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中国城镇社会救助制度报告 第六篇中国城镇社会救助制度报告在20世纪80年代，中国农村的贫困问题成为世界瞩目的热点话题。 经过政府以及全社会的共同努力，到80年代末，中国农村2.5亿之众的绝对贫困人口中有80%脱了贫。 但是，到了90年代，当政府和各类社会组织继续将关注的目光放在根治农村贫困顽症的时候，中国的城市贫困问题突然像传染病一样爆发流行。 因为在经济体制上向市场经济急剧转轨和企业改革日趋深化，在中国城市中引发了一系列经济、社会矛盾。 譬如，19931996年连续4年物价上涨，1993年以来国有企业经济效益连续下滑，等等。 这样，就在城市中迅速形成了以失业下岗人员、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。 自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变”。 在这样一个关键时期，日趋严唐钧中国贫困与反贫困形势报告，收入1999年社会蓝皮书，社会科学文献出版社，1999。 李培林经济转轨、社会转型与社会政策选择，见中国走向21世纪的公共政策选择，社会科学文献出版社，1999。 重的城市贫困却成为困扰中国社会、经济发展的主要问题之一。 以“建立城市居民最低生活保障制度”为核心的城市社会救助制度改革，则为中国艰难曲折的社会保障制度改革增添了一道亮丽的风景线。 本报告在深入调查研究的基础上，将对建立城市居民最低生活保障制度的过程作出较为详尽的描述，并尝试对这项制度的发生和发展作出理论上的解释。 同时，对现行制度的不足也力图作出实事求是的分析，并提出相应的具有可行性和可操作性的政策建议。 一城市贫困的界定与分类自从19世纪后期，工业化成为全世界经济、社会发展的主流方向以后，相伴相随而来的城市贫困问题始终是人类社会的一大隐患。 一百多年前，英国的布什和朗特里开创了对贫困问题的理论和实证相结合的研究领域。 此后，不计其数的学者从不同的角度给贫困一词下了不计其数的定义。 这些定义中大多数可以说是大同小异，只是因为所站角度的些微差别，他们在描述“贫困”时所选择的关键词有所不同。 定义贫困的角度之一是“缺乏说”，这种观点得到大多数学者的认可。 美国的雷诺兹对贫困的界定较为狭义，他主要着眼于收入的不足。 他说“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。 英国的汤森对贫困所下的定义含义较广，他的关注点是“资源的不足”，他说“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就布什（Booth）的早期著作有1889年出版的伦敦东区人民的劳动和生活（Labor andLife ofthe PeopleEastLondon）；朗特里（Row ntree）的早期著作有1901年出版的贫困城镇生活研究（Povert yAStudy ofTown Life）。 雷诺兹（R eynolds）微观经济学，北京，商务印书馆，1993。 是所谓贫困的”。 英国的奥本海默观察贫困的角度更广，他所列出的“匮乏”几乎涉及生活的各个方面，他说“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。 它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。 定义贫困的角度之二是“机会说”或“排斥说”，这无疑是在探寻“缺乏说”的深层原因。 奥本海默曾尝试从“机会被剥夺”的角度去界定贫困。 他说“贫困夺去了人们建立未来大厦你的生存机会的工具。 它悄悄地夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。 欧共体委员会给贫困下的定义是从“社会排斥”的角度阐述的，这与“机会说”有异曲同工之妙“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。 定义贫困的角度之三是“能力说”，这也是在“缺乏说”基础上的进一步探讨。 世界银行就曾将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。 汤森（Townsend）英国的贫困关于家庭经济和生活标准的调查（Povert yin theKingdom ASurvey ofthe Household Resourceand LivingStandard），伦敦，阿伦?莱恩和培根图书公司（Allen Laneand PenguinBooks），1979。 奥本海默（O ppenheim）贫困真相（Povertythe Facts），伦敦，儿童贫困关注小组（C hild PovertyAction Group），1993。 奥本海默贫困真相。 欧共体委员会向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告，转引自阿特金森（Atkinson）法定贫困线的制定和经济政策（T heInstitution ofan officialPovert yLine andEconom icPoli cy），收入福利国家计划论丛（W elfareState ProgramPaper Series），1993年第98卷。 