环境管理基本法律制度(ppt 75页).ppt

第四章环境管理基本法律制度 第一节什么是环境管理基本法律制度 一 环境管理基本法律制度的含义 环境管理基本法律制度是指由环境法律规范所组成的相互配合 相互联系的特定体系 实质内容 是以环境管理的职权职责及行使程序为核心 调整的是在环境管理过程中形成的社会关系 意义 1 环境法基本原则的制度化2 统领整个环境管理体系 特点 1 规范化2 体系化3 相关性 二 环境管理基本法律制度的分类 1 源头控制基本制度是指在可能影响环境资源的人类活动进行前 赋予国家机关或被管理人某种责任及义务 使其在行为之前可依法进行必要的管理以使该活动不致危害环境资源的环境资源管理法律制度 主要有 环境统计制度 规划 计划制度 环境监测制度 环境标准制度 环境保护目标责任制 环境影响评价制度 2 过程控制基本制度是指开发利用环境或排污活动进行过程中 要求行为人或与其相关的其他人采取某些措施或履行某些义务以避免或减轻环境污染和破坏的管理制度 主要有 三同时 制度 许可证制度 环境标志制度 第二节源头控制的基本制度 一 环境统计制度 一 环境统计制度的含义 是指关于对环境状况和环境保护工作情况进行统计调查 统计分析 提供统计信息和咨询 实行统计监督的一系列法律规定 环境统计的类型 普查和专项调查 定期调查和不定期调查 定期调查包括统计年报 半年报 季报和月报等 二 环境统计制度的内容1 环境统计的管理实行统一管理 分级负责 2 环境统计机构和人员国务院环境保护行政主管部门在国务院统计行政主管部门的业务指导下 对全国环境统计工作实行统一管理 具体包含在环境保护部的规划计划职能行使中 每年发布中国环境状况公报 全国环境统计公报和各省环境状况公报 二 规划 计划制度 一 规划 计划制度的含义是指对一定时期内环境目标和措施所作出的规定 是对环境资源工作的总体部署和行动方案 是国民经济和社会发展计划的组成部分 广义的环境计划 包括国土规划 城市规划 乡 镇 村规划 自然资源规划和环境保护规划等计划 二 环境保护计划 短期规划 5年中期规划 15年长期规划 20 30 50年按规划的性质 污染控制规划 国民经济整体规划 国土利用规划环境保护计划的内容一般包括城市环境质量控制 污染排放控制 污染治理 自然生态保护和其他有关方面 二 土地利用规划制度 1 土地利用规划制度的概念和作用 土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件 资源状况和经济发展需要 通过制定土地利用的全面规划 对城镇设置 工农业布局 交通设施等进行总体安排 以保证社会经济的可持续发展 防止环境污染和生态破坏 1998年颁布2004年修正的 土地管理法 专设一章 土地利用总体规划 2 城市规划大城市 人口50万以上 中等城市 人口20万以上不足50万 小城市 人口不足20万 1984年 国务院 城市规划条例 1989年 全国人大常委会 城市规划法 1990年4月1日生效 废止了国务院的条例 1 城市规划的任务和性质 城市规划 是一定时期内城市发展计划和各项建设的综合部署 城市规划是城市各项建设 工程设计和城市管理的依据 它具有法律的性质 2 城市规划的制定 总体规划详细规划3 城市旧城区的改造 按照我国 城市规划法 的规定 对于城市旧区的改建应当遵循加强维护 合理利用 调整布局 逐步改善的原则 统一规划 分期实施 城市旧城区的改造国外的做法 采取工业分散政策 使工业布局郊区化 最有效的办法是建设 卫星城 外迁 有害工厂 发展 工业小区 我国的做法 遵循加强维护 合理利用 调整布局 逐步改善的原则 统一规划 分期实施 对于污染企业 特别是在首都 省会 历史文化名城和风景旅游城市的污染企业 要制订限期治理的规划 责令限期治理 对于污染严重又不能治理的企业 要有计划地实行关 停 并 转 迁 3 村镇规划1993年 国务院颁布了 村庄和集镇规划建设管理条例 村镇布点和规模村镇住宅规划村镇建设规划 4 自然资源规划自然资源规划是指根据一个国家或地区自然资源的特点和社会经济发展的需求 