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公务员考试综合管理基础知识第一部分 公共行政管理第一章 公共行政概述一、本章概述： 什么是公共行政？它的主客体分别是什么？这是我们在学习公共行政管 理时首先必须在了解的问题。在公务员的考试中，我们应该掌握这些最基本的概念，另外，我们对公共行政的功能、原则以及它的发展也要做一定的了解，以帮助我们更好的掌握概念。 二、知识要点： (一)识记要点：1、 公共行政的含义：所谓的公共行政就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。2、 公共行政的主体：政府行政机关。3、 公共行政的客体(或对象)：社会公共事务或政府内部事务。(二)要点理解：1、历史上对公共行政的几种理解(或从不同的角度对公共行政的理解)：(1) 政府的组织结构：西方现代资本主义国家是按照“三权分立”的原则建立起来的，立法、行政、司法三者之间互相平衡，互相制约。这里的行政是指与立法、司法相对应的行政。(2) 从政治与行政的关系加以考察：美国行政学者古德诺认为，政治是国家意志的表现，是政策的制定，行政是政策的执行。(二分法)(3) 从管理角度来加以考察：公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、莆田市、报告和预算，即著名的POSDCORE七功能说。 2、对公共行政含义的理解：(含义见识记要点)(1) 公共行政的主体是政府行政机关：一种活动是不是公共行政活动，首先应看其主体是谁，如果是政府行政机关而非权力机关或司法机关，则可称之为公共行政。(2) 公共行政的客体是社会公共事务或政府内部事务：(3) 公共行政必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动：无论在任何国家行政机关必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。 3、公共行政的功能：(1) 管制功能：公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，管制功能是这一协调所必需的。(2) 服务功能：行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，如：举办公共事业，提供公共设施。(3) 维护功能：即维护社会的稳定，维持社会生活的正常动作，如：国防建设。(4) 扶助功能：行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。4、 公共行政的原则：(1) 法制原则(2) 服务原则(3) 效率原则(4) 责任原则5、 公共行政的理论与实践(即产生与发展)：(1) 公共行政的产生： 公共行政学作为一门现实性、应用性很强的学科，起源于19世纪 末，形成于20世纪20年代。 根据现在人们掌握的资料和共识，认为提出“行政学”概念的是德国学者史坦因，他在1865年撰写了行政学一书。但书中的主要内容是行政法，并没有形成公共行政学体系。公共行政学从政治中分离出来，作为一门科学的理论，独立的学科，严格地说是起源于美国。1877年，美国学者威尔逊(曾任普林斯顿大学校长和美国第28届总统)在政治学季刊上发表了“行政的研究”一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科-行政学。他认为一个良好政府需要有两个支柱：强有力而负责的政务官，有效能的文官制度。这篇文章产生了巨大影响，被认为是美国公共行政研究的开山之作，威尔逊了被誉为公共行政学的鼻祖。继他之后，美国的另一位著名 行政学家，霍普金斯大学校长古德诺在1900年写了政治与行政一书，提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”这一著名的论点，从而使威尔逊开创的公共行政学正式从政治学中分离出来。公共行政作为一门独立的学科出现，则在20世纪20年代中期。一般以怀特在1926年发表的美国第一本大学科教书行政学导论和魏洛比在1927年发表的另一本大学教科书行政学原理为标志。 (2) 公共行政的发展(三个阶段)： 19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的公共行政的形成时期又称为科学管理时期。 这一时期主要有三位代表人物：法国学者法约尔，德国学者马克斯韦伯以及美国学者泰罗。法约尔的一般管理理论中提出了管理的“五大职能”即计划、组织、指挥、协调、控制以及管理的14项原则一直沿用至今。韦伯的官僚制组织理论中的科层组织结构以及权威的不同类型也被人人们所普遍接受。泰罗开创了管理科学的新时代 ，他因此被 誉为“科学管理之父”。 20世纪40年代至70年代的公共行政学的成长时期又称为行为科学时期或人际关系时期。 这一时期有代表性的理论学派主要有三个：行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。 A行为科学学派中有代表性的理论分别是梅奥的人际关系理论以及马斯 洛的需要层次理论。B决策理论学派中有代表性的理论主要是西蒙的有限理性决策理论 。C 系统理论学派中有代表性的理论主要是里格斯的行政生态理论和卡斯特的权变理论。 20世纪80年代以来的公共行政学的发展时期又称为新公共行政管理时 期。 这一时期有代表生的理论学派主要有三个：新公共管理理论、政府治 理理论、后现代公共行政理论。 三、仿真试题： (一)单项选择题 1、公共行政活动属于( ) A执行性活动 B领导性活动 C强制性活动 D民主性活动 2、下列属于我国公共行政主体的是( ) A国家政协机关 B某国有大中型企业的厂长 C某市人民政府 D某村村委会 3、下列属于公共行政范畴的是( ) A某国有工厂领导班子开会研究解决工人医疗保险问题 B某商场经理捐款给希望工程 C某大学领导班子开会研究解决贫困学生学费减免问题 D某县政府办公会商讨解决农民卖粮难问题 答案：1、A 2、C 3、D(二) 多项选择题 1、公共行政的客体是( )、( )和政府内部公共事务。 A司法事务 B立法事务 C社会公共事务 D文化事务 E国家事务 答案：DE第二章 行政职能 一、本章概述： 在现代行政管理学中，行政职能是一个重要的范畴。它反映了行政管理活动的基本功能及其活动，也规定着我们将在以下会讲到的行政管理的其他的内容。什么是行政职能，它的具体内容又有哪些呢？