世界银行1990年世界发展报告，北京，中国财政经济出版社，1990。 “机会说”与“能力说”的差异在于如何看待贫困的个人、家庭和群体的致贫原因。 “机会说”比较强调致贫原因的外在性、客观性和被动性，贫困是由于“被剥夺”或“被排斥”而造成的；而“能力说”比较偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性，贫困是由于自身“缺乏能力”而造成的。 图1贫困定义的不同界说以上的理论分析都可以在中国社会的现实生活中得到足够的证据。 就中国的情况而言，以往对城市贫困户强调的是“能力”，他们要申请社会救助必须具备“三无”条件，即无劳动能力、无经济、无法定赡养人（扶养人、抚养人）。 而如今以失业下岗人员、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体的情况就不一样了，他们显然主要是因为遭受“社会剥夺”或“社会排斥”，虽然他们有劳动能力，但丧失了“机会”，譬如就业机会、领取养老金的资格，等等，因而陷入了贫困窘境。 这就是本报告特别关注的当今中国城市中现实存在的两大类贫困群体。 从不同的分析角度出发，贫困的分类还可以有很多种划分，譬如相对贫困与绝对贫困，长期性贫困与暂时性贫困，静态贫困与动态贫困，等等。 但是，与本报告关系更为密切的是上述“机会说”和“能力说”的分类。 而“社会剥夺”和“社会排斥”也是本报告常用的两个概念。 根据上述种种贫困定义，还可以再概括出一个有用的分析框架，按学者们所述，可以把贫困定义为三个层面贫困是一种社会上客观存在的生活状况；贫困是一种社会上普遍公认的社会评价；贫困是一种由社会政策造成的社会后果。 图2贫困定义的三个层面根据以上的分析框架，本研究将以社会政策层面为切入点，对1993年以来在中国逐步推行最低生活保障制度的政策过程与结果进行评估，分析现行制度的成绩与不足，提出进一步完善制度的建议，从而改善城市贫困群体的生活状况，同时争取增进中国社会对城市贫困问题和贫困群体的正确认识。 一年多来，课题组始终跟踪最低生活保障制度的实施过程，同实施这项制度的政府职能部门中央和一些地方的民政系统中的社会救济处或最低生活保障处保持着密切的联系，并在京召开了有各地社会救济处或最低生活保障处领导和工作人员参加的座谈会，搜集了大量的文献资料。 课题组还深入基层，到上海、武汉、重庆、福州、南京、沈阳、大连、西宁等城市进行调研，对基层干部和这项制度的受助对象进行深入访谈，了解基层干部的工作情况和他们所遇到的问题以及他们对这项制度的评价，了解受助对象的生活状况和他们的需求以及他们对这项制度的评价。 二当前中国城市贫困阶层的形成（一）中国城市贫困问题发生的过程与原因20世纪90年代以来，由于经济全球化和东南亚金融风暴的影响，在国内以市场经济为取向的经济体制的急剧转轨和企业改革逐步深化，引发出很多经济、社会矛盾。 1.下岗和失业在90年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。 根据2000年社会蓝皮书提供的数字，1998年底，全国国有企业下岗职工610万人，失业人员为580万，两者相加为1190万人。 另据胡鞍钢估算1998年城镇实际失业人口（指登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员三部分之和）应在15401600万人之间，实际失业率在8%左右。 据中国经济时报报道，1999年年底全国国有企业下岗职工为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率3.2%），两者相加为1250万人。 到2000年6月底，下岗职工增加到699万人。 在2000年初，劳动与社会保障部就提出，要将失业率控制在3.5%左右，据此推算约为650万人。 按上述数字计算，2000年，下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。 另据中国经济时报报道，1999年，大约有10%进了中心的下岗职工可能没有或没有足额领到基本生活费。 而根据2000年6月底的统计数字，国有企业下岗职工中有22万至今仍然未被纳入保障范围，677万进中心的下岗职工有17万没有领到生活费、33万人未足额领到生活费。 但是，课题组在沈阳、西宁等地调查时发现，在大量的停产、半停产企业中，还有大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗工人并无二致。 据基层干部估计，这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。 中国政府的下一步计划是从2000年开始，花5年左右时间、分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变。 但是，这又将引发另一个问题，目前筹集的失业保险基金根本就不够用。 据中国经济时报报道，湖北省劳动和社会保障厅测算，从xx年6月起，领取失业保险人数和所需资金进入高峰期，到xx年底，在使用完历年滚存结余的失业保险基金后，赤字将达到5.75亿元。 又据中国时报报道，黑龙江省，1999年年底进中心的下岗职工73万人，失业保险基金结余仅为5.7亿元，只能满足28万人一年的失业保险金支出。 据此测算，赤字将是9亿多元。 