对一定时期内的自然资源开发 利用 保护 恢复和管理所作的总体安排 土地管理法 土地利用总体规划 水法 水资源规划 海域使用管理法 海洋功能区化 草原法 草原保护 建设 利用规划 矿产资源法 矿产资源的勘查 开发实行统一规划 森林法 林业长远规划 植树造林规划 中国民主同盟中央委员会全国政协十届五次会议提案 关于加快我国土地规划立法的提案 上世纪八十年代以来 我国开始建立以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度 初步建立起了从中央到省 市 县 乡五级规划体系 通过两轮土地利用总体规划的实施 对保护我国有限的耕地资源 保障国家粮食安全 促进节约集约用地起到了至关重要的作用 有效促进了我国经济社会持续稳定健康发展 进入新世纪以来 为落实科学发展观 国家又赋予了土地宏观调控 闸门 的功能 对土地利用总体规划也提出了更高的要求 但是当前土地利用规划还受到诸多制度性缺失的制约 规划功能还远没有得到充分发挥 一是土地利用总体规划的法律地位不高 土地规划的严肃性 权威性得不到保障 目前有关土地利用总体规划的法律只有 土地管理法 而 土地管理法 也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务 对土地规划的法律属性 法律效力并没有明确界定 二是由于缺乏强有力的法律手段 违反规划用地的行为得不到有效遏止 据统计 全国目前有15 20 以上的用地都是违规用地或违规批地 由于法律规范的缺失 在处理违规现象也容易滋生权力腐败 使最有效的社会监督力量得不到充分利用 三是由于对土地规划编制行为缺乏法律约束 规划决策水平和相关利益人权益得不到充分保障 土地利用规划的规划内容 规划过程 规划标准和规划行为等缺乏明确的法律规定 各地开展规划时随意性较大 土地利用规划作为协调各行业 各部门经济活动的综合平台 缺乏相应的法律制度保障 这与国家赋予它的职能与地位是极不相称的 也势必影响土地利用总体规划的综合统筹能力 当前全国正在开展第三轮土地规划修编 土地利用规划作为统筹城乡发展的重要平台 必须有相应的法律保障作支撑 土地规划的层次体系与法律效力需要通过立法进行明确 因此 当前形势下加快土地利用规划立法 不仅是完善土地规划制度 加强民主法治的大势所趋 也是现阶段加强土地参与宏观调控能力的现实需要 建议 1 抓紧制定 土地利用规划法 为建立最严格的土地管理制度 树立土地利用规划的权威地位 必须加强土地规划立法工作 当务之急是制定一部 土地利用规划法 明确土地利用规划的原则 目标 任务和规划的体系 内容 以及规划编制 审批与组织实施制度等 对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定 该法要重点解决三个关键问题 一要在法律上明确各级土地利用规划的主要目标和任务 二要通过立法理顺土地利用规划与其他相关规划的关系 切实维护土地利用总体规划在土地利用上的统领地位 三要明确土地利用规划中的各项权利与义务 为社会主义和谐社会建设和民主法治建设保驾护航 2 适时制定围绕 土地利用规划法 实施的配套法规和规章在制定 土地利用规划法 同时 加紧研究相关配套法律法规 要在现行部门规章的基础上 抓紧制定 土地规划用途分类条例 土地用途管制条例 土地利用计划条例 建设项目用地规划审查办法 这些配套立法甚至可以在 土地利用规划法 之前出台 成熟一个出台一个 以满足当前土地规划管理的需要 使土地利用规划走上有法可依 违法必究的法治轨道 3 有序推进各级土地利用规划的法令化目前在我国土地利用规划只是具有法定效力的政府文件 规划本身还不是法 从长远看 对于土地利用规划这类基础性 长远性规划 法令化是发展趋势 近期可以考虑把规划中的强制性内容进行法令化 如县级规划中的土地用途分区管制 一经批准 并由地方人民代表大会审议通过后 可以以 土地利用分区管理规定 的形式固定下来 成为地方法规的组成部分 深度思考 自改革开放以来 我国耕地资源的数量随着国民经济高速发展 工业化 城市化 产业结构调整 生态退耕进程的加快不断减少 