经济会计论文-土地储备资金拓展为土地基金浅析.doc

经济会计论文-土地储备资金拓展为土地基金浅析2007年财政部颁布了土地储备资金财务管理暂行办法(后文简称暂行办法),暂行办法第3条将土地储备资金定义为土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。2007年11月,国土资源部、财政部、人民银行联合颁布了土地储备管理办法(后文简称管理办法),管理办法第2条进一步将土地储备定义为市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。2008年8月,财政部颁布了土地储备资金会计核算办法(试行)(后文简称核算办法),核算办法第2条对土地储备资金的定义与暂行办法完全相同。第3条进一步规定:土地储备资金应当作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。土地储备资金应当独立于土地储备机构的固有财产及其管理的其他财产,实行分账核算。 以土地储备资金作为会计主体的前提,假设与土地储备现实不符 将土地储备资金作为会计主体来界定会计信息的立足点与空间范围,突出了土地储备资金专款专用,符合土地储备机构的法定职能定位,但内涵过于狭窄,与土地储备机构职能多元化和业务内容丰富化现实不符。土地储备机构的法定业务内容也不局限于土地储备。管理办法第16条明确规定:对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。第21条进一步规定:储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。以武汉市土地整理储备中心为例,其从事的业务主要包括土地储备、土地利用和对外投资等3类。土地储备机构职能多元化和业务内容丰富化,是土地储备机构正常的生存状态,且这些除土地储备之外、但与土地相关的职能与业务活动至今未有证据表明对其履行土地储备职能产生重大负面影响,反之,在很大程度上,表明这些状况的持续并存有助于促进土地运作的整体社会与经济效益。将土地储备资金作为会计主体,意味着假设土地储备机构仅仅单纯从事土地储备业务,而人为地排除了其他与土地储备或土地相关的职能与业务,这与我国土地储备的基本现实严重不符。 土地储备资金内涵狭窄,导致土地会计信息多头管理 根据核算办法第2条,土地储备会计仅仅核算“土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等活动”,“土地储备机构在持有储备土地期间临时利用土地取得的应上缴国库的零星收入,不在本办法规范范围内”。这表明,土地储备会计不反映土地出让业务、土地利用等其他方面的会计信息。按国有土地使用权出让收支管理办法中土地出让收入与土地利用收入均应通过2007年政府收支分类科目103类“非税收入”01款“政府性基金收入”科目核算。完整的土地储备应包括收购、开发、储备与出让四个阶段。上述制度设计的结果是,收储项目开发完毕交付后的业务通过核算办法按权责发生制核算,土地出让及利用收入的业务由国有土地使用权出让收支管理办法按收付实现制根据政府会计口径进行核算。交付后储备乃至供应前的业务,因历史或特定原因运用土地储备资金进行的对外投资和管理资产等业务的会计核算,更是缺少统一规范。这意味着将土地会计信息人为分割为土地储备资金、土地出让资金、土地投资基金等多个会计主体,土地会计信息多头管理、支离破碎,会计信息严重缺乏有效集成和系统优化,土地会计信息可比性和共享性差。这种局面不利于国有土地收益基金的建立和土地出让款项的征收管理。根据关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知的规定,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中,划出一定比例资金,用于建立国有土地收益基金,实行分账核算,具体比例由各省区市及计划单列市政府确定,并报送财政部和国土资源部备案,国有土地收益基金主要用于土地收购储备。对某些按土地出让增值收益分配安排土地储备基金的地方,还需要会计提供各宗地增值收益信息。按国有土地使用权出让收支管理办法核算的土地出让收入与土地利用收入均按流入总量核算,无法揭示宗地收入的详细信息,更无法反映各宗地的增值收益情况。而建立国有土地收益基金和对土地出让款项的征收管理离不开各宗地收入的详细会计信息,会计信息的有用性被大打折扣。 适当分离财务与会计,明确土地基金作为会计主体 财务管理是企业、行政事业单位和其他非营利机构组织财务活动、处理财务关系的一项综合性工作。会计是向信息使用者提供财务信息的人造系统,由于财务管理与会计目标的不完全相同,财务与会计适当分离已是大势所趋。严格依照暂行办法来设计土地储备会计主体,分隔土地储备相关业务,以此实现的会计信息规范性与可比性很可能是以牺牲会计信息有用性为代价,而失去有用性,土地储备会计只是设计者的闭门造车。因此土地储备会计应正视土地储备客观现,以信息集成为基础,将土地收购、开发、储备、出让及其他与土地储备相关的业务,作为一个有机整体进行核算,使土地储备会计嵌于土地基金会计系统,将会计主体由土地储备资金拓展为土地基金。使会计系统在满足财务管理信息需求的同时,从整体上优化会计系统设计。将会计主体由土地储备资金拓展为土地基金,能涵盖土地收购、开发、储备、出让及其他与土地相关的业务活动,更好反映我国土地储备的运作的实际情况,能够同时满足政府、财政部门、国土资源部门和银行的会计信息需求,从而有效提高土地会计信息的系统性、相关性。同时,土地基金内涵在保持土地储备资金这一基本成份外,随土地储备机构承担的职能和从事的业务活动不同而拓展,但并会实质上削弱土地储备会计信息质量,能够更好适应全国各地土地储备的实践差异,具有更强的兼容性与操作性。 我国土地出让和转让市场已基本形成,有必要通过建立土地基金,实现土地收益的合理分配和有效利用,同时,社会上对发展土地基金的认识逐步加深,而且业内也有一些基金的形式存在,部分地方还进行了,一些有益的探索,如广东的土地开发基金,建立土地基金的环境条件已经具备。随着我国土地储备逐渐步入相对稳定和成熟发展阶段,建立健全土地基金