赴美国老年人立法的考察报告（二）.docx

赴美国老年人立法的考察报告一、访问概况20*年10月27日至11月7日，我们就长期照料服务体系和老年人立法情况，分别赴加拿大和美国进行了考察。在加拿大，我们拜访了国际老龄联合会，主要就长期照料服务问题进行了座谈，并考察了两家养老院。在美国，我们拜访了美国退休者协会，就美国老年人立法情况进行了深入的交流和探讨。二、美国的老年立法模式从国外的立法实践看，保障老年人权益的立法存在两种模式：第一种是没有专门针对老年人的单独立法，把老年人权益保护的条款分散在许多相关法律中的立法保障模式，绝大多数国家都采用了这种模式。这种模式下的老年人法律保护大都是从属于社会保障和社会福利制度中的。另外一种是专门的老年人立法保障模式，采取这种模式的国家和地区并不是很多，但大都是发达国家。此种模式下的老年人权益保护法律法规是针对老年人群体的特殊性，直接规定了老年人所应享有的权益，表现为单独的老年人法律，比如老年人权益保障法、老年人福利法、老年人保健法、护理保险法、老年人就业促进法等。上述两种模式选择，反映了一国的社会政策和法律习惯。加拿大的老年立法属于前一种模式，美国的老年立法属于后一种模式。对我们来说，美国的老年人立法模式更具有借鉴意义，故主要介绍美国老年立法情况。三、美国老年立法概况美国有*个州，每个州的法律都各有特色，在老年立法方面也是如此。而且联邦的老年立法和州的老年立法也存在着差异。本文主要介绍联邦一级的老年立法。美国与老年人有关的法律分为两大类：一类是“普遍性适用”的权利条款，这类条款所规定的项目是所有达到一定年龄的老年人都可以享有的。比如老年遗属保险法（age survivors insurance，oasi）；第二类是“选择性适用”的权利条款，这类条款所规定的项目只局限于提供给需要救助的特殊老年群体，比如补充保障收入（supplemental security income，ssi）、医疗救助法、食品卷法和住房补贴制度。除美国老年人法以外，还有其他很多法律都涉及到老年人权益的规定。四、美国老年立法的变迁美国老年立法的发展可以划分为四个阶段：第一个时期是从1797年至1935年，是老年立法的孕育阶段；第二个时期是从1935年到1950年，是老年立法的形成阶段；第三个时期是从1950年到1972年，是联邦老年人立法的扩展阶段；第四个时期是从1972年至今，是老年人立法的渐进完善阶段，主要围绕成本控制来展开。（一）老年立法的孕育阶段美国早期的社会福利思想，深受英国济贫法的影响，各种慈善机构及社会服务工作，大都依赖宗教团体和民间机构的推动。二十世纪三十年代的经济大危机给美国社会来去强烈的影响和冲击，导致大量人口的失业和贫困，各类慈善组织、互助机构已经无力解决这种危难。美国民众开始普遍认为政府应承担起保障国民安全的公共责任，同时，联邦和州政府也开始把以往认为是私人责任的福利事业承担起来。（二）美国老年立法的形成阶段1935年，美国率先颁布了社会保障法，此举标志着救助贫困者的责任由地方组织、民间组织转向了联邦政府。该法案创设了全国范围内大多数雇员必须参加的老年保险制度（old-age insurance）。美国“老年保险计划”从1935年设立以来，无论在保险对象、受益范围、管理办法及税率等方面，都发生了很大的变化。1935年设立之初，“老年保险计划”受益群体仅限于老年群体，1939年增加了遗属抚恤计划，1956年又增加了残疾人福利计划，三者合称“老年、遗属、残疾保险” （old age，survivors and disability insurance，oasdi） ，即我们通常所称的美国社会保障制度。