从国土资源部和农业部统计资料看 1978 2004年 我国耕地面积从13394 32万hm2下降到12244 43万hm2 年均减少44 23万hm2 作为一个农业和人口大国 吃饭 始终是摆在我们面前的头等大事 因此 耕地保护也就成为我国现阶段经济快速发展 工业化和城镇化进程中必须恪守的一道防线 工业化 城市化是我国经济和社会发展的必由之路 经济发展过程中必然要占用一定数量的耕地 这是经济发展必须要付出的代价 也称农地代价性损失 但是 其中不乏大量以经济发展为名的 圈地 行为 为了保护耕地 优化土地利用结构 国家实行了世界上最为严格的耕地保护制度 但是 从实施效果来看 并不尽如人意 作为土地管理的 龙头 以政府和规划专家为主体的 精英式 的土地利用规划往往脱离社会 缺乏可操作性和广泛的监督 以至于建国以来几十年来的土地利用规划只是 纸上画画 墙上挂挂 思考 如何规范土地利用规划 三 环境监测制度 一 环境监测制度的含义是指根据保护环境资源的需要 运用物理 化学 生物等方法 对反映环境资源质量的某些代表值进行长时间地监视和测定 跟踪其变化及其对环境产生影响的过程 环境监测工作是指围绕环境监测展开的一切活动 包括监测计划 组织 具体操作 编报 管理等活动 二 环境监测的分类按照环境监测的目的来分 可以分为三类 研究性监测 预防性监测 包括经常性监测 监视性监测等 特定目的监测 又可分为环境质量监测 污染监督监测等 三 环境监测报告制度我国环境监测实行报告制度 包括 环境监测月报制度 由县级以上环境监测站编制 环境监测季报制度 由地 州 市以上环境监测站编制 环境质量报告书制度 分为年度环境质量报告书 5年环境质量报告书两种 由各级人民政府环保行政主管部门定期报送同级人民政府 上一级环保行政主管部门 环境监测年鉴制度 由地 州 市级以上环境监测站编写 国家环境保护部下设派出机构 环境保护部华北环境保护督查中心环境保护部华东环境保护督查中心环境保护部华南环境保护督查中心环境保护部西北环境保护督查中心环境保护部西南环境保护督查中心环境保护部东北环境保护督查中心为环保部派出的执法监督机构 是部直属事业单位 受环保部委托 督查中心在所辖区域内承担环保监测 督察职责 四 环境标准制度 一 环境标准与环境标准制度1 环境标准是国家根据人体健康 生态平衡和社会经济发展对环境结构 状况的要求 在综合考虑本国自然环境特征 科学技术水平和经济条件的基础上 对环境要素间的配比 布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的规范 环境标准是环境保护的技术规范和法律规范有机结合的综合体 是环境管理的依据 2 环境标准的意义 1 环境标准是国家进行环境管理的重要技术基础手段 2 环境标准的发布和实施 能够促进排污者推行清洁生产 3 环境标准的规范性决定了它在环境立法 执法和司法中的独特作用 二 环境标准的分类我国的环境标准分为国家环境标准 地方环境标准 国家环境保护总局标准 环境保护行业标准 环境标准分为强制性环境标准和推荐性环境标准 我国的环境质量标准 污染物排放标准 环境保护基础标准和环境保护方法标准等都是强制性标准 三 环境标准的制定和实施环境标准一经颁布 即具有法律效力 必须严格执行 任何单位和个人不得擅自更改或降标 违反国家法律和法规规定 越权制定的国家环境质量标准和污染物排放标准无效 对不执行强制性环境标准的 依据法律和法规有关规定予以处罚 五 环境保护目标责任制度 一 环境保护目标责任制的含义是指以现行法律为依据 以责任制为核心 以行政制约为机制 把责任 权利 义务有机地结合在一起 明确地方行政负责人在改善环境资源质量上的权利 责任和义务的一系列法律 措施的总称 确立了政府在环境保护和改善环境上的责任 我国各地推行的环境保护目标责任制 一是确定政府目标和环境资源管理目标 通过行政机构逐层签订责任书 对指标进行层层分解 逐级下达直至企业 二是各个系统都签订责任书 三是政府直接与企业签订责任书或实行环境保护指标承包 四是把环境资源效益与城市经济效益挂钩签订责任书 六环境影响评价制度 