浅谈国有企业外派监事会制度现存问题及改进措施.doc

浅谈国有企业外派监事会制度现存问题及改进措施张慧灵1,李强1，吴先聪1，张蕾11 School of Economics and Management, Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031, China摘要：我国国有企业是国民经济的支柱，经过二十多年的改革，取得了长足的发展。但在监督管理方面却面临着严峻的挑战，诸如虚假会计信息、铺张浪费、贪污腐化、国有资产流失等现象大量存在。为加强对国有企业监督，客观上要求改进监督管理方法。我国近年来实行的国有企业监事会制度，是在实践中发展起来的、具有鲜明中国特色的国有资产监督机制，从理论上是对公司治理的一种突破，实践上也是一种制度创新。外派监事会制度以其独有的特点在实施以来取得了重大成绩，在维护出资人权益、防止国有资产流失方面，发挥了重要的作用；但同时由于外派监事会工作在国内外没有成熟的经验可借鉴，属开创性工作，极具挑战性和探索性，从理论到实践都需要摸索。其在制度设计和具体监管程序方面还存在许多缺陷和不足，严重影响了监事会监督作用的发挥。本文以四川省国有企业监事会为例，介绍了目前监事会监督的现状，并根据对四川省属十二家国有企业的调研报告，总结外派监事会在实施过程的存在问题，并针对问题给出具体可行的建议。关键字：外派监事会；存在问题；改进措施Abstract：State-owned enterprises (SOE) are the backbone of national economy in China. Over last 20 years, China has made great progress in state-owned enterprise reform. However, they are facing serious challenge in supervision and management, such as false accountant information, wasting and corruption, loss of state-owned assets, etc. In order to enforce the supervision of state-owned enterprises, it needs to reform the method of supervision objectively. The system of the external board of supervisors of SOE that our country has implemented these years derives from practice and it is the supervision mechanism of stated-owed assets with very obvious Chinese characteristics. In theory, it is a great breakthrough for corporate governance, and in practice, it is also a system innovation. The system of the external board of supervisors has made great achievements. It has played an important role in many aspects such as safeguarding the rights and interests of capital investor, preventing the loss of state-owed assets. But because the system of the external board of supervisors is an initiative work with no ripe experience can be drawn at home and abroad, it is of challenge and exploration which need to explore from theory to practice. There are a lot of defects and deficiencies in