2000年8月，从国家经贸委传来的消息更令人不解“中国国有企业改革中最为突出的问题之一是国有企业的社会负担非常沉重，国有企业中的冗员仍然高达三分之一”。 2.养老保险制度的缺陷中国与计划经济体制相配套的职工退休制度由于与“单位”结合得过于紧密，因而使企业经营状况对退休人员的收入产生最直接的影响。 90年代以来，为解决这个问题，政府开始推行“社会统筹与个人账户相结合”的新的养老保险方案，近年来，政府更是将“社会化管理”作为养老保险制度改革的重点来抓，但是问题迄今并没有得到根本解决。 这是因为其一，社会“社会化”一词在中国用得很多很泛，但在不同的工作领域有不同的解释劳动部门所谓的“社会化”，其实是政府化，即将原来由各企业自行管理的社会保险工作从企业剥离，转移到劳动部门专门建立的社会保险机构实行统一管理。 而在民政部门，社会化一般是指非政府化，或民间化。 统筹和社会化管理受到一部分较为年轻的企业的抵制；其二，一部分经济效益差的企业确实无力支付。 加上近年来退休人员（包括提前退休）迅速增加，这就造成了养老保险基金越来越大的资金缺口。 由于制度设计本身存在的问题，“统账结合”的养老保险模式从一开始就面临着“空账”问题，到1997年，空账规模为140亿元，1988年增长到将近450亿元，1999年则已经超过了1000亿元。 同时，从90年代中期开始，部分省市开始出现养老保险当期收不抵支的问题。 到1998年，这个问题已经发展成为一个全国性的问题。 当年的赤字是52.6亿元，1999年超过了100亿元，到2000年上半年这个数字又增加了13亿元。 最终，政府只能动用国家财政来填补窟窿。 1998年，全国全面补发了历年拖欠的养老金共计30亿元（一说50亿元），使仍被拖欠养老金的退休人员人数减少到25万人左右；1999年下半年，为帮助财政困难的老工业基地和中西部地区补发过去拖欠的养老金，中央财政又安排了76亿元资金。 但是，到了2000年上半年，全国仍然有拖欠养老金的现象，金额为14.5亿元。 课题组在重庆调查时得知，截至2000年6月，重庆市的企业历年累计拖欠养老金达23亿元。 原因之一是有60%的企业欠缴养老保险费，总金额将近7亿元。 2000年上半年，有关部门收回企业历年欠缴的养老保险费2亿元，但当期又发生新的欠缴3亿多元。 原因之二是即使100%收缴养老保险费，重庆市仍然有9亿元的资金缺口。 为了确保养老金的发放，2000年上半年重庆市社会保障部门向财政借款近3亿元。 3.通货膨胀和通货紧缩90年代初中国开始对计划经济下形成的物价体系进行主要以市场为取向的调整，引发了19931996年连续4年的高通货膨胀。 据国家统计局提供的统计数据计算，中国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.1%，1994年比1993年上涨25.0%，1995年又比1994年上涨16.8%；1996年虽有所下降，上涨幅度为9.3%，但这是在高价位上的涨幅；总计4年中共上涨85.3%，平均每年上涨18%。 这表明，在1992年底的100元，到1996年只值56元了。 在与城市居民生活最密切相关的生活必需品中，仅1994年，食品、衣着、居住和服务项目的涨幅就分别高达31.8%、19.4%.22.5%和26.8%，而粮食和肉禽及其制品的涨幅竟高达50.7%和40.6%，达到了建国以后的最高点。 由于物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，在有的城市减收户竟然高达65%。 1997年由于政府采取了适度从紧的财政和货币政策，物价上涨的幅度控制到了1%以下。 但是，住房和服务费用价格仍在上涨，分别为13.7%和17.0%。 与此同时，从1997年开始，中国职工工资总额的增幅也开始大幅度下降，1997年的增幅为3.6%，1998年减至0.2%，国有单位和城镇集体单位的增幅都出现了负增长，分别为-4.2%和-16.9%。 1998和1999两年虽然总的物价水平都呈负增长的态势，但城市服务的价格仍在上涨，1998年将近10%，其中与居民日常生活联系密切的教育费用上涨16.1%，医疗费用上涨20.1%，房租上涨18.6%。 由于住房政策、教育政策和社会保障政策发生较大的变化，使城市居民在这些方面的未来支出预期骤增，即期消费收到压抑，而储蓄意向高涨。 虽然城市职工工资总额的增幅下降，并经过19971999年银行7次降息以及从1999年11月开始增收利息税，居民储蓄仍然逐年上升，2000年初已经突破6万亿元，而在此后的6个月中又再增加2000亿元。 居民持币不购物，使中国的消费品生产进入了一个恶性循环的怪圈。 19931996年的通货膨胀和19971999年的通货紧缩对城市居民的日常生活产生的影响是不可低估的。 4.贫富差距拉大90年代以来，中国的贫富差距正在逐渐拉大。 据中国国家统计局提供的数据，1997年20%的最高收入户的人均收入是20%最低收入户的3.1倍，1998年扩大到3.3倍；1997年城镇居民10%的最高收入户的人均收入是10%最低收入户的4.2倍，1998年扩大到4.4倍。 这说明，中国城镇的贫富差距仍呈扩大的趋势。 反映贫富差距的一个国际通用指标是“基尼系数”。 据中国人民大学社会学系李强计算，中国城镇居民家庭收入的基尼系数为0.377，已经达到国际公认的贫富差距的中等程度。 据世界银行估计，中国的基尼系数已经从1984年的0.30上升到1995年的0.415。 