环境影响评价中的影响 是针对环境质量而言的影响 环境质量 一般指在一个具体的环境中 环境的总体或环境的某些要素对人类的生存繁衍及社会经济发展的适宜程度 环境质量评价时对环境质量的优劣进行的一种定量描述 即按一定的标准和评价方法对一定区域范围内的环境质量进行说明 评定和预测 按发展阶段来分 环境质量评价可以分为环境质量回顾评价 环境质量现状评价和环境质量影响评价 一 环境影响评价制度的含义环境影响评价 是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析 预测和评估 提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施 进行跟踪监测的方法和制度 中华人民共和国环境影响评价法 第2条环境影响评价具有预测性和综合性的特点 国外 1969年美国 国家环境政策法 1969年瑞典 环境保护法 1974年澳大利亚 联邦环境保护法 1976年法国 自然保护法 1997年日本 环境影响评价法 1994年台湾 环境影响评估法 国内 1979年 环境保护法 试行 1989年 环境保护法 1986年 建设项目环境保护管理办法 1998年 建设项目环境保护管理条例 2002年 环境影响评价法 2002年10月28日通过 2003年9月1日起施行 二 环境影响评价的原则1 客观 公开 公平原则2 综合评价原则3 可运用性原则 二 实行环境影响评价制度的意义 1 环境影响评价制度是对传统经济发展方式的改革 它可以把经济建设与环境保护协调起来 2 环境影响评价制度是贯彻 预防为主 原则和合理布局的重要法律制度3 从法理上说 把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度 是民事侵权法律原则在环境法里的运用 我国 环境影响评价法 明确规定环境影响评价制度的目的在于 1 预防因规划实施后对环境造成的不良影响 2 预防因建设项目实施后对环境造成的不良影响 3 实施可持续发展战略 促进经济 社会和环境的协调发展 四 环境影响评价制度的适用范围1 需要进行环境影响评价的规划项目 综合规划与专项规划国务院有关部门 设区的市级以上地方政府及其有关部门组织编制土地利用的有关规划 区域 流域 海域的建设 开发利用规划 工业 农业 畜牧业 林业 能源 水利 交通 城市建设 旅游 自然资源开发的有关专项规划 2 建设项目环境影响评价凡是从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响评价 范围包括工业 交通 水利 农林 商业卫生 文教 科研 旅游 市政等对环境有影响的一切基本建设项目 技术改造项目 区域开发建设项目 引进的建设项目 三资企业的建设项目 五 环境影响评价的形式和内容 形式 编制规划实施后的环境影响的篇章或者说明 对于一些比较重要 实施后对环境影响比较大的规划 用 篇章 形式对于一些重要性较弱 实施后对环境影响相对比较小的规划 可以用 说明 或者 专项说明 的形式内容 1 实施该项规划对环境可能造成影响的分析 预测和评估 2 预防或减轻不良环境影响的对策和措施 可能造成重大环境影响的 应当编制环境影响报告书 对产生的环境影响进行全面评价 可能造成轻度环境影响的 应当编制环境影响报告表 对产生的环境影响进行分析或者专项评价 对环境影响很小 不需要进行环境影响评价的 应当填报环境影响登记表 环境影响报告书的内容 建设项目概况 建设项目周围地区的环境状况调查 建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测 环境保护措施及经济 技术论证 环境影响评价经济损益分析 环境监测制度建议 结论 建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的 该项目审批部门不得批准其建设 建设单位不得开工建设 对未经履行批准环境影响报告书或报告表的建设项目 计划部门不办理设计任务书的审批手续 土地部门不办理征地手续 银行不予贷款 