system design and the specific supervision procedure, which have seriously influenced the function of external board of supervisors. In this paper, we take the external board of supervisors of SOEs in Sichuan Province as an example and introduce their current situation. According to the research reports of 12 state-owned enterprises affiliated Sichuan province, we summarize the existing problems in the implementing process of the board, and provide a concrete and feasible suggestion to the problems. Keywords：Improvement measures, the external board of supervisors; existing problems1引言我国国有企业是国民经济的支柱，经过二十多年的改革，得到了长足发展，但在监督管理方面却面临着严峻的挑战，诸如虚假会计信息、铺张浪费、贪污腐化、国有资产流失等现象大量存在。客观上要求改进监督管理方法，加强对国有企业监督。国有企业外派监事会制度就是顺应这种形势而产生。外派监事会是独立于国有企业，由政府派出、隶属于国资委，是我国国有企业独有的，代表国有资产出资人对国有企业履行监督职责的机构。监事会作为公司治理的组成部分，因国家及制度安排的差异而功能不同。国外现代公司制治理结构经过几百年的发展而逐步形成，大致可分为双层型、双重型，单层型和单体型（汪学高，2004）。双重、双层型公司治理结构既设董事会又设监事会，但监事会职能不同;单层型、单体型公司治理结构，不设监事会，对公司运行的监督由董事会或股东承担。采用双层型公司治理结构的国家包括德国、奥地利、荷兰等国，单层型公司治理结构即公司只设董事会，不设监事会，对公司运行的监督由董事会和审计专业委员会承担。实行单层型公司治理结构的国家有美国、英国、澳大利亚等，美国是单层型公司治理结构的主要代表。我国对国有企业实行政府外派监事会制度，具有鲜明中国特色的国有资产监督机制，从理论上是对公司治理的一种突破，实践上也是一种制度创新。与审计监督、财政监督、税务监督、会计监督等其他监督形式相比，国有企业外派监事会对企业的监督具有权威性、独立性、综合性、连续性、及时性等特点（王炎，2003）。由于这5大特点之间相辅相成、互为支撑的关系，使得外派监事会制度自实施以来在维护出资人权益、防止国有资产流失方面，发挥了重要的作用。但是，由于国有企业外派监事会工作在国内外没有成熟的经验可借鉴，属开创性工作，极具挑战性和探索性，从理论到实践都需要摸索。其在制度设计和具体监管程序方面还存在许多缺陷和不足，严重影响了监事会监督作用的发挥。自外派监事会实施以来，很多学者对其进行了评价，并提出存在的问题（如：李建伟，2004；闫忠伟，2004；李志磊，2004；王焱，2003；王焱，2004）。他们主要从法律、内部机制、自身建设三个方面提出问题，归纳如Tab.1所示：Tab.1 外派监事会实施中的存在问题类别存在问题法律法规方面监事会监督范围不够明确监事会成果的利用问题经费方面的使用权没有确定内部机制方面信息获取滞后各种监督力量整合不够重决策监督，轻执行过程监督对国企进行监督的评价标准体系不健全检查手段有限保密工作及成果应用需强化自身建设方面监督主体信心不足，专业技能不足监事会的地位不明确监事会成员的构成失衡在对策上，很多作者都给出了建议，主要归纳如下：（1）改变监事会人员的构成。（2）扩大监事会的职权。（3）强化监事的激励约束。（4）正确处理独立董事和监事会制度的关系。（5）建立信息来源的刚性渠道。（6）建立横向联系机制，弥补检查手段不足。（7七）建立监事会解释问题的处理落实机制。（8）建立考核和奖惩激励制度。总之，目前大部分文献都是从比较宏观的角度给出建议，大都从理论上给予分析，具体如何实施还是让人觉得难以操作。本文试图以四川省国有企业外派监事会为例，针对问题给出可行的解决办法及具体的操作程序。