基层政府应对公共危机的法定职责初探.doc

基层政府应对公共危机的法定职责初探以南京市鼓楼区政府处理汉中门煤气爆炸事件为例2007-04-26 10:16:06 中共南京市鼓楼区委政法委 鼓楼区政府法制办公共危机又称公共突发事件，具有突发性、损害性（严重的具有灾难性）、不确定性的特点，既有天灾、也有人祸。公共危机的爆发，往往给人民群众带来巨大的生命财产损失。除“非典”、“禽流感”等世界性、全国性的危机外，公共危机更多的表现为区域性、局部性的爆发形式。基层政府能否及时有效地应对公共危机，既是对政府应急能力的考验，也是对政府法治建设的检验。南京市鼓楼区在2007年2月5日汉中门地区因地铁施工引发煤气管道爆炸燃烧的公共危机处理中，较好地体现了政府在应对公共危机事件中的法律责任和依法办事的能力，最大限度地减少了灾害造成的损失，维护了人民群众的合法利益和社会稳定。 虽然公共危机具有突发性、不确定性以及危害性的特点，需要政府在应对中根据具体情况作出相应的措施，并根据事态的变化而及时调整应对措施，必须具有很强的灵活性，但并不能理解为政府在公共危机的处理中可以任意处置，随心所欲。公共危机的处理，同样要求政府必须依法办事，依法履行职责，才能最大限度地消除公共危机带来的损害。相对平时而言，在公共危机的处理中，更能检验一级政府法治建设的程度。以鼓楼区政府在这次煤气爆炸事件的处理为例，基层政府至少有以下几个方面的法定职责和依法办事的能力体现。 一、不容回避，积极作为的职责。政府作为公共利益的代表，任何时候都应以维护广大人民群众利益为第一责任。无论是在面对是海啸、台风、非典、地震等的自然灾害，还是人为造成的灾害，（包括故意放火、爆炸、投毒等以及食品卫生、矿难、有毒气体外泄、施工事故等原因）都应当积极介入，发挥政府的组织、资源调动等优势，控制灾害蔓延，减少损失。由于人为的公共危机产生，往往不是基层政府直接造成的或者说本级政府没有直接责任，这样会使一些基层政府因此而产生“谁的责任谁负责”的概念，而忽略了政府积极作为的责任，从而造成反应不及时、措施不到位，对灾害的控制不力等现象。2月5日凌晨鼓楼区政府在得知了地处辖区内的汉中门地区发生事故后，并没有因事件不是鼓楼区政府造成的，就推诿、扯皮、强调客观，也没有等待、观望，而是本着对人民群众生命财产高度负责的态度，责无旁贷地积极介入了对这起危机的控制和处理之中。发挥政府在处理公共危机中的主导地位，立即成立了由区长挂帅的公共事件应急指挥部，并根据灾害情况及时启动了突发事件紧急工作预案，自始自终以务实、负责的态度，积极应对，妥善处理，赢得了人民群众的称赞。 二、及时控制，减少灾害损失的职责。面对突然而至的灾害，任何公民、法人都因认识有限和组织能力、资源、调动能力所限，致使抵御危机能力不足。而基层政府相对公民、个人和社会法人来说，则拥有法定的组织、动员、资源调动等权力，可以集中一个地区的人、财、物优势来抵御灾害。因而政府有责任、有能力调动一切社会力量和各种资源，尽最大可能地控制灾害的蔓延，减少灾害给人民群众带来的生命和财产损失。鼓楼区政府在接到因地铁施工造成汉中门大街主干道路面塌陷，供水管断裂的报告后，由区长带队赶到事故现场，看到塌陷还在扩大，而且距住有大量居民的小高层建筑金鹏大厦仅有数米的距离，同时看到由于塌陷造成了主供水管道断裂，大量涌出的自来水，造成了路面的进一步塌陷，相邻供水管道的煤气管道也发生的断裂，人们闻到了浓烈的煤气味。指挥部当机立断，立即组织人力上楼逐家逐户通知居民赶紧撤离，并立即在事故现场拉起了警戒线，进行了交通管制。在大厦居民撤离后仅数分钟就发生了主供气管道的爆炸燃烧，熊熊火焰喷出有近百米高，烈焰造成了大厦一楼的避风塘餐厅被完全烧毁，楼上的数十户居民住宅被不同程度地烧毁。在市消防支队、煤气公司、供电部门共同努力下，从煤气管道喷出的大火及居民家中的火焰终于被扑灭。由于组织居民疏散和加通管制措施迅速、坚决，在这起事故中未发生人员伤亡现象。 三、统一指挥、整合资源，依法高效处理的职责。鼓楼区政府突发性公共事件处理指挥部，迅速在法制、街道、安监、消防、公安、房产等各个相关职能部门建立相对应的突发性公共事件工作小组，建立自上而下的救助网络和应急处理流程，组织协调各部门赶赴现场，落实责任，分工负责，对事故展开抢险、安置、理赔等各项工作。