来 的变 化及 政 策 启 示 。 壤 酸化 。 酸雨还 能 加 速 土壤 矿 物 质 营养 元 素的流失，改 变 土壤 结 构 ，导 致 土壤 贫 瘠不 力的因素，有 粮食 供 给 过去 长期供 大于 求 的因素，更 有 地方政 府盲目增 加 农 民负担的原因，再 加 上 普 遍 存 在 的白条、摊派和 提留 ，农 民失去 了种 田的积 极性。 二 、 现 阶 段 失地农 民 面 临 的 困 难和问题土 地是 不可 再生资 源 ， 是 一种 增 殖 资 产， 是 农 民 可 以 用 来投资 的 一种 资 本 ， 是农 民 最基 本 的 致 富 资 本 。 农 民 与土 地血 肉 相 连， 土 地所有权 是 一切 财富 的 最初 源 泉 。 农 村土 地承 包 法 赋予 了 农 民 家 庭 的 土 地承 包 经 营权 的 稳定性 、 排他性 和自主 性 。现 有土 地制 度实 际上是 国家 从 法律层 面 上把 土 地的 财产权 赋予 了 农 民 。 在 制 造业、物 流 业、 房地产等 产业的 发 展 中 ， 土 地的 高价 值 功能 显 得更 加引人 注 目 。 对 于 绝 大多数 农 民 来说， 他们承 包 的 土 地应 该 是 家 庭 中 价 值 最高的 一笔 财产， 失去 土 地就 是损 失最宝 贵 的 一笔 家 庭 财富 。由于 历史和社会 原 因 ， 许 多农 民 就 业观念 传 统 、 文 化 素 质和劳动 技能 较低 ， 在土 地以 外的 其 他工 作 岗位上处 于 劣 势 ， 特 别 是 岁 以 上的 劳动 力尤为突 出 ， 参 与劳动 力市 场竞 争能 力差 ， 应对市 场变化 能 力弱 。 失地农 民 失去 土 地后 ， 他们所具备的 农 业劳动 技能 失去 用 途 ， 反而 成 为一种 束缚和羁绊 ， 不少 失地农 民 外出 务工 ， 一般 很 难找到合适的 工 作 ， 即 使 找到也多为城 市 职 业中 最累 、 最苦、 最脏、 收 入 最低的 工 作 ， 如 建 筑 、 装 修 、 运 输、 修 理 、 餐 饮、 护 理 、 保洁 、 废 品 回收 等 城 市 人 员 不愿从 事 的 工 作 。 在 失地农 民 中 ， 有一部 分 失地农 民 比较有经 营头 脑， 他们利用 征 地补 偿 费 做 生意或 自主 创 业， 但 对于多数 失地农 民 来说， 失地就 意味着失业， 大多数失地农 民 难以 找到新的 就 业岗位， 成 了 城 市 无 业人 员 。 农 民 失地就 意味着失去 了 最基 本 的 就 业岗位。 题 。 一 部 分农户 在失 地 前就是中 低收入 户 ，现在既 失 地 又 失 业，失 去了 稳定 的收入来 源 。 过 去自 给 自 足的粮 食、蔬 菜 等，现在都要到 市场 上 购 买，生 活 成 本 骤 然 增 加。高 额 的子 女 教育 费用、医疗 费用无 力支撑。 随 着土地 补偿 费的日益 消 耗，失 地 农民苦 不 堪 言 ，他 们 的生 活 水平 大幅下 降。 许多地 方出现了 部 分失 地 农民 因病 返 贫 、陷入 困 境，成 为 新 的贫 困 户 。 养老更 是成 为 失 地 农民 普 遍 关注 的难 题 。 土地 被 征 用后 ，经过 各 地 多年 的改革 与 试点 ，现在我国 的农村 社 会 保 障 已 经取 得 了 一 些 成 就，但 真 正 覆盖整 个 农村 的社 会 保 障 制度 还 没有建 立，对 失 地 农民 社 会 保 障 问题 还 没有统 一 的相 应 制度 。 建 立健全 失 地 农民 社 会 保 障 体系 任务 艰巨 。 可以 说，目 前我国 一些 地 方 建 立的只 能 称为 “生 活 保 障 ”制度 ，与 以 社 会 性、福 利 性、公 平 性和 互助 性为 本 质 特 性的“社 会 保 障 ”有着极 大差 别 。 目 前，许 多地 方 所谓的保 障 ，就是把 失地 农民 的安置 补偿 费分期发给 达 到 退 休 年 龄 的农民 ，集 体、政 府 没有积 极参与 、履行其在社 会 保 障 中 的作 用，而 且 各 村 甚 至各 组 的保 障 待 遇 差 别 非 常 大 可以 说是一 一 方 面 ， 对社 会 保障 基 金 缺乏 统 一 明 确的监 管 机制 、 运 行 机制 。