此外，该法案还设立了老年援助项目，对于那些不能参与老年保险制度或虽然参与了老年保险制度但仍需要救助的老年人，由联邦政府与州政府支付有关对其照护等方面的成本开销。（三）美国老年立法的扩展阶段在美国老年法律制度的建立和发展过程中，1965年是极为重要的一年，相继出台了老年人法、医疗保险法案、医疗救助法案。社会保障法通过“保险计划”帮助老年人满足收入安全的需要，但是，老年人的其他重要需要仍然没有得到满足，这主要是因为在联邦政府层面没有制定出与之相配套的项目措施。1961年美国白宫老龄第一次会议的召开，会议的初始目的就是要强调老年人问题的特殊性并希望由此引起全国对于老年人问题的关注。会议确立了几个具有里程碑意义的老年法律的立法计划，比如老年人法、医疗保险制度、医疗救助制度、食品券法等，这些已经成为现今美国老龄法规政策发展的基础。二十世纪六十年代时美国经济高速发展的时期。在社会福利方面，美国政府启动和自主了许多老年项目，给与老年人以税收和价格补贴的优惠，只要达到政府规定的“年龄”，就可以享受到相应的服务，而不是依据人们的“需要”。老年人法是基于年龄为标准的联邦补助金项目。老年人法颁布以后，启动了许多老年人项目，包括营养教育、送餐、交通、地区项目发展、法律帮助和研究、以及老年学教育。老年人法建立了联邦协调部门老龄委员会。州和地方政府也相应建立了组织机构以管理老龄项目。美国联邦政府为了缓解老年人及残障人群所面临的昂贵医疗保健费用的压力，于1965年修订了社会保障法，增加了以老年人为服务对象的医疗保险制度以及低收入老人、盲人、残障者、儿童和怀孕妇女为服务对象的医疗救助制度等条款，并于1966年7月起实施。此两项措施现已成为美国老年人医疗保健制度的主要内容。（四）老年人立法的渐进完善阶段1972年后美国开始实行财政紧缩。渐进主义和成本控制这样的政见占据主导地位。这个时期在对现存的保障项目逐步进行修改和完善的同时，老年人政策法规在立法方面更为严谨，在财政负担机制上强调中央和地方共同负担保障经费，并且多是以政府规章的形式出现。成本控制这样的政见是受行政和立法机构中部分官员的影响，这些官员在竞选时曾经保证要减少联邦政府在扶助老年人方面应负担的职责。同时，日益增长的老年人口导致保障项目支出的不断增长，一些人士想抑制这种增长趋势，成本控制的政见也反映出这些人的意向。这个时期美国社会流行的看法是，“大政府”是国家财政拮据的根源，政府不应当包办过多的社会事务，应建立“小政府”。但是也有人认为，政府在处理社会问题，提供公共福利方面应当发挥更为积极的作用。值得关注的是，1995年举办的美国白宫老龄会议。此次会议的主要目的是为二十一世纪的美国老年人福利政策提供发展愿景。此次美国白宫老龄会议确定了美国老年人福利政策的发展方向和原则：强化并肯定已经实施有效的美国老年人福利政策，包括社会保障、医疗保险、医疗救助；强化老年人的独立性；促进个人的安全保障；鼓励个人对其长辈尽赡养义务；运用老年人的智慧、经验以及技能，将老年人视为重要的资源；重视各世代间的相互照顾。五、美国老年立法的主要内容简介（一）美国的社会保障1935年，美国第一部社会保障法诞生，它标志这美国社会保障制度的正式确立。由于制度设计的原因，从一开始，美国人所讲的“社会保障”就是极其特殊的不同于其它国家和地区。美国“社会保障”一般指美国老年人的“老年、遗属和残疾保险计划（oasdi）”,这大体上相当于我们平时所讲的社会保险中的“养老保险”计划。社会保障法中关于老年人的主要条款在第一章和第二章。第一章授权州建立老年救助制度，支持州建立老年福利项目；第二章建立联邦老年津贴制度,也就是我们今天称谓的社会保障范畴的一种全新社会保险项目。在起初的法案里面，津贴只支付给那些退休工人。津贴是建立在工人工作期间所交纳的工资税的基础之上。