法制办负责各部门协调工作；华侨路街道负责居民安置工作；房产局对受损情况进行了全面检查和鉴定；安监、消防部门对大厦居民住宅逐户进行水、电、气安全检查，以确保安全回住；公安派出所负责治安、保卫工作；统计局负责受灾居民财产损失登记与核查工作；物业公司负责通水、通电、通气；地铁公司负责理赔工作；保险评估公司负责损失评估工作；房屋修缮部门负责受损房屋的维修。由于在第一时间疏散处于危险状态下的金鹏大厦内的居民，没有带任何生活用品，有人甚至是披着被子，穿着拖鞋匆匆撤离的。看着熊熊火焰吞噬着自家的财产，面对无家可归的局面，受灾群众群情激动。对此，区政府及时做出安排，根据群众自己的意愿，对能够投亲靠友自行解决食宿的，政府给予每人每天100元的食宿补贴，对无法自行解决者，由区政府统一安排在南医大康达宾馆免费食宿。并安排工作人员24小时值班，对宾馆入住人员中的老弱病者，由政府安排医护人员予以特别照顾，并为其中两个糖尿病人和一个肾摘除者安排了特殊伙食。当时由于事发突然，很多仓促离家的居民想回去看一看家里的受损情况，并带上些生活必需品，考虑到受灾群众的情绪、困难，经过组织部署，决定每户人家派一个代表由民警分别带领着回家，这样既防止有人趁火打劫，又保证了居民的安全。这种为受灾群众服务的意识和宗旨使得政府在这次事故的处理中得到了广大居民的大力支持和配合，为事故的最终妥善处理争取了时间，赢得了主动。 四、公开信息，正确引导的职责。公共危机发生后，人们对于信息有特殊的渴求，各种信息会爆发式增加，加之现代通讯手段如手机、网络等，会促使信息以多渠道、更快捷、更广泛地传播，政府已无法实现消息封锁。同时,不可避免的是虚假信息也容易产生、传播。信息的失真性、放大性加剧，恶意的虚假信息会使社会发生意想不到的变化，甚至带来巨大危害。如果主流传播渠道不畅通，公众得不到官方的真实消息，各种消息就会通过“非正式”渠道迅速传播, 小道消息满天飞，真假难辨，更容易引发社会的不安与恐慌。因此，政府统一、及时、准确发布突发事件信息，积极引导媒体报道，是处置好突发事件的关键，是社会公众全面、准确了解突发事件信息，增强危机意识，协助政府做好突发事件应对工作的重要环节。它有利于维护稳定、有序的善后处理秩序和环境，有利于百姓切实体会到政府的救助工作是从维护受灾群众的利益出发，能取得群众的理解和配合，提高政府的公信力。鼓楼区政府不是对事件的真相加以封锁和隐瞒，而是遵循客观、真实的原则，对事故的处理按阶段及时报导和公开，向媒体传递救灾情况，损失情况及群众安置等信息。通过中央电视台新闻联播、东方时空等栏目和江苏电视台、南京电视台、南京日报、金陵晚报等多家媒体在第一时间将事件的相关情况向社会公众发布，减少了负面影响，同时向群众做好宣传解释工作，疏导由于不知情而产生的恐慌心理，稳定了受灾群众的情绪。 事故后，群众最关心和最担心的是大厦整体结构的安全性问题，过火的建筑物是否存在安全隐患，能否再次入住，区政府及时请市房屋安全鉴定中心到现场严格按照规范程序和要求对大厦取样检测鉴定，出具有法律效力的书面鉴定报告，得出金鹏大厦整体安全结构没有受到损害，建筑物在过火后没有降低安全等级的结论，并递交给大厦的每一位居民。对于大厦填充墙裂缝与墙顶面粉刷层裂缝以及过火最严重部分的损害情况，鉴定部门及时提出了加固补强的建议，政府已组织有资质的设计单位提出了加固更新方案，安排有资质的施工单位现场施工。政府科学的决策和实事求是的做法，从根本上解除受灾居民的困惑和不安。 五、理清责任，依法处理善后事宜的职责。公共危机发生后，由于基层政府在事件处理中处于主导地位，赢得了较高的群众威信，群众在善后事宜处理中往往仍有依赖政府的惯性；事件责任方也往往希望通过政府与受损群众对话，或代理理赔，以减轻理赔的难度或解脱责任。基层政府应依照法律规定，界定事件责任，做到以维护群众合法利益为重，引导、组织责任方与群众协商解决赔偿事宜，对协商无果的引导其通过法律途径解决。对于因受损而情绪激动的群众要善于做思想工作，防止矛盾激化。 在事故的理赔过程中地铁公司认为政府公信力强，为便于开展赔付工作，要求区政府作为理赔主体，参与具体赔付工作。区政府认为汉中路煤气爆炸事故的责任方不是鼓楼区政府，区政府这样做