由 于 有 关 失 地农 民的社会 保障 制 度 目 前尚 缺乏 法律 的明 确规 定， 各 地一 般根 据 实际 情 况， 其 具 体措施差别较 大， 尤 其 是 其 中 的运 行、 管 理、 监 督等制 度 处 于 混乱 、 于 法无 据 的状态 ，导 致对社 会 保障 基 金 的监 督不 力 ， 更 不 能实现 基 金 的保值 增 值 。另 一 方 面 ， 社 会 保险 统 筹 层 次 太 低 ， 除 借 用 商 业 保险 外 ， 各 地试 行的社 会 保险 措施只 局限 于 村 级 范 围 ，统 筹 资 金 有 限 。因 而 目 前的社 会 保障 因 水 平 太 低 无 法起到 保障 的作 用 ， 对失 地农 民来说 其 安 全 系 数 低 。 。 来 源；年 中国 就业 报 告。 民 ，相 对 于 分 布 在 城乡 结 合 部或 经济发 达地区的失地农民 ，这 部分 人 的就业机 会和就业选择 性要小 ，就业意 识 和 择 业观 念也比较 保 守 ，因 而 失去土 地对 他们 就业影响城市化是 指 农村 人 口转 变为 城镇人 口、 农业 人 口转 变为 非 农业 人 口的过程。 在这个过程中，一 方面 农村 人 口不断涌向城市，城市人 口不断增长 ，城市人 口在 总 人口中的比例 不断上 升，另 一 方面 城市规 模 不断扩大 、 数 量 不断增加，居 民 公 用 设施水 平不断提高 ，居 民 生 产、 生 活方式不断改 变完 善 和 环境 质 量 不断提高 。 由 于 我 国人 口数 量 庞 大 ，农业 人 口占 绝 大 多 数 ，城市化 水 平每提高 一 个百 分 点 ，即 意 味 着 要有多 万 农村 人 口转 移 到城市。 改 革开放以来 ，我 国 城市化 水 平有了快速发 展，但与 我 国 的人 口基 数 相 比较 ，仍然有较 大 差 距 。 由 于 城市化 整 体的差 距 ，致 使 我 国 硕 士 学 位 论文重功能 、 以及土 地 市场 的 供需 状况 。 与 社 会 保 障 性基金 不 同 ， 征地 补偿 安 置费 是 赔偿 性资 金 ， 不 能 转用 于 社 会 保 障 性支出 。 土 地 补偿 费全额支付给 享 有 被征用 土 地 所有 权 和 使 用 权 的 农民和 农村 集 体 经 济组 织， 并 且 应 当将 其不 少于 的 土 地 补偿 费支付给 被征地 农民。 土 地 补偿 费应 该 全额支付给 享 有 被征用 土 地 所有 权和 使 用 权的农民和 农村 集 体 经 济组 织。 鉴 于 目 前 被征地 农民基本上都是 自谋职业 的 实 际 ， 安 置补助 费 原则上也 应 全部 发给 被安 置人 。 土 地 补偿 费 、 安 置费 是 一 次性付清 还 是 分年支付， 应 尊 重大 多数被征地 农民的 意 愿 。 任 何 部 门和 机 构不 得 擅 自决 定 把 属于 农民的 土 地 补偿 费和 安 置补助 费转变 为社 会 性的 保 障 基金 。 在多数国 家和 地 区， 土 地 征用 方 都给 土 地 所有 者 以较为满 意 的 补偿 ， 征用 补偿 通 常 由 两 部 分组 成 ： 土 地 征用 费和 土 地 赔 偿 额。 土 地 流 转怎 样保 护 农民利 益 ， 硕 士 学 位 论文偿 更 接近 于 土 地 的 赎买， 要 求 政府 征用 土 地 需 按 照 市场机 制 进 行， 政府 征地 赔 偿 应该 体 现 具 有 土 地 所有 权 和 使 用 权 的 物 化 价值 。 征地 赔 偿 对象是 承包 土 地 的 农民， 以及承包 土 地 农民所在的 村 组 。 土 地 征用 的 赔 偿 费要 以土 地 的 市场价格为依 据， 土 地的 市场价格以拍卖的 方 式 来 确 定 。 给 予农民和 集 体 经 济组 织的 征地 赔 偿 ， 是 对土 地市场 价格做出 各 种 扣 除 胤 秸幕 枋 度搿 髦 炙胺 的 部 分。 