考生要通过本章的学习理解解掌握行政职能的含义和作用、地位，行政职能的发展，行政职能体系以及行政职能转变的具体内容。二、知识要点： (一)识记要点： 1、行政职能的含义：行政职能又叫政府职能，它是指国家行政机关在一 定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中的基本职责和了挥的功能作用。行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活起作用等问题。 2、行政职能的地位及作用： 行政职能是国家职能的具体执行和体现，它反映了国家的性质和政府活动的方向，是政府开展行政管理活动的依据和前提，行政管理各个环节和层面的活动，都可以说是行政职能的运用和展开。行政职能在行政管理中的地位至高无上。其地位和作用具体表现在如下几个方面：（1）行政职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败。（2）行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础。（3）行政职能决定着行政管理的内容和方式。（4）行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。（5）行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国行政改革的重要内容。3、行政职能体系：（1）政府的基本职能：A政治职能B社会管理职能经济职能文化教育职能社会服务职能（2）政府的运行职能：A计划职能B组织职能C协调职能D控制职能4、行政职能的发展：（本要点请考生在理解的基础上记忆，具体内容见更要点理解）5、行政职能的转变：（本要点请考生在理解的基础上记忆，具体内容见更要点理解）（二）要点理解：1、行政职能含义的理解：（含义见识记要点）（1）行政职能即政府职能，它是国家职能的构成和体现。国家有两种基本职能，一种是政治统治职能，一种是社会管理职能。行政职能是国家职能的构成部分，必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求；另外，国家存在是为满足一般共同需要而存在，尽管国家的阶级本质不同，但都必须适应国家社会生活发展的需要，承担社会公共管理职能。（2）行政职能是行政管理职责与功能的统一。行政职能首先表现为国家行政机关依法履行的职责，即政府应该管理什么，管到什么程度和怎么管，同时行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能，应该发挥什么样的作用。这两者是统一的，即政府的社会功能是其法定职责的前提和内容，政府的法定职责是其社会功能的实现和保障。（3）政府主要涉及的问题，从政府的职责范围来看，行政职能既涉及政府内部的行政管理的职责，包括政府人事行政管理、财务行政管理、后勤行政管理和机关行政管理等，还涉及社会公共行政管理的职责，包括经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理和社会行政管理；从政府履行的职责的方式和在国家及社会生活中所起作用来看，行政职能涉及组织、领导、沟通、决策、执行、监督等行政管理行为和过程，以及行政管理方法与规范等内容。从某种意义上说，整个公共行政管理学的研究都围绕这些内容展开的。2、行政职能体系的理解：（1）政府的基本职能：A政治职能：这是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权。包括专政职能和民主职能B社会管理职能经济职能：党的十四大明确指出，政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。这概括反映了我国现阶段政府经济职能的基本内容。文化教育职能：这是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。社会服务职能：这是指国家行政机关为了维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利而采取的各种服务及其管理活动。我国行政管理的根本宗旨是为人民服务。（2）政府的运行职能：A计划职能：这是行政管理过程的首要职能。它的要求是确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。B组织职能：组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。C协调职能：其作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现。D控制职能：这是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。它一般分为前馈控制、现场控制、反馈控制。3、现代市场经济中的政府行为模式：（1）公共物品的提供者（2）宏观经济的调控者（3）外在效应的消除者（4）收入及财产的再分配者（5）市场握手秩序的维护者4、行政职能的发展：经历了四个阶段（1）前资本主义时期的行政职能：这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济的基础上的。奴隶制国家社会管理职能微弱，行政职能重点在于政治统治。封建制国家社会管理职能稍有增加，但重点仍在于政治统治。（2）弱势政府时期的行政职能：即“守夜人”时期。形成与发展：早在500年前的资本主义生产关系萌芽时期，资本得到了发展壮大，重商主义盛行，它认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极干预社会生活，采取各种保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的给出。市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，商业资本转向了工业资本，人们对政府的作用和认识发生了变化，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。自由主义的代表人物亚当斯密的理论体现了这一历史诉求。特点：这一时期政府职能的特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。意义：它的积极意义在于自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。