工资税在1937年第一次征集，保障津贴于1942年开始按月发放。新社会保险项目的意义在于，它是要通过这样的一种制度来解决老年人长期的经济安全问题：即工人通过定期支付一定的费用建立公共基金，将来的退休津贴多少取决于他们自身所支付费用的多少。也就是这种特性，使得这种新的社会保险项目不同于第一章的老年福利，也不同于各种各样的州立养老金计划。几十年来，历届美国政府对该法各项主要规定不断进行修改和补充。最初社会保障法规定，只有退休人员才能领取退休金。1939年的修正案，增加了相关受益者，即退休人员的配偶和未成年儿童。这一改变使得社会保障项目成为了以家庭为基础的保障项目。1950年修正案扩大了社会保障覆盖的范围，并大幅度提高了现存退休人员的保险金水平。1956年修正案，为年龄在50-64岁的残疾工作人员及其残疾子女提供补助金；允许女性工作人员在62岁到64岁之前退休领取减额退休金，1961年把这一规定扩大到男性工作人员。1965年增加了医疗保险和医疗救助，老年人获得医疗保障。1972年修正案，建立了补偿保障收入制度，引入了退休金调整机制，1975年退休金开始根据消费价格指数每年进行调整。这种调整出现了问题，因为按照当时的调整方案，退休后的月收益比工作时还要多。这个问题在1977年的修正案种得到了及时的修正。1977年修正案的主要目的是解决社会保障的财政问题，同时也增加了工资中社会保障税的征收幅度。80年代初期，里根总统任命了格林斯潘委员会，研究解决社会保障财政收支危机问题并准备立法修改。1983年修正案获得颁布，扩大了社会保障的覆盖范围，提高了社会保障税的税率，对社会保障保险金征税，并拟在21世纪初期逐步增提高退休年龄。1983年的修正案取得了很大的成功，日益亏空的基金开始出现赢余。1996年的立法变化，对残疾人项目的基本政策做了修改，不再向酗酒致残的人员提供社会保障救济金和补充保障收入；退休人员的社会保障保险金收入免税的限额比过去增加了一倍。此外1996年个人责任和工作机会调整法规定不在向大部分非美国公民提供补充保障收入。美国除了向老年人提供社会保障金外，还向老年人提供其他方面的税费优待和补助。对老年人税收方面的优待包括：提高中低收入老年人的社会保障受益免税限额；55岁以上公民卖房收入中的12*元减免收益税；课税抵扣；课税减免。（1）社会保障收入税。1983年社会保障改革委员会建议对高收入者的社会保障受益者征税，税收收入作为社会保障信用基金。1983年社会保障修正案采纳了这个建议，对年社会保障受益超过 25000美圆的个人或年社会保障保险金超过32*元的夫妇征税。规定社会保障保险金起征额的目的是为了使那些低收入的老年人不受社会保障收入税影响。（2）资本收益。房屋所有权为退休的老年人提供了一种潜在的资产。为了保护房产价值不受通货膨胀的影响，1964岁国家税收法规定，65岁以上老年人变卖房产所获得的收益享受税收减免。起初只是规定65岁老年人变卖房产受益后，20*元免征税收，后来国会根据物价的上涨幅度，把免税额提高到 125*元，享受收益免税的人口年龄界限也下降到55岁。（3）课税抵扣。1954年国会通过了对老年人的课税抵扣法案。法案规定对65岁退休人员，单个人可享受750美元的课税抵扣。1983年社会保障法修正案规定永久性残疾人也可以享受这项税收优惠，并提高了课税抵扣额。（4）1986年税收改革法。1986年的税收改革法案提高了老年人的课税减免额度。65岁以上的老年人，如果单个人收入低于5*元，老年夫妇（双方均为65岁以上）如果收入低于10*元，可以享受免税待遇。（5）食品卷计划。目前全美国约有3*万人是食品券计划的受益者，他们每月领取食品卷在市场上购买食物。