建设项目建设过程中 建设单位应当同时实施环境影响报告书 环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施 建设项目的环境影响评价文件经批准后 建设项目的性质 规模 地点 采用的生产工艺或者防治污染 防止生态破坏的措施发生重大变动的 建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件 建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年 方决定该项目开工建设的 其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核 原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内 将审核意见书面通知建设单位 六 环境影响评价和审批的程序 首先由建设单位或主管部门可以采取招标的方式 签订合同委托评价单位进行调查和评价工作 评价单位通过调查和评价制作 环境影响报告书 表 评价工作要在项目的可行性研究阶段完成和报批 铁路 交通等建设项目经主管环保部门同意后 可以在初步设计完成前报批 建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书 表 进行预审 报告书由有审批权的环保部门审查批准后 提交设计和施工 有下列情形的报国家环保总局审批 跨省 自治区 直辖市界区的项目 特殊性质的建设项目 如核设施 绝密工程等 国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目 对环境问题有争议的项目 其报告书 表 提交上一级环保部门审批 未报批环境影响评价报告书 表 或项目性质 规模 地点或生产工艺发生重大变化 未重新报批 或批准后满5年方开工建设未经重新审批的责令限期补办手续 逾期不补办 擅自开工建设的 责令停止建设 可处10万元以下罚款 七 环境影响评价的公众参与 国家环保总局2006年颁布了 环境影响评价公众参与暂行办法 1 信息公开的方式 媒体上发布公告 免费发放印刷品 其他公告方式2 参与对象的确定 3 公众参与的方式和期限调查公众意见 咨询专家意见 座谈会 论证会 听证会等征求公众意见的期限不得少于10日 4 公众意见的反馈 环境影响的跟踪评价 对环境有重大影响的规划实施后 编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价 并将评价结果报告审批机关 发现有明显不良环境影响的 应当及时提出改进措施 环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查 对造成严重环境污染或者生态破坏的 应当查清原因 查明责任 对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的 依法追究其法律责任 属于审批部门工作人员失职 渎职 对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的 依法追究其法律责任 九 环境影响评价法 的不足与制度发展方向 1 环境影响评价的对象仍需拓宽 国家立法 国家政策 国务院的规划2 环境影响评价的 公众参与 仍需加强3 环境影响评价的审查审批体制应予完善4 环境影响评价的法律责任制度需要明确 圆明园防渗漏工程事件 张正春的质疑 2005年3月22日是 世界水日 这天下午我来到了圆明园 看到了一幕骇人的情景 几十台挖掘机正在疯狂地破坏着圆明园的景观 所有湖底被挖开 然后铺满了大片白色塑料 四周用水泥严密封闭 据说 这样做是为了防止湖水渗漏 这是一次彻底的 毁灭性的生态灾难和文物破坏 目瞪口呆之后 愤慨之余 我决定阻止这种恶劣的行为 据说 往年公园每年要向园内湖中放水三次 水费约几百万元人民币 铺设防渗塑料一年可以只注水一次 仅仅为了节约水费 据说 这次大规模的铺设塑料的费用高达1 5亿元之多 然而 