它的消极意义在于导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。（3）强势政府时期的行政职能：即“积极干预”政府时期。形成与发展：政府“积极干预”职能的出现是20世纪一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家，并通过国家行政权力干预在经济上取得巨大成就，使社会主义思潮影响扩大。特别是1929年1933年震撼世界的经济大危机，标志着自由放任经济理论的破产和“守夜人”政府的终结。这次危机对资本主义世界造成了极大的冲击，面对这样的大危机，传统的“守夜人”政府束手无策。随着以凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福新政的推选，危机得到了控制，并逐步走出了困境。凯恩斯主义主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。特点：A这一时期的行政职能范围大大拓展。主要表现在政府经济职能的增强，如政府加强对市场的宏观调控，举办国有企业，加强对企业的规范和管制。同时政府的社会管理职能也大增强，如加强社会保障职能，加强环境资源保护职能，加强教育科学文化管理职能。B这一时期的行政职能方式更加复杂多样。主要表现在政府广泛使用法律手段以及计划手段，制定产业政策，采取财政政策、金融政策等经济手段，采取直接的行政手段。意义：强势政府时期的行政职能积极的作用主要有，在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，这在一定程度上导致了20世纪5060年代的经济繁荣。但其消极作用也很明显，进入20世纪70之后，西方国家先后出现了新的经济危机，形成了“滞胀”现象。（4）有限政府时期的行政职能发展：在20世纪70年代以后，面对西方国家的经济滞胀现象，凯恩斯主义一筹莫展，出现了对凯恩斯主义理论的否定。我们称之为新自由主义经济理论，这一理论主张，政府的干预对社会和经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会的公共利益。但政府的干预只能限制在一定范围内，政府不能取代市场机制。特点：A通过非国有化，政府对企业的微观管理B政府放松规制，更好地发挥了市场机制的作用。C推进公共服务职能的社会化、市场化。5、行政职能的转变：（这里这要指我国的行政职能的转变）（1）我国改革开放前行政职能的特征及其弊端：我国改革开放前行政职能的特征：A集中计划管理B微观直接管理C片面强调政治职能我国改革开放前行政职能的主要弊端：A造成政府机构膨胀B资源配置效率低下C企业和社会缺乏动力机制D容易产生腐败（2）我国行政职能转变的必要性所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面：转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。转变行政职能是面对经济全球化挑战的需要。转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要。转变行政职能是深化政治体制改革的需要。行政职能转变是机构改革的动因和基础。（3）我国行政职能转变的主要内容职能重心的转变：党的十一届三中全会以后，我党把工作重点转移到经济建设上来，此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。职能方式的转变：A由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。B由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。C由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。职能关系的转变：A理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系。过去，权力过分集中于中央、集中于上级，难以发挥市场地方和基层的积极性。同时，中央管宏观又管微观，既管行政又管企业，整个国民经济的宏观调控职能和微观调控职能交叉混合，造成了“一管就死，一放就乱”的局面。中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。中央政府代表着国家的利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。B理顺政企关系现代市场经济国家经济运行内在地要求所有权和经营权的相对分离。两权分离的要旨在于从所有权中严格地分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权，以便使企业家具有广阔的活动空间，发挥企业的活力，同时也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能转变。当然，要实现政企分开，使国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场主体，仅两权分离仍是不够的，必须在两权分离的基础上明确产权。以两权分离为理论基础的承包制改革至多是一种过渡性的政企改革模式。因而，理顺政企关系的基本原则是权力下放，政企分开。一是把所有权和经营权分开，二是把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系。三是实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本履行出资人的职责。C理顺政府与市场的关系。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事情，政府引导市场，市场调节企业。我国实行的社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。同时，政府对市场进行宏观调控，并不意味着否定市场在社会资源配置中所具有的基础性调节作用，实际上，政府对市场的宏观调控其作用在于弥补市场调节的不足，在于使市场机制更充分的发挥其功能，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，矫正市场失灵，但决不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性调节作用。