尽 管目 前 尚不 具 备按 土 地 的 市场价格作 为征地 赔 偿 的 依 据， 但是 ， 使 征地 赔 偿 费标 准逐步 地 接近 市场价格是 完 全可 能 的 。严格意 义 上的 土 地 征用 ， 是 出 于 公 共 利 益 需 要 ， 政府 基于 土 地 征用 权 取 得 自然人 和 法 人 拥 有 的 土 地 财 产权 利 并 给 予 合理 补偿 的 一 种 行政行为。 按 照 逐步 统一 城 乡建设 用 地 政策 的 总体 思 路 ， 参 照 城 镇国 有 土 地 划拨 用 地 目 录 ， 可 考虑 逐步 将 农地 征用 限 定 在以下 公 共 公 益 性用 地 范 围： 一 赜玫睾途 掠 玫亍 城 乡 基础设 施用 地 和 公 益 事 业 用 地 ， 包 括 供水 、 燃 气、 供热、 公 共 交 通 、 环 境卫 生 、 道 路 广场、 绿 地 等 的 城 市基础设 施： 非营 利 性教 育 设 施用 地 ； 公 益 性科研机 构用 地 、 非营利 性体 育 设 施用 地 、 营 利 性公 共 文 化 设 施用 地 ； 非营 利 性医 疗 卫 生 设 施用 地 ； 非营 完 善 失 地 农 民聚 居 地 公共设施配 套失 地 农 民已 经 基 本上失 去 了 农 村 生活的 各 种外 在 条 件和 环境，这 就 需 要 有 相 应的 公共服务 配 套作 保障 。 近 两 年 来 ，国 家 积极 推 进社会 主义新农 村 建 设，国 家 基 础设施建 设和社会 事 业 发 展 的 重 点 已 经 在 向农 村 重 点 转 移，作 为 失 地 农 民理应 更多的享 受 到 国 家 改 革 发 展 的 成果，满 足 他们 在 教 育、 医 疗 设施、 文化 设施及 服务 等方 面的 基 本需 要 ，促使他们 尽快 完 成身 份和观 念、 意识 的 转 变 。 征 用 地 单 位 加 大 对 失 地 农 民扶持力 度 大 多 数 投 资 商 征 地 都 是 开 发 办企 业 或房 地 产 开 发 ， 这 些 投 资 项目 建成 后 ， 大 多需要 招收 一定数 量的工 人 从 事 产 业 生 产 或公 益 事 业 服 务， 即使 一些 征 用 地 用 于 公 益设 施 建设 ， 也 或多 或少 需要 一些 服 务工 人 ， 因此， 作为 征 用 地 单位 ， 在 招工 时 ， 同等 条 件 下 应首 先 优先 招收 失 地 农 民， 特 别 是 在 招收 普 通 员 工 时 ， 对招用 失 地 农 民给予一定的比 例 保 证， 即使 失 地 农民条 件 差 一些 ， 也 可招收 进来作为 勤 杂 工 人 。 相 对而 言 ， 勤 杂 服 务等 简单工 作的要 求 ， 不需要 很 高 的专 门 技 能， 一般农民都 可胜 任，这 样 农 民失 了地 ， 能够 及时 找 到工 作， 生 活 也 就可 有 长 期的着 落。 据 统 计 分 析 ， 农民每 失 去 一亩 地 ， 一般 就要 新 增失 业 的农 民工 为 两 个， 如果征 用 地 单位 每 征 用 一亩地 ， 能够 消化两 个农 民工 就业 ， 即使 农 民的土 地 被 征 用 完了， 农 民也 就都 转移成 了新 的工 人 ， 这 样 不至 于 出现 每 征 一批 地 ， 就新 增一批 失 业 农民的情况 。 如果失 地 农民失 地 后 就业 问 题 得不到解 决 ， 就会 给 政府 、 社 会 或征 用 地 单位 带来诸 多 问 题 。 依 靠 生 态修 复 ， 加 快 综 合 防 治 进度对于 我国西 部 地 区 ， 由 于 气 候 、 沙漠 化等 原因失 地 的农 民， 要 通 过 国家加 大 扶持 力 度 ， 加 强沙 漠 化防 治 工 作， 使 农 民保 住 土 地 。 防 治 土 地 沙漠 化工 作综 合 性 和 技术性 比 较强， 涉及面 广 ， 难 度 大 。 要 根据 风 沙区 自 然、 社 会 、 经 济 条 件 以 及土 地 沙化成 因， 科学 地 总 结 长 期以 来防 沙治 沙的