这项计划通过提高参与对象的食品购买能力，保证他们的收入安全、减少饥饿和营养不良，同时食品券计划也有利于减少多余的粮食库存。老年人参加食品券计划的要求不同与一般人群体；在资产，医疗费用和住房花费的要求上更为宽松。参与食品券计划的老年人*%是独居老人；*%是单身老年妇女。但是总体上老年人对食品券计划的参与率不高，1989年的研究发现，只有*%符合参加资格的老年人参加了食品券计划。在1995年，老年、遗属和残疾保障项目使4*万美国人受益。这些群体包括，2*万退休人员，*万退休人员配偶和儿童，*万退休人员的遗属和*万残疾人。如果没有社会保障，近乎半数的美国老年人口要陷入贫困。(二)美国老年医疗保健自1965年至90年代末，联邦政府陆续颁布了有关老年医疗保健的一系列法令和条文，其主要内容四：1、扩大老年医疗保健服务对象的范围；2、扩大老年医疗保健的服务项目。美国老年医疗保健的立法目的是为老年人提供公平的、可以获得的医疗保健服务。这一服务要要以比较合理的成本提供，同时要保证老年人所获得的医疗保健服务是高质量的服务。从扩大服务对象范围看，1972年尼克松总统期间，国会通过法令，将老年医疗保健计划的服务对象扩大到65岁以下的残障人士和晚期肾衰竭病人，以及65岁以上没有参加社会保障计划的老人，参保人达2*万。1983至1984年里根总统执政时期，所有的联邦机构官员，如总统、立法机构和司法机构的成员可以参加老年医疗保健计划。1985年，州、地方政府工作人员中没有参加社会保障计划的人员，以及老年保健计划参加者的配偶也可享受老年医疗保健计划的服务。目前，所有年龄在65岁以上的老人及残障人士都有资格参加老年医疗保健计划，参加者的经济条件不影响其享受的服务项目，随着老年医疗保健计划服务对象的不断扩大，其参保人数也由1966年的1*万人到2002年的3*万人。据预测，到2030年，老年保健计划将服务7*万美国老年人。老年医疗保健计划的服务项目也在不断地增多。1967年，国会在原有的基础上，另外增加了由老年医疗保健计划支付的 60天住院时间；1972年，推拿、按摩进入服务项目； 1980年，家庭门诊的次数不再有限制；1985年，老年保健计划对肝脏移植手术付费；1986年，临终关怀服务正式加入。这一扩大服务项目的趋势一直到 1997年平衡预算法案的颁布为止。服务对象和项目的扩大无疑加重了老年医疗保健计划的财政负担。此外，老年医疗保健计划参加者的人均开支不断以每年约8%的速度增长上升，1998年，美国老年医疗保健计划的总开支是1967年的10.40倍。从老年医疗保健计划建立起，联邦政府就对其支出的不断增加而倍感忧虑。1969年3月，新的法规提出要有效而经济地使用老年医疗保健计划，对老年保健计划提供的服务要进行审查。1972年，尼克松总统签署法案，对老年医疗保健计划的资金来源、服务项目的管理等作较大的修改。1977年，医疗服务财政署建立管理老年医疗保健计划的财政项目。1982年， 管理医疗保险(managedcare)引入老年医疗保健计划。管理医疗保险计划是一种在医疗保险市场上流行的保险计划，它不采用按服务交费的方式，而是对医疗服务的提供者(如医生、医院等)进行管理控制，建立奖惩机制，从而使医生和医院有经济动机来降低成本。比如，保险公司与医生签订合约，合约规定保险公司医生应在病人身上花的费用，超出部分由医生承担，多余部分由医生提取，这样做提高了医生控制费用的积极性。此外，联邦政府还采取了其他一系列措施来控制老年医疗保健计划费用的增长。比如，有些通过价格控制以降低对医疗服务供给者的付费，有些则通过改变报销的方法来节约开支。1984年，住院保险部分对住院费用的支付由原来的实报实销改为预定报销额，即预先按病人的情况付给医院一定数目的费用；补充医疗保险为每年门诊设定固定增长率，如果门诊次数的增长超过了这个标准，医生将受到经济上的惩罚。