铺设塑料的费用足可以预购公园所需的几十年 甚至一百年的水 这样做究竟有没有必要 这样做的后果将是什么呢 可能造成的后果是 1 严重破坏了园林的生态景观 2 彻底破坏了园林固有的水系结构 3 把圆明园的 活水 变成 死水 一园死水与园林草木相隔绝 园林树木将面临严重干旱而大片死亡 与地下水系相隔绝 流水不腐 死水易臭 这样会产生大量腐败气体和有毒气体 这是一场生态灾难 4 彻底破坏了园林的美学景观 5 损坏了圆明园的历史文化价值 6 浪费巨额资金 得不偿失 徒劳无功 后患无穷 7 加剧了海淀区的生态恶化 有损于北京市的生态环保 圆明园湖水的渗漏有利于海淀区和北京市的地下水供应 有利于克服北京市过量开采地下水造成的 城市漏斗 效应 8 与水隔绝的圆明园中的树木将面临严峻考验 圆明园生态系统的环境污染势必日益加剧 圆明园防渗漏工程事件回顾 2004年9月 圆明园开始湖底防渗工程 计划2005年4月中旬完工 2005年3月22日 甘肃省植物学会副理事长张正春到圆明园游玩 发现铺膜后提出质疑 3月31日 防渗工程被国家环保总局叫停 责令依法补办环评审批手续 4月份 圆明园管理处找到北师大所属环评机构 希望对该工程进行环评 4月13日 环保总局就圆明园湖底防渗工程环境影响问题举行公众听证会 5月份 北师大环评机构提出不愿牵头做该工程环境影响评价 5月10日 环保总局下发关于 圆明园管理处限期补办环评报告 的通知 意味着圆明园必须40天内上交环评报告 5月11日 环保总局副局长潘岳点名批评北师大环评机构惧怕承担责任 导致环评工作延误 5月中旬 清华大学承接环评工作 北师大负责人向环保总局道歉 表示愿积极协助清华大学做好环评工作 6月30日 环保总局受理圆明园管理处提交的 圆明园东部湖底防渗工程环境影响评价报告书 7月7日 环保总局同意该报告书结论 要求圆明园防渗工程必须全面整改 思考 1 环境影响评价制度如何落实 2 环境影响评价制度中的公众参与如何落实 3 环评专业机构的性质 如何发挥作用 环评报告的客观性 圆明园事件暴露了我国环境管理发展中存在的问题 是一件好事 文物保护工程环境影响评价遭遇法律空白 缺失生态环境状况评价的技术规范 政府要面对的不仅是全国40万处不可移动文物保护工程的环境执法问题 圆明园事件有利于健全 完善建设项目环境影响评价制度 作者认为 在国家严峻的环境形势之下 必须加大环境影响评价这项重要的环境法律制度的强制力度 但是 可操作性制度的缺失 造成清华大学扩大了环境影响评价的适用范围 搁置了文物保护工程环境影响评价的争议 将国家文物局 北京市人民政府依法批准的 圆明园遗址公园规划 文物保函 2000 660号 的专项文物保护工程 圆明园环境综合整治工程 误作水行政主管部门审批的湖泊整治建设项目进行环境影响评价 项目主体认定错误 科学 严谨的主要结论佐证了复合土工膜防渗处理应用的合法性 可行性 本应依法支持防渗处理 支持工程恢复施工 收尾 却导出 推荐综合改进方案 的整改建议 进而误导环境保护行政主管部门做出决定 圆明园全面整改缺失法律依据 作者分析总结了圆明园环评报告存在的一些问题 期望引起热心环境保护事业的专家特别是环保 文物 水利 城建 旅游行政主管部门的关注 为健全完善环境执法的法制化建设及建设项目环境影响评价的制度化建设提供借鉴 为规范建设项目的环境影响评价 再次呼吁环保总局建议修订 环评法 并尽快修订第14号令或出台 建设项目环境影响评价分类管理名录 切实解决环评单位的难 切实解决环境保护行政主管部门环境执法的痛 闻谢振华局长2005年9月1日主持国家环保总局第十六次局务会议 审议并通过 生态环境状况评价技术规范 试行 可喜可贺 我国社会事业的不可移动文物的保护建设与生态环境影响评价问题 是否能够得到有效规范 有待实践的检验 圆明园事件能为40万处不可移动文物保护工程环境影响评价投石问路 促成颁布 生态环境状况评价技术规范 试行 做出部分牺牲值得 如何选环评单位 虽经环保总局不断催促 圆明园整治工程迄今还未进行环境影响评价 据圆明园管理处反映 目前没有环评机构愿意接手圆明园整治工程的环境影响评价 虽然他们也曾提出让