D理顺政府与社会的关系。在传统计划经济的体制下，很多社会功能集中在政府身上，政府直接面对社会，直接从事大量的具体而微观的管理活动，其弊端是显而易见的。一方面，由于政府直接管理社会事务，政府的负担就会越来越重，管理机构和编制相应地增加和扩张，这样就形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀；另一方面，“企业办社会”，“机关办社会”，使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织去行使。为此，要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。E理顺政府内部各职能部门的关系。要进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。三、仿真试题（一）单项选择题1、我国政府机构改革的前提和基础是（）A精简机构B缩减编制C转变政府职能D下放行政权力2、根据十六大精神，我国新一轮政府机构改革的原则是（）A精简、统一、效能B决策、执行、监督C定职能、定机构、定编制D政企分开3、国家职能是（）和社会管理职能的统一。A经济管理B政治统治C文化管理D科技管理答案：CAB第三章 行政组织一、本章概述：行政组织是行政管理学中的一个最基本概念，是行政管理能否得以正常进行的至关重要的因素。在通过本章的学习，考生应该掌握行政组织的涵义和特征，行政组织设置的原则，把握好行政组织体制和行政组织的理论，并能够应该行政机构改革的基本的知识。二、知识要点： (一)识记要点：1、行政组织的含义：行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关或行政管理机关。2、行政组织的特性：（1） 政治性与社会性（2） 法制性与权威性（3） 系统性与动态性3、行政组织设置的原则：（1） 命令统一原则（2） 精简精干原则（3） 效率原则（4） 分工协作原则（5） 权责一致原则（6） 幅度适中原则（7） 权变原则（8） 法制原则4、行政组织体制：（具体内容见要点理解）行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度表现形式。它主要有民下几种形式：（1） 首长制与委员会制：这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的。（2） 集权制与分权制：这是依据行政组织上、下级职权的大小来划分的。（3） 完整制与分离制：这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分的。（4） 层级制与职能制：这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。（5） 矩阵组织体制与立体多维组织体制：5、行政组织理论：（1） 西方行政组织理论：古典行政组织理论：主要有以泰罗为代表的科学组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。新古典组织理论：主要有以梅奥为代表的人际关系理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。现代组织理论：主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。知识管理学派理论：主要哈耶克、品乔特兄弟、巴拉密以及他们的理论为代表。这一学派的几位代表提出了组织设计理论，它不同于传统组织理论的组织结构与组织行为管理。它要解决的问题是在全新的知识密集型经济中，如何能使自己的组织对持续变化的环境具有持续适应能力和持续创新，即用可持续发展的观点来重新的审视组织设计和创新问题。（2） 马克思主义的行政组织理论：马克思、恩格斯主张：人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选选出的代表；建立“廉价政府”；“议行合一”的组织形式；彻底清除国家等级制；以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。列宁主张：精简机构；强调民主管理；主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度；强调政府组织的效率。毛泽东、邓小平主张：坚持共产党对政府组织的领导；依靠人民检查人民大众管政府；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性一；实行精兵简政；注重政府组织的作风建设，强调实事求是。另外，邓小平日食万钱提出“精简机构是一场革命”的论断；指出我国改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了方向。6、行政机构改革：（具体内容见要点理解）（二）要点理解：1、对行政组织设置原则的理解：对行政组织设置原则的讨论，中外都有很多的理论和研究，综合国内外的研究，我们可以总结以下几条：（1）命令统一原则：行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能服从一个上级的指挥，避免多头领导与多头指挥；各级管理机构不应越级指挥。（2）精简精干原则：行政组织的设置要适应社会发展的需要，领导层次要适度，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。（3）效率原则：行政组织设置要将效率原则放在首位，一切原则都是为了提高行政组织运行效率的。（4）分工协作原则：行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工；各部门的任务、目标职责要明确，分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系，做到自动协调。（5）权责一致原则：行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致，既要明确每一管理层次的职责范围，又要赋予其完成职责所必须具有的管理权限。（6）幅度适中原则：上级的控制幅度不能超过有效的控制限度。一般而言，每一个领导能够直接控制下级的人数是有一定限度的。（7）权变原则：行政组织根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整；行政组织设计要因人、因事、因环境而异。