2四川省外派监事会监督现状四川省国资委根据公司法、国有企业监事会暂行条例，出台了四川省国有企业监事会暂行办法，设立了专门监事会工作处(省国有企业监事会工作办公室)，对四川省政府负责，代表国有资产所有者，对国有重要骨干企业的资产保值增值状况实施监督。监事会工作处共六个室，各负责对2-4家企业的监事工作。监事会由主席一人、监事若干人组成。监事会成员不少于三人。监事分为专职监事和兼职监事；从有关部门、单位选拔任命的监事，为专职监事；从政府有关部门、企事业单位聘请（聘任）的和由企业职工代表担任的监事，为兼职监事。监事会主席人选，由国资委（监事会管理机构）提名，再按规定程序确定，省政府任命，专职监事由监事会管理机构任命。同时，四川省国资委已建立中介机构备选库，监事会根据对企业实施监督检查的需要，必要时，经监事会管理机构（四川省为国资委）同意，可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计，所聘请的中介机构必须为备选库中的成员，其费用由企业自理。为了加强对监事会成员的日常管理，充分调动监事会成员工作的积极性，促进监事会卓有成效地开展工作，四川省国资委还根据四川省国有企业监事会暂行办法及四川省国家公务员考核暂行规定，结合四川省外派监事会工作实际制定了四川省国有企业监事会考核与奖惩暂行办法(试 行)。2.1外派监事会主要职责（1）以财务监督为核心，监督、检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；（2）检查企业财务的真实性、合法性。查阅企业的财务会计资料以及与企业经营管理活动有关的其他资料；（3）检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产营运等情况；（4）检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议；（5）承办省委、省政府和省国资委、企业工委交办的其他工作。2.2外派监事会监督内容（1）对省属企业企业高层人员的监督对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，是否违反法律、行政法规、公司章程等相关规定，提出要求纠正或人事罢免等意见；对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。（2）对国有资产保值增值的监督对国有资产的收益、处分、清产核资、产权界定、产权登记、评估、统计、流失查处等方面的真实性、合法性进行监督。监督的重点为：国有资产是否保值增值；是否维护国有资产所有者权益。 对省属企业的财务监督检查企业财务的真实性、合法性。查阅企业的财务会计资料以及与企业经营管理活动有关的其他资料；监事会：定期不定期检查财务，审核会计帐册；中介机构：财务审计、离任审计等。 对国有资产的产权监督对国有资产产权登记、产权的界定，产权交易等行为的监督检查。 重大事项决策、执行情况监督对重大事项决策的风险性进行提醒，对资产损失责任进行追究。把“谁决策、谁负责”纳入监督框架，使责任追究真正发挥作用。建立国有企业负责人备案制、问责制和严格的工作程序，完善各项职权的分工，明确相应的法律职责，一旦出现问题，能直接追查到相关的责任人，便于监督，有利于预防企业转制过程中国有资产的流失。 2.3外派监事会工作方式（1）听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；（2）查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营管理活动有关的其他资料；（3）核查企业的财务、资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求企业负责人作出说明；（4）向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。（5）监事会主席根据监督检查的需要，可以列席或者委派监事会其他成员列席企业有关会议。2.4外派监事会监督结果监事会每次对企业进行检查结束后，都要求及时作出检查报告。检查报告的主要内容包括：监事会开展检查工作的基本情况；企业财务以及经营管理情况评价；企业负责人的经营管理业绩评价以及奖惩、任免建议；企业存在问题及处理建议；省政府要求报告的或监事会认为需要报告的其他事项。