据联合国开发计划署提供的数据，另外一项用更为全面（也为国际所认可）的个人收入定义的独立研究的结果表明中国的基尼系数已经达到0.45。 这表明中国的分配不平等已经达到中等程度。 联合国开发计划署评论说“贫富差距的加剧看来使中国成为亚洲发展中国家中较为不平等的国家之一。 贫富差距的另一个侧面是地区差别，根据国家统计局提供的数据1997年，从城镇居民的人均收入看，以中部地区城镇居民的人均收入为1，东部、中部和西部三者的比例为1.4511.04。 东部最高、西部次之、中部最低，但中部与西部的差距极小（0.04）。 国务院发展研究中心的葛延风指出贫富差距问题还要看“一极化”还是“两极化”。 “一极化”是指所有的社会成员生活水平都在提高，但是有的快，有的慢，这就形成了相对贫困，这样的情况是一个社会可以承受的。 譬如中国80年代初期和中期的情况。 “两极化”是指一部分人收入在提高，而另一部分人收入在下降，贫富差距在不断扩大。 在这样的情况下，一个社会的承受能力就往往是有限的了。 贫富两极分化对社会心理的冲击力是不可低估的，它是当今中国社会的一个极重要的不安定因素。 （二）当前中国城市贫困群体的规模中国的城市贫困群体规模究竟有多大？在中国政府和学界，存在着两种不同的看法。 在2000年6月由中国社会科学院社会政策研究中心与爱德基金会联合举办的题为“城市贫困与相关社会政策回顾与前瞻”的研讨会上，国内对城市贫困问题素有研究的学者对这个问题展开了热烈的讨论。 按中国社科院社会学所朱庆芳的估算，中国的城市贫困人口有3100多万。 其根据是，1998年，下岗职工877万人，登记失业人员571万人，被拖欠退休金的退休人员约60多万人，加起来就是1500万人。 加上其赡养的家庭人口，按两个人计算，就是3000万人。 还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概100万人，所以共有3100多万人。 现在城镇人口3亿多，算出来贫困人口的比重是8%。 国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查结果表明，其中20%低收入户的平均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。 朱庆芳认为，这些调查数据可以支持上述3100万贫困人口的估计。 国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。 杨宜勇认为，其实在下岗、失业的职工以外，还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就算还有30%的话，那也是500万600万。 从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。 我们认为，中国目前的城市贫困人口应包括约150万没能领到失业保险津贴的失业者，约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人。 假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年，中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。 中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点，1999年，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。 2000年8月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调查结果是，在全国城镇居民中，“应保未保”的对象将近1100多万，加上“已保”的对象300多万，两者相加为1400多万，也与上述结论非常相近。 xx年，亚洲发展银行“中国城市贫困问题研究”课题组在亚行举办的研讨会上披露根据国家统计局城市调查总队提供的材料，先测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是1480万人。 这是建立在较为科学的统计意义基础上的测量，这个数字与以上的估计较为相似。 综上所述，可以得到这样一个印象中国城市贫困人口的规模应该在1500万3100万人之间，占中国城镇人口总数的比重为48%。 但是多数意见还是倾向于1400万人的下限。 三90年代以来中国社会救助制度的改革过程及评价（一）改革的动因按照国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。 然而，中国传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。 中国的社会救济制度是在50年代形成的。 在当时的计划经济体制下，中国以“低收入”为前提实现了城镇人口的“普遍就业”，而就业又与政府以上数字由民政部有关司局提供。 包揽、企业包办的保险福利制度相联系。 所以，社会救济只是对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的。 其重要性自然无从谈起。 在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动”的临时补救措施如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程，等等。 