（8）法制原则：行政组织的设置必须有一定的法定程序，依宪法和法律设置，防止有意设置机构。 2、对行政组织类型的理解：（1）领导机构：它的职能是对辖区重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。（2）执行机构：亦称职能机构。它是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性。（3）监督机构：是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。如监察机构、审计机构等（4）咨询机构：也称为智囊机构或参谋机构。它不是执行机构，也不同于秘书班子，其基本职能是调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助领导机智做好决策。（5）信息机构：是专门负责信息的搜集、加工、仁慈、贮存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的情报服务机构。如统计局、信息中心、情报室等（6）辅助机构：指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构。如各级政府内部的办公厅（室）。（7）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。如省人民政府下设的地区行政公署、县人了政府下设的区公所等，派出机构不是一级政府行政机关。3、对行政组织的编制管理的理解：行政组织的编制管理，就是按法制规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行和管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。我国县以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，以编制工作进行具体的管理。其主要原则有精简原则、统一原则和编制立法原则。4、对行政组织结构的理解：行政组织结构，指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本构架。（1）行政组织的纵向结构：又称行政组织的层级分，是指各级政府、每级政府各组成部门上下级之间构成的领导与服从的关系。行政组织纵向结构的基本问题是处理好管理层次与管理幅度的关系。管理层次指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门。这应由行政机关的工作量来决定。管理幅度也称为管理宽度，是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。管理层次与管理幅度有着密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比。这两者是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。（2）行政组织的横向结构：又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。它按不同的角度和标准可以有几种划分：按地域划分。分为不同的行政区域。按管理职能划分。分为若干个职能部门。按管理程序划分。分为各个不同的环节行政组织的部门化是行政组织的层级分的基础，传统行政组织结构是以等级分明、分工严密为特征的层级制结构。它也是当代行政组织的基本结构形式。然而，自20世纪70年代以来，传统的层级制结构形式受到严峻挑战，这是因为层级制结构造成众多组织机构臃肿，官僚作风盛行，效率低下，公共行政的能力和信誉受到严峻挑战。而且，随着瓣技术革命的兴起，管理信息系统的建立，减少了对组织管理层次的过分依赖。因此，改革旧的结构形式已成为时代的必然。从80年代开始，组织结构的改革从企业领域开始，并迅速涉及到政府公共管理领域。组织结构形式的呈现以下新的特征。（1）扁平化。所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁判冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化结构。这种结构的优点在于：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息畅通；管理成本降低，工作效率大大提高。但它也可能造成权力分散，行政控制减弱。（2）团队化。它是指组织结构从层级制垂直结构转向以团队为中心的过程分组织模式。它主要在企业管理中盛行。5、行政组织体制的理解：是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。它主要有以下几种形式：（1）首长制与委员会制：这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的。首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。其优点在于事权集中、命令统一、行动迅速、办事效率高。缺点在于一个人考虑问题往往难以周全，容易导致独断专行。委员会制，又称合议制，指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。其优点在于能集思广益、分工合作、相互监督。缺点在于事权不集中、决策缓慢、办事拖拉、效率不高。这两者各有优缺点，因而在行政过程中，采用哪种形式应据情况而定。一般来说，凡从事执行性、速决性和指挥性一类事务的组织。宜采用首长制。凡从事立法性、协调性和咨询性一类事务的组织，宜采用委员会制。我国的行政系统实行的是首长负责制。它有两个显著的特征：第一，行政首长虽然拥有最后决定权，但并是独裁制，对于重大问题必须经过集体讨论来决定。但是这种集体讨论又不是采取少数服从多数的方法，而是指行政首长根据大家的意见，可以作出最后的决定。第二，行政首长在他的任期内对所领导的行政机关的工作绩效负有完全责任。如果工作任务未完成或造成失误，行政首长要承担政治的、行政的或法律的责任。（2）集权制与分权制：这是依据行政组织上、下级职权的大小来划分的。集权制，指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。其优点在于政令统一、标准统一、统筹兼顾、效率较高。