但是，这一方法并不容易执行，首先是条文繁琐，老年保健计划关于这方面的条文有*.*万页；其次是在执行中，它还产生了一些副作用，如医院和医生不愿意接受老年医疗保健计划病人。实际情况是，即使在采取了一系列的价格控制后，医疗费用仍然增长很快。为了应付不断上升的医疗费用，联邦政府于1986年调高了支付住院保险部分的工资税率, 从*.*%调高至*.*%。自年代以来，随着婴儿潮一代步入老年，医疗服务费用迅速上升的情况更加严重。老人医疗服务的费用以的速度快于整个经济的增长，老年医疗保健计划面临着破产的危机。1997年，克林顿总统时期，平衡预算法(the balanced budget act)通过。这项法案对老年医疗保健计划进行了自建立以来最大的改革，旨在降低老年医疗保健计划信托基金的赤字，改革的主要内容有：(1)增加 老年保健计划+选择 的新内容，让参加者有机会到自由市场选择其他保险计划；(2)对老年医疗保健计划的其他服务实行和住院费用一样的预定报销额制度，降低医疗服务者付费上涨的速度，以控制费用的增长；(3)扩大对疾病预防的服务；(4)将家庭护理服务从医院保险转入补充医疗保险部分。1999年，为了减轻平衡预算法对医疗服务提供者的冲击，克林顿政府对97年的法案作了修改，松动了某些付费原则。2000年，在假设前几年经济强势增长不变的情况下，老年医疗保健计划信托基金会预测：医院保险信托资金将与 2025年告磬，补充医疗保险费用的增长速度也将超出整个经济的增长速度。随2001年美国经济进入衰退，可以推知，老年医疗保健计划的财政危机来得会更快更早。（三）美国老年护理保险制度美国商业性老年护理保险由投保人通过购买护理保险合同方式自愿参加。护理保险单可独立签发，也可以以终身寿险保单的批单形式签发。但健康状况差的人一般不能投保。护理保险财源主要是来自被保险人交纳的保险费，除与被保险人年龄相关外，还与投保人选择的最高给付额、给付期和等待期等因素有关。最高给付额越高，给付期越长，等待期越短，保费就越高。因而，其缴费与给付的相关性很强。美国护理保险一般采用现金方式直接给付护理费用，但“管理式看护”正迅速发展，许多保险公司介入护理服务提供市场，将保险人与护理服务提供人的职能结合起来，由此导致实物（护理服务）给付方式的日益增加。此外，美国的商业性老年护理保险还有其他一些特殊规定。如“不没收价值”条款，该条允许哪些已交纳多年保费者在停止保费的交纳时仍可获得部分赔偿。还有“通胀保护”条款，即按照通货膨胀指数进行给付或按每年3或5的比率调整给付额。（四）老年教育在美国 ，一项调查研究表明，参与教育活动的老年人有以下特征：一是参与老年教育的人数在逐年增加；二是教育程度高、年收入越高的老年人，越可能参加教育活动；三是年龄越大的老年人，越少参与教育活动；四是参与教育活动的女性老年人数要多于男性；五是参与教育活动的老年人中，以白人居多。美国为老年人教育提供了多元化的途经，包括以高中、高职、大专院校、成人学校、技术学院和独立教育组织等为主的老年人教育机构；以社区中心、老人中心、地区性老人组织、教堂、博物馆、公共图书馆等为主的社区老人教育机构；以付费补习班、私人家教班、全国性自愿组织、地方政府教育部门、工会、专业联盟以及企业组织为主的其他类老人教育机构。美国高等教育法、高等教育资源及学生资助法、成人教育法等保障并鼓励老人参与教育活动。美国老年人教育的目标，已由早期的解决社会问题，演变为帮助老年人自立自助并发挥能力去参与社会服务。(五)就业和志愿服务美国没有对退休年龄做强制性规定。只针对对一些特殊工种，比如飞行员，规定了退休年龄。目前美国领取全额养老金的年龄已经提高到67岁。