监事会不得向企业透露所列检查报告内容，只向监事会管理机构汇报检查结论，不能直接向所监督企业发表结论性意见。2.5外派监事会对企业的要求企业应当定期、如实向监事会报送财务会计报告，并及时报告重大经营管理活动情况，不得拒绝、隐匿、伪报。监事会根据对企业实施监督检查的需要，必要时，经监事会管理机构同意，可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计。3外派监事会实施过程存在的问题虽然四川省国有资产外派监事会的监督体系已经初具规模，步入正规化发展，但是监事会本身在执行监督的过程中还存在一些不足，外派监事会与内部监督体系、其他外部监督体系各部门之间还有待于形成合力。结合其他省市的监事会监督存在的通病及四川省部分企业的调研报告，主要存在的问题如下：3.1监事会和省属企业的观念问题监事会、省属企业在观念上整体认识的不到位，监事会和董事会形同虚设，阻碍了监事会的有效监督。（1）监事会本身信心存在不足。许多人认为国有企业规模庞大，仅仅依靠监事会几个人的力量，很难监管好这些巨额的国有资产。若没有监管好国有资产的信心，说明国有企业的监督主体存普遍存在明显的信心不足。（2）对监事会的重要程度重视不够。监事会的成员需要拥有全面的专业知识，如财务、审计、管理方面的知识，由于政府或企业对监事会本身认识的不足，目前监事会的成员有部分只是按行政级别而安排到监事会，部分监事会人员的专业知识不足，对有效的监督造成技术上的阻碍，同时影响了监事会的地位。（3）省属企业观念尚未改变。我国对国有企业的改革就是一部放权让利的历史，导致一些国有企业领导人习惯于行政管理时代的家长制作风，对法律法规意识淡薄，以为授权经营就是给予了“所有权”。因此不愿意接受外派监事会的监督，不习惯于监事会依法行使监督权。监督客体的观念一定程度上阻碍了监事会的监督行为。3.2外派监事会人员结构及权责问题就四川省省属企业的12家调研报告显示，很多企业都存在外派监事会人员构成不合理，权责不明的问题。如四川省投资集团改革与发展调研报告中认为，董事会和监事会人员构成不尽合理，没有会议“议事规则”。 外派监事会人员结构的不合理，监事人员权责不明确，导致监督力度不足，未能充分发挥监控的作用。究其可能原因如下：（1）法规本身不健全尽管我国公司法和国有企业监事会暂行条例规定了监事会权限，但是当出现董事、经理拒绝受监督和纠正时，法律并未规定监事会如何对待此种情况以及监事会可以采取何种救济措施。监事会开展工作的经费缺乏相应法律保障，行使职权常常成为不可能。监事会对经营者行为的监督主要是财务监督，专业性强，往往需要聘请律师、会计师、审计师等专业人员参与具体工作，需要一定经费支出，而公司法并未对该种经费的开支作出相应规定，虽然国有企业监事会暂行条例第二十条规定了监事会开展监督检查工作所需费用由国家财政拨付，由监事会管理机构统一列支，但条例规定过于原则，具体操作尚有困难。此外，对监事会履行职权缺乏相应的程序规则，致使监事会职权难以落到实处。（2）不严格依法行事公司法、国有企业监事会暂行条例和公司章程中对监事会人员的人数，人员构成和素质要求等都有规定。但实际上人员的构成可能和公司法、公司章程要求有点出入，但是却没有得到监督和重视。另外，企业监事会暂行条例中要求监事会一般每年对企业定期检查1至2次，并可根据实际需要不定期地对企业进行专项检查。但只要监事会每年例行检查12次，就能符合规定。这可能导致监事会对企业的日常情况掌握不周，造成监督不到位。3.3未能整合多方面的力量及充分利用考核结果 外派监事会在监督检查过程中，需要掌握国有企业的大量信息，由于人力及精力的有限性，监事会要全面把握企业的信息是很困难的。但是，目前，从调研情况看，外派监事会对整合各方面力量以获取信息方面还比较薄弱，不注重和国有企业内部各部门的联系，没有发动群众对企业高层的决策行为和日常表现进行监督，很少向职工了解情况、听取意见。同时，未能把监督和国有企业的考核结果紧密结合起来，导致监督的结果奖惩不是很明显。4外派监事会监督工作的改进思路和措施4.1提高整体认识监事会要增强对企业的监管信心，企业要给予监事会必要的配合。（1）监事会要坚定对做好国有资产监管工作的信心。虽然对国企的监督有极大的难度，但只要充分认识到监督工作的必要性，树立做好监督工作的信心，凝聚各种监督力量，改进监督手段，监事会完全有能力履行出资人的监督职责。（2）国有企业要转变对现代国有资产监管方式的观念。端正国有企业自愿、习惯的接受外派监事会监督这一思想就必须正确认识监事会监督的不可替代性。