这些活动成本不菲，收效却甚微。 中国政府之所以没有一开始就看好社会救助制度，也是因为在5060年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已经远远不能适应新的形势。 传统的社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷。 救济范围极其有限。 在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%。 不合理的“三无（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）”限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“（政府、单位、家庭）三不管”对象。 救济标准难以为生。 中国的社会救济标准一贯偏低。 1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%。 救济经费严重不足。 救济标准过低的直接原因是救济经费不足。 1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共为1.2亿元，占当年国内生产总值的0.05，不到国家财政收入的0.03%。 以上数据据中国统计摘要 （1994），中国统计出版社1994年版和民政部综合计划司编的中国民政统计年鉴 （1993）。 要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。 从中国80年代以来的改革实践中可以总结出一个经验，成功的改革措施常常发端于地方、发端于基层。 中国社会救助制度的改革与创新，是1993年在上海拉开序幕的。 （二）改革的过程这项制度从在1993年在上海初创到1999年在全国普及用了7年的时间。 迄今为止，大致可成4个阶段第一阶段，1993年6月至1995年5月，试点阶段。 1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。 在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。 到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。 在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。 第二阶段，1995年5月至1997年8月，推广阶段。 1995年5月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。 到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。 1996年初召开的民政厅局长会议决定进一步加大推行最低生活保障线制度的力度。 此后，形势发展得更快，到1997年5月，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1/3。 在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门民政部门的有组织行为。 根据民政部救灾救济司提供的1997年3月底的统计数字，在165个建立了最低生活保障线制度的城市中，有直辖市3个，占同类城市总数的75%；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%。 由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大。 大概可以分成4个档次表1各城市最低生活保障标准（1997年3月）在这一发展阶段，国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的肯定。 在1997年的八届人大五次会议上，李鹏指出“现在全国有100多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是适合我国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。 在关于国民经济和社会发展“九五”计划和xx年远景目标纲要的报告中，李鹏指出“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。 于是，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次写进了最高层次的政府文件国民经济和社会发展“九五”计划和xx年远景目标纲要中。 这份统计资料中的有些城市当时已经拟订了方案，但尚未实施，因此正式开始实施的时间可能与表2有矛盾。 凡有矛盾者，以表2为准。 引自民政部救灾救济司1998年2月编印的城市居民最低生活保障制度文件资料汇编（一）。 200元及以上150199元100149元99元及以下直辖市上海、北京重庆省会城市广州杭州、福州武汉、海口石家庄、呼和浩特、长春、哈尔滨、南京、合肥、济南、郑州、长沙、昆明、南宁、兰州、西宁沈阳、南昌地级市5个19个57个3个县级市6个5个38个7个共计12个30个109个12个民政部救灾救济司。 