越晚退休，领取的养老金就会越多，因此越来越多的老年人工作到70岁或75岁才退休。老年人领取退休金后再就业获得劳动报酬的，其养老金就要相应减发。为给55岁以上低收入的老年人提供从事社会服务的机会，美国老年人法修正案中特增加“老年人社区服务就业方案”。根据该方案规定，各机构在推行本计划时应把握下列原则，否则政府将不与之订约或奖励：对于合格的老年人应优先安排就业；为使合格老人易于就业，应给予必要的技术训练，并在训练期间给予生活津贴；应该为老年人提供安全卫生的工作环境，并保证老年人从事社区服务工作的待遇不得低于当地政府所规定的最低工资；对于合格老人应给予交通费，以帮助其就业；尽量为黑人、印第安人和英语曾对较低的合格老年人提供适当的就业机会。其中，“社区服务”是指：社会、健康、卫生、教育服务；法律和其他咨询服务；图书、娱乐及其他类似服务；保留、维护自然资源服务；美化社区、改善环境卫生服务；其他社区必需之服务等。为60岁以上未从事工作的低收入老人提供得到生活补助的机会，美国老年人法修正案中制定了“寄养祖父母方案”。根据该方案规定，上述合格老人必须在卫生、教育、福利等有关儿童福利机构中，从事个人对个人的服务；并且对医院中接受照料的儿童、家庭中被忽视与依赖性强的儿童以及其他机构有特殊需要的儿童提供支援性的服务，老年人在从事这些服务时，则可得适当得生活补助费。为协助60岁以上的退休老人参与社区志愿服务工作，美国老年人法修正案中有“退休老人志愿工作方案”。根据该方案规定，志愿工作的老人除了有交通膳食及因工作而偶发事件之支出外，不支出任何其他费用。而且，这些服务工作仅在老人居住及临近的社区内提供。同时，该方案也包括给予老人的短期训练计划，以协助老人从事该项工作。此外，为保障已就业老人的权益，又规定在执行该方案时，不应引起正在就业者的失业，或妨害现有的服务契约。此外，美国还通过制定禁止歧视老年人法、经济机会法、国内志愿服务法、职业教育法、综合就业训练法等相关法案，以提供并保障老年人得的就业机会。（六）住房保障在美国，虽然有很多老年安养服务机构，但大多数老年人仍然居住在社区里，其中又以居住在自己家中为最爱，同时，美国老年人花费在住宅的费用占其总收入的比率不断提高。鉴于此，美国联邦政府和州政府专门针对中、低收入老年人实施了住房补助方案，比如：公共住宅方案、低收入者补助方案、低租金国民住宅方案、针对房屋开发商的利息补贴、提供房屋开放商之低贷款利率及住房倒按揭计划等。美国，老年人法等与老年人相关的法律出台，为老年人建立了很多公共帮扶项目，比如补充收入计划、住房帮助计划和食品卷等项目，大大降低了老年人的贫困率、改善了老年人营养和健康状况、缓解了老年人拥挤的居住环境。但是，目前仍然存在的问题是还有一部分老年人面临着缺乏足够的、安全的和低成本的住房问题。（七）监护制度监护制度在美国每个州都有不同。老年人在失去生活自理能力或辨别能力后，有得到监护人监护的权利。法院会判定一名监护人来保护老年人的人身和财产安全。监护制度不是专门针对老年人，对一些残障人、智障人，法院都要指定监护人，只是老年人发生残障和智障的机率比其他人群高。为避免“失去生活自理能力后，再由法院判定监护人的情况”，美国社会鼓励老年人可以在失去生活自理能力前就主动指定监护人。法院在判定监护人方面，首先选择家庭成员，没有家庭成员的，判定社工或护工做老年人的监护人。每个社工或护工最多可以给三个老年人做监护人。六、美国老年立法的特点（一）强调老年人同其他公民的平等性。比如，美国老年人法更加强调老年人作为公民的“平等机会”，而不时基于年长而享有的“特殊机会”。美国老年人法体现的时：为维护个人尊严这一美国观念，全国老年人有权获得和充分享有下列各项同等机会，如收入、健康、住宅、就业等权利。