几年来的实践证明，监事会对促进企业管理，防止国有资产流失，发挥了重要作用。4.2规范监事会人员配置并明确权责根据公司法及国有企业监事会暂行条例要求确定、细化监事会权责。（1）改变监事会组成状况并确保监事会成员拥有较高素质。一是设立职工监事，职工监事由职工大会或职工代表大会或工会选举产生，并对全体职工负责，其对公司董事会、经理层作出的与职工利益相关的各种决策进行监督。二是必须对监事会成员的构成、资格、专业素质、职能、制度等方面作出具体明确的界定。（2）形成监事会成员详细的职位说明书，强化监事会的监督职权。一是业务监督权。对公司业务的监督应是日常性的，设置此权力的目的在于牵制董事及经理，以杜绝其滥用权力的行为。职位说明书上列明工作内容，注明权限。应明确公司监事会定期和随时要求董事会报告工作的权力和对公司业务的调查权；有权列席董事会之权力。对董事会决议违反法律、法规、公司章程、损害公司利益时提出异议。二是财务检查权。公司法和国有企业监事会暂行条例虽对此虽有规定，但过于原则和简单。只规定了监事会有此权力，但执行的具体程序、方法却无规定，不便于操作。因此职位说明书上的权限应当规定监事会检查财务的具体方式，如监事可随时查阅或抄写会计账簿及文件，或要求董事、经理及其他有关人员提交相关的会计报告；调查公司财产状况。（3）完善法律法规和程序文件，保障监事会的监督工作顺利进行。对国有资产进行坚强有力的监督，要从法律上保证代表国有资产所有者的监事会成员在开展监督工作时享有较为广泛的调查取证权、查帐质询权、信息披露权和奖惩任免建议权等。同时，在监督过程中与财政、审计及中介机构的分工协作关系，也应规范化、经常化、制度化。这都有待于今后在监督实务中摸索，以降低监督成本，提高监督质量。第一，对外派监事会监管企业的范围予以立法保障。外派监事会是行使出资人对国有资产监督权的主体，但并不是监督国有资产的全部力量。对于多元化股权的国有企业集团，政府应该明确对国有参股、国有控股公司派出监事，由派出监事行使出资人监督权。国有资产监管机构派出的监事由国有资产监管机构管理。应该有规章制度把外派监事对国有控股和国有参股企业中的国有资产的监督明确纳入国有企业监事会制度的组成部分。第二，制订行使监督权的程序文件，明确那些事项该监督，哪些不该监督，程序如何。既要避免监督不到位，也要避免越权介入企业的经营管理中。第三，全面建立监事会意见书制度。对于监督检查报告指出的问题得不到有效落实的问题，建立监事会意见书制度应该能够得到一定程度的解决，这是一个非常实用的方法。可以明确规定监事会代表本级人民政府、国资委发出监事会意见书，政府相关部门及被监管企业必须限期答复对监事会所列意见的处理情况和结果，各中介机构也要依法接收监督。以海南省为例:该省的国有企业监事会暂行条例中规定了监事会意见书制度，限定了被监管企业对监事会意见书必须在20个工作日内予以答复，解决了监督检查的实效问题与利用问题，有助于协调监事会与政府、企业之间存在的一些不必要的矛盾。4.3整合好各个方面的监督力量加强与省属企业内部监督（内部审计、职工代表大会监督等）的合作，这对于节约监督成本、提高监管工作效率及工作质量都有积极意义。通过技术资源合作、人力资源合作、信息资源合作等，整合各种监督力量，行成监督合力，降低监督成本，建立以国有企业监事会为主体的监督工作协调机制。一方面要充分发挥工会在转制过程中的重要作用，组织好职工积极参与转制，让他们知法懂法，对转制过程中出现的问题及时举报。另一方面与相关部门保持信息畅通，发现问题及时汇报。检察机关应主动介入重点企业转制工作，把预防国有资产流失工作做到企业中，把预防的触角延伸到职工群众。不仅如此，外派监事会还要重点配合各级政府国资委等职能机关抓好企业国有资本的清产核资、预算监督和经营者业绩考核监督的基础性工作。国有企业监事会监督应该借鉴国际经验，在预算管理和内控制度基础上监督，应该是一种制度化监督。4.4加强监督与指导相结合虽然监事会与企业监督和被监督的关系，但从出资人授权的角度来看，不论是是监督者还是经营者，他们最终的目的是一致的，都是为了维护出资人的利益，保证企业存续经营不断发展，所以监事会在监督检查的同时必须树立服务意识。监事会指导企业，可以通过深入检查揭示企业经营管理存在的漏洞和薄弱环节，提醒、督促、帮助企业改善经营、规范管理；也可以利用自身与政府联系紧密，监管多家企业了解他们经营管理的特点和经验等优势，帮助企业协调解决实际问题，推广先进的经营理念和管理经验。这也是监督的意义所在。4.5完善对监事会的考核和再监督四川省监事