第三阶段，1997年8月1999年底，普及阶段。 1997年8月，国务院颁发了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知（以下简称通知）。 9月，在十五大召开前夕，国务院召开电视电话会议，向各省、市、自治区部署了这项工作，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。 在中共十五大的报告中，江泽民再次强调要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。 自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。 到1998年底，中国已经有581个城市包括4个直辖市，204个地级市、373个县级市和1121个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的100%、90%、85%和90%。 1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督办力度，到11月底，在民政部于福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，民政部副部长范宝俊宣布截止到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。 到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中，传统民政对象占21%；新增加的救助对象占79%。 1999年110月，全国共支出最低生活保障金15亿元。 就救助对象和保障资金而言，都比建立这项制度前的1992年增加了10多倍。 1999年，在建立城市居民最低生活保障制度方面还有两件大事，其一是国务院在9月颁布了城市居民最低生活保障条国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，载社会保障制度改革指南，改革出版社，1999。 数据引自1999年民政工作统计公报。 资料和数据引自范宝俊在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话，1999年11月26日。 例（以下简称条例），并立即于10月1日正式实施。 条例规定“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。 “对无生活、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”。 “对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。 表2各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准引自（北京）中国社会报1999年10月20日。 单位元序号城市名创建时间提标前提标后序号城市名创建时间提标前提标后北京1996.7xx7317武汉1996.31501952天津1998.118524118长沙1997.71301693石家庄1996.114018219广州1995.72402814太原1997.71xx520南宁1995.91501955呼和浩特1997.111014321海口1995.11702216沈阳1995.315019522成都1997.71xx67长春1996.713016923重庆1996.71301698哈尔滨1997.414018224贵阳1998.11xx69上海1993.621528025昆明1996.714018210南京1996.814018026拉萨1997.113016911杭州1997.116521527西安1998.110515612合肥1996.715019528兰州1998.11xx613福州1995.1170xx9西宁1997.81xx614南昌1997.110014330银川1998.11001431516济南郑州1996.71996.814012020816931乌鲁木齐1998.11xx6民政部救灾救济司。 其二，在国庆50周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了30%。 增加的开支80%以上出自中央财政，除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外，其他省、市、自治区都得到了中央的财政补贴，1999年712月就达4亿元。 2000年10月，新闻媒体报道了实施城市居民最低生活保障制度的最新进展截止到2000年3月，共有301万城市贫困人口进入了保障范围，其中企业职工和失业、退休人员为236万人，占保障总数的78%。 （三）新制度的模式选择中国的最低生活保障制度从一开始就是地方政府的创意，虽然创立这项制度的目标和要解决的问题基本一致，但在具体框架结构和实施方式上可谓“百花齐放”。 以下，着重介绍在最低生活保障制度发展过程中产生过较大影响的上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度的框架结构与制度个性并进行比较1.上海模式上海市是中国最大的工商业城市和经济中心。 