（二）在立法之初的责任承担方面，1965年美国老年人法强调“最大化个人选择”和“自我责任”，强调国民自立，不重视家庭的作用。美国老年人追求一种宽松的生活历程，通过最大化个人自主权从而寻求老年安全，政府发起主办的福利和公共项目，一直被人们视为一种 “特权”而不能被滥用，只是为了处于困境中的人们提供暂时的帮助，这种观念几乎影响了美国所有的社会福利立法。（三）美国的老年立法，更加注重于社会经济发展的紧密联系，及时出台或者修改相关的立法内容。在权益保障范围上，美国老年立法涵盖的内容不断拓展。如，美国老年人法自1965年颁布以来，截止到2000年已先后进行了13次修改；美国老年立法已从最先的物质生活保障，已经扩展到目前的物质、营养、健康、就业、教育、居住、护理等全方位的保障。（四）美国的老年立法，从以往侧重对老龄社会问题的事后“治疗”转变为事前“预防”，对现代化过程中的人口老龄化、老年人经济贫困化、健康下降等问题提供综合性的预防和解决措施。七、美国老年立法对我国老年法修订的启示（一）普适性规定和针对性规定相结合。总体而言，老年法做为群体法是以“年龄”而不是以“需要”来划分保护对象的，只要一个人达到60岁以上他就享有老年法所规定的相关权益。这种做法背后的逻辑是：老年群体是同质性群体，具有共同的权益诉求。但是实际并非完全如此，老年群体是异质性很强的群体，不同老年群体的“需要”和“问题”也各自不同。普适性的规定可以满足老年群体共有的权益诉求，但是忽视了而且也无法解决老年群体中的特殊群体，比如贫困老年人、失能老年人等群体的所面临的问题和权益诉求。因此修订老年法应注意在普适性条款的基础上，拟定一些针对性的条款来满足特殊老年群体的需要，解决他们所面临的生活难题。美国的老年立法已经注意到了这一点，在老年福利项目方面严格了评估和审核标准，以确保政府所提供的资金和福利服务真正为那些“处于困境迫切需要帮助”的老年人所享有。（二）老年社会保障具有刚性，目前仍以制度建设为主，州低标准、广覆盖，为可持续发展打基础。社会保障具有刚性，一旦社会保障制度建立实施，不管在哪，总是覆盖面越来越大，标准越来越高。老年社会保障水平过高会导致国家负担沉重。即使是像美国这样的发达国家也日益感觉到人口老龄化带来的社会保障压力：一方面经济增长速度放慢，高水平的老年社会保障难以为继；另一方面，要对高水平的老年社会保障改革，必然会遇到来自众多“老年选民”的政治压力。我国是一个发展中国家，而且是未富先老的老年人口大国，不可能走福利国家的模式，因此在修订老年法过程中，对老年社会保障的规定当前仍然要以制度建设为主，低标准、广覆盖，避免“高保障”、“高福利”的种种弊端，为老龄社会的可持续发展奠定基础。（三）减少老年依附，鼓励老年人参与社会发展。美国的老龄政策法规已经发展到这样一个阶段：美国社会已经不再质疑是否应当为老年人提供照顾；而是质疑“提供多少照顾才是合适的”。老年人需要得到特殊的关照已成为美国社会的共识，但是在制定实施老龄政策所面临的一个难题是：很多扶助政策仅仅只是帮助大部分老年人维持依附状态，而事实是，将来美国的老年群体同现在的老年群体相比，他们拥有更高的教育水平、更好的健康状态和经济保障，他们的晚年也更具有活力。随着建国后出生的人群逐步进入老年期，我国也同样面临这一难题。就老年法修订而言，在指导思想上要注意避免人为制造“高依附”的老年群体，要增强老年群体的独立自主能力，鼓励老年人继续参与社会发展，为建设富有“效率和活力”的老龄社会奠定法制基础。（四）要“赋权”给老年人。在美国老人福利政策法规制定的过程中，老年人群体代表扮演了重要角色，一些老年群体，比如美国退休者协会已经成为美国政治生活中重要的“压力群