缺点在于高度集权将导致行政管理缺乏弹性，不能因地制宜，尤其是束缚下级下级机关的积极性和主动性。分权制，是指下级机构在其管辖范围内享有自主权，上级机构不予干预的行政体制。其优点在于管理能够因地制宜，使行政体制富有弹性，应变力强，也有利于调动下级机关的积极性和主动性。缺点在于政令难于统一，不能统筹兼顾，容易产生地方主义和分散主义，从而使国家的整体利益受到损害。我国的行政管理体制长期以来实行的是集权制，但是过分的集权带来一些弊端。在集权和分权方面建立一种良好的机制是我国行政改革的任务之一。（3）层级制与职能制：这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。层级制又称直线制，是指行政组织体系纵向分成若干层级，每个层级业务性质相同，各对其上层负责，但业务范围由上至下逐级缩小的行政分区制。其优点在于事权集中，层次分明，责任明确，指挥统一，缺点在于难以适应管理日趋专业化的要求。职能制，是指行政组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务性质不同，但行政范围大致相同的行政体制。其优点在于合理分工，相互配合，减轻了直线领导的负担，也符合专业化的要求。缺点在于事权混淆，职责不清，政出多门，多头领导。由于这两种体制的利弊，现在出现了取两种之长的直线职能制。其特点在于职能部门不享有向下发布命令的权力，他们对下只提供建议或指导，同时对直接领导的决策提供建议，以保证直线指挥的统一，又提高指挥的效能。（4）完整制与分离制：这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分的。完整制又称集约制或一元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。其优点是指挥统一，权力集中，关系明确，责任确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划。缺点是缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易推动主动性和积极性。分离制又称独立制或多元统属制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。其优点是它有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级的主动性和积极性，缺点在于如果它运用不当，亦会造成政出多门，各处为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。当代行政组织一般都实行完整制。（5）矩阵组织体制与立体多维组织体制：矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制。它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。矩阵组织体制是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。横向系统之中专门项目小组或委员会的成员都来自各职能部门，以完成某项特定任务，任务完成后，成员仍回到原部门，实际上小组成员处在双重领导之下。其优点是它加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。其缺点是由于组织实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易千百万意见分歧和工作中相互扯皮现象。立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。这指一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业难免取得更好的协调，更易发挥效率。全部组织结构分为三维：第一，是按产品划分的事业部，第二是按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心，第三是按地区划分的管理梦，是利润中心。在这一体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行储。这样，通过协调三个部门，有助于及时互通情况，集思广益，共同决策。6、行政机构改革的理解：（1）行政机构改革的原因：主要有以下两类第一，外部原因：经济体制转变会导致行政管理机构的变革。政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革。社会发展程度也影响到行政管理机构的变革。社会发展程度是指社会听企事业组织、社群组织、传媒机构等非政治和非行政组织的发育程度与成熟程度，以社会公民素质的高低程度。国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革。第二，内部原因：机构的过度膨胀人员素质不高、弱化（2）行政管理机构改革的基本目标：在当代，我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。具体可以分为四个方面：按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。 按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。（3）行政管理机构改革的基本内容： 为适应社会的发展要求，促进社会的全面进步，我国政府进行了一系列改革，总结我国多次行政管理机构改革的经验，主要有以下几个方面：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。坚持机构改革与干部人事改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。三、仿真试题 （一）单选 1、根据十六大精神，我国新一轮政府机构改革的原则是（） A精简、统一、效能B决策、执行、监督 C定职能、定机构、定编制D政企分开 2、马克思、恩格斯在政府组织形式上主张采取（） A民主集中制形式B议行合一形式 C廉价政府形式D议行平等形式 答案：AB （二）多选 1、按照权力分配的集散程度可以将行政体制划分为( ) A集权制 B分权制 C层级制 D职能制 E首长制 答案：AB 第四章 行政领导一、本章概述： 行政是人类社会中一种特殊的公共管理活动，无论是作为推行政治决