上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式实施。 上海市的最低生活保障制度有以下的特点保障标准随物价的变动进行调整。 1993年最低生活保障制度出台时保障标准为120元，1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元，1999年为215元，随着全国普遍调整标准，1999年9月又调整为280元。 资料和数据引自范宝俊在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话，1999年11月26日。 引自中国617万城乡居民领到最低生活保障金，华声报2000年10月6日。 制度框架从复合式架构到单一式架构。 1994年，市政府考虑到保障标准的调整跟不上物价上涨，同时发现部分老年人和重度残疾人生活有困难，于是又采取了实物补助的措施。 即对上述对象凭实物补助供应证（因此证封面为蓝色，在上海俗称“蓝卡”）补助大米、食油、白糖，从1995年开始改发放实物为发放现金。 1995年，市政府经过调查，发现物价上涨仍然大于保障标准调整幅度，另外还有相当多的失业、下岗人员因为种种原因没有申请救助。 于是，市政府在最低生活保障线之上又规定了一条低收入线（230元，1996年调整为250元）；对人均收入在此线之下的家庭采取了发放粮油供应卡（因此卡封面为绿色，在上海俗称“绿卡”）的政策措施。 受助对象凭卡每人每月定点换领粮食或食油。 上海市的复合型制度给人的印象很复杂，实际执行的情况大致是这样的最低生活保障对象同时享受“蓝卡”和“绿卡”待遇，所以他们的救助标准实际上是205+40+25=270元，人数大约在1万人左右（1998年，下同）；享受蓝卡的对象大多也享受“绿卡”待遇，他们的实际救助标准是40+25=65元，人数大约在8万人左右（这个数字包括前者）；享受绿卡的对象只享受相当于每月25元的粮油供应，人数大约在45万人左右（这个数字包括前两者）。 因为上海市是全国第一个建立这项制度的城市，在国内他们没有现成的经验可借鉴。 于是，就像“搭积木”一样，年年搭上一块，最后搭成了这种复合式的制度架构。 近年来，在政策实施中发现蓝卡和绿卡制度一些弊病。 1999年10月，随着贯彻条例精神和救助标准调整30%（280元），已经超过当年的低收入线250元，上海市顺势将原来的两条线合并为一条线。 凡符合标准的都按最低生活保障制度的规定享受救助，同时还享受每人每月30元的粮油帮困。 实际上，上海市的救助对象享有的最低生活保障可补差到每人每月310元。 资金从政府和企业分担到全部由财政负担。 在制度实施的头7个年头，上海市的制度实际上分成两个方面没有工作单位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。 这种后来通常为民政部门戏称为“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式在全国产生了巨大的影响。 这种分担方式的弊病是显而易见的，因为导致职工（包括退休职工）家庭生活困难的最主要的原因是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然是一个悖论。 1999年10月，根据条例的要求，上海市最终改变了“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式，实现了由民政部门统一管理的“全民化”制度。 在实行新的统一制度后，最低生活保障对象估计会增加到7万10万人。 1999年的救助开支估计要增加到2.5亿元以上。 法制建设和行政管理逐渐完善形成体系。 为了使最低生活保障制度走上法制化管理的轨道，市政府1997年1月1日正式实施上海市社会救助办法和上海市社会救助实施细则。 19971998年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个街道都有一个由35人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用12人作为社会救助协理员。 为了提高效率和规范管理，上海市通过“社区区网络中心市网络中以上数据、资料由上海市民政局提供。 在1997年3月的民政部救灾救济司提供的统计数中，165个已经建立最低生活保障制度的城市中有78个（占47%）采用了上海的这种资金模式。 以上数据由上海市民政局提供。 上海市的一个街道大约有28万居民。 心”实现联网，构成了“上海市社会救助计算机网络”。 2.武汉模式武汉市是中国的特大城市之一，是华中地区的经济中心和具有悠久历史的老工商业城市。 武汉市政府在1996年年初出台了关于城市居民最低生活保障制度实施（试行）办法并于1996年3月1日起正式实施。 到武汉市建立最低生活保障制度时，已经是发展的第二阶段的初期。 武汉市的最低生活保障制度有以下的特点保障范围覆盖全体市民。 武汉市的试行办法规定所有持有武汉市非农业户口的市民，包括中央直属企业和省属企业的职工及其家属，凡人均收入在最低生活保障标准之下的，都可以向政府申请救助。 同时，武汉市的政策设计者认为，“城市社会保障制度是一个综合性的整体，就武汉市而言，这一社会保障体系是由职工最低工资标准、（下岗工人）最低生活补助标准、职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成整体保障网络。 城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线，与前列各项保障政策衔接配套”。 在这个思想的指导下，计算申请者的家庭人均收入时其家庭成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的，都按最低标准计算收入（如在职职工按最低工资标准线，为200元；下岗工人按最低生活补助线，为90元，等等），有不足的再补充其差额部分。 对此，专家评论说“尽管在实践中还未完全实现这一目标，但已从制度上确定了全体市民的最低生活保障权益，从而为真正实现全民纳入，最终让最低生活保障制度走向一体化奠定了基据城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，民政部救灾救济司1998年3月编印。 以上资料见城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，民政部救灾救济司1998年3月编印。 础。 资金全部由政府负责。 全国较早建立最低生活保障制度的城市中，大连和武汉是率先在资金上实现全部由财政负担的。 实施最低生活保障的资金全部由政府负责，市、区两级财政各负担50%，由武汉市民政局负责管理。 在制度出台之初，按人口的1.2%计算贫困人口（一说4%），预算金额为1000万元，市、区各500万元。 到1996年3月实际运行时，享受最低生活保障的城市居民仅占0.05%；到1998年2月，也才上升到0.15%。 实际支出与预算数有较大的差距，财政拨款大量结余。 保障标准低标准起步。 为了稳妥起见，武汉市采用了低标准起步的策略。 虽经多次测算最低数据亦为130元，但在实施之初还是采用了月人均120元的保障标准。 1998年6月调整为150元，1999年10月调整标准后达到195元。 由于武汉市的最低生活保障制度的这些明显不同于“上海模式”的特点，在1997年贯彻国务院通知时，曾被民政部推荐为“武汉模式”，在全国亦有较大的影响。 3.重庆模式重庆市是在1997年6月成立的中国最年轻的直辖市，是中国西南地区的经济中心和历史悠久的老工商业城市。 1996年，重庆市制发了重庆市城市居民最低生活保障暂行办法和重庆市城市居民最低生活保障线下家庭扶困补贴办法，并于1996年7月1日起正式实施。 在1997年3月的民政部救灾救济司提供的统计数中，165个已经建立最低生活保障制度的城市中有87个（占53%）采用了大连、武汉的这种资金模式。 据城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，民政部救灾救济司1998年3月编印。 重庆市建立最低生活保障制度也在发展的第二阶段初期，略迟于武汉。 制度建立之初，他们采用了“武汉模式”。 1988年，他们又进一步对最低生活保障制度实施了第二轮改革。 这时，已经到了第三阶段的初期。 重庆市的最低生活保障制度有以下的特点。 真正做到了覆盖全体市民。 针对“武汉模式”的不足，从1998年开始，重庆市首先采取了一项进一步的改革措施，即取消了对劳动年龄阶段居民的“一刀切”限制，而按居民的实际收入来计算家庭平均收入。 当时，他们通过基层社区进行调查，然后逐级往上汇总，对所有收入在130元以下的居民家庭进行了普查，预计救助对象将扩大到10万余人，最低生活保障制度经费开支可能要增加到1.2亿元。 促使重庆市采取上述改革措施的动因是因为给下岗工人发生活费的政策在设计上的漏洞这个制度不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，“人人有份，平均发放”；在资金筹集方面，虽然上面有一个“三家抬”的说法，但到地方上大多是一句空话。 要企业负担一部分明显是个悖论，所谓社会募集一部分，实际上失业保险基金的资金，最后逃避不了责任的只有政府，所以，实际上还是财政托底；重庆市财政状况也很困难（一年只有70多个亿），怎样把有限的经费用到最需要的人身上？根据国际经验，只有以家计调查为基础的社会救助方式才是最有效的。 所以，重庆市决定对靠财政补贴发生活费的企业实行“断奶”，而转为企业中有生活困难的职工家庭通过社区申请最低生活保障。 “重庆模式”的意义是使最低生活保障制度真正实现了全民化，使人均水平低于最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。 1999年10月，全市享受最低生活保障的居民已达69647户，136699人。 每月支出的最低生活保障金约1100万元，以这个数字推算，一年估计要1.3亿元。 专门建立了最低生活保障管理机构。 重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金。 建立了专门的社会救助机构。 在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处或科，并且招募了1000多名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会，专门从事最低生活保障工作。 逐步调整最低生活保障标准。 与武汉市一样，为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。 在