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发展基层民主 优化社区服务武汉市社区管理体制和运行机制改革创新工作调研报告武汉市民政局屈家斌田华钢社区管理体制和运行机制改革创新是深化城市社区建设的重要内容，处于基础性地位，发挥着制衡作用。这项工作对于完善城市社区管理制度，提升社区服务功能，实现社区建设的健康持续发展具有直接的促进作用。2000年以来，武汉市积极开展创新社区管理体制的探索，取得了明显的成效，但在工作推进的过程中，也发现了一些深层次的矛盾和问题，目前正在积极探索解决的过程之中。根据省民政厅布置的调研课题，现就武汉市社区管理体制和运行机制改革情况报告如下。一、武汉市社区管理体制改革工作循序渐进、不断深化2000年2月，武汉市申报江汉区为民政部确定的全国社区建设实验区之后，即在江汉区以及江岸区车站、花桥街、江汉区满春、水塔街、硚口区宗关街、汉阳区二桥街、武昌区水果湖、首义路街、青山区新沟桥街、洪山区珞南街等1区10街开展城市基层管理体制改革的试点工作，在试点取得初步成功的基础上，市委、市政府于2000年6月份下发了关于改革城市基层管理体制加强社区建设的意见（武发200017号），对社区体制改革做出规定。2000年11月份中共中央办公厅、国务院办公厅下发了关于转发的通知(中办200023号文件)后，我们进一步规范社区管理体制和工作运行机制。此后，以三年左右为一个规划期，市委、市政府均下发文件对社区建设做出部署，先后下发市委办公厅、市政府办公厅关于进一步推进政府职能转变加强社区建设的意见(武办文20012号)、中共武汉市委、武汉市人民政府关于进一步加强社区建设的意见（武发200215号）、中共武汉市委、武汉市人民政府关于深入推进“社区建设883行动计划”的意见（武发20069号）、中共武汉市委、武汉市人民政府关于进一步加强社区建设的若干意见（武发200818号），在这些文件当中，都根据工作进展对推进社区体制和运行机制改革创新工作做出规定，保证了武汉市社区体制和运行机制的改革创新不断深化、不断完善。归纳起来，武汉市社区管理体制和运行机制改革创新呈现以下特点：第一，创新社区管理体制：严格把握政府依法行政和社区依法自治相结合的原则，不走样、不变调。2000年，武汉市在全国率先推行社区管理体制改革，按照社区的构成要素和有利于基层社会管理、有利于发展社区服务、有利于资源整合利用的原则，对原居委会辖区进行合理的调整划分社区，建立新的社区党组织和社区居委会，社区组织纵到底、横到边，实现全覆盖。重点是强化社区自治功能、规范社区民主选举程序，培育社区民主自治理念。2001年，我们在全市积极推进转变政府职能的工作，强调政府部门和社区组织之间要建立“指导与服务、协助与监督”的工作关系，即政府部门和街道办事处对社区居委会提供指导和服务，社区居委会则做好协助和监督的工作，以江汉区满春街为代表，我们将社区工作进行详细分类，规定将社区工作分为自治的工作、协助的工作、监督的工作等类别，促使社区和政府部门之间的关系更加明确。2003年开始实施“883行动计划”之后，武汉市出台了市委办公厅、市政府办公厅关于切实减轻社区组织工作负担的通知，广泛开展了“摘牌”“减负”行动，认真清理部门在社区的滥挂牌子、滥检查、乱摊派，确保社区党组织和社区居委会依法集中精力管理社区事务，服务社区居民，规范了政府行为，做到工作到社区，包袱出社区，切实减轻了社区的工作负担。我们还重点抓了社区自治与政府公共服务的有机结合，将“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”等工作通过自治的方式在社区落实，得到居民的欢迎，实现了政府依法行政与社区依法自治的相互交融、密切配合，促进了城市基层管理、服务水平的提高。2008年以来，我们通过推进社区服务站的建设，进一步将政府依法行政和社区依法自治、二者结合互动的工作制度化、规范化。第二，健全社区服务体系：积极推进政府公共服务、社会中介服务、社区自助服务“三位一体”服务体系建设，强化社区服务平台作用。发展社区服务是推进社区建设的核心内容，在社区体制改革不断完善的过程中，我们积极探索发展社区服务、提升社区功能的有效途径。在“社区建设883行动计划”的推进过程中，我们以社区为平台，逐个开展创建，大力推进“四到社区”，保证公共服务在社区中的均衡化，努力促进全体市民共享经济社会发展和改革成果的普惠制形成。在各社区普遍建立了“四到社区”政务服务承诺公示制，制作专门的公示牌，把那些负有直接服务居民的职责部门工作内容、联系电话、投诉电话都在社区内公示，接受居民的求助和监督，保证了政府工作的真正落实。2008年以来，我们在提升“社区建设883行动计划”工作水平的过程当中，认真研究充分发挥社区服务功能的工作体制，提出“三位一体”的社区服务体系建设的工作思路，努力将政府公共服务、社会中介服务和社区自助服务以在社区平台上整合，使“883”创建阶段的“四到社区”工作进一步制度化，同时我们大力推进社会中介组织和社区志愿组织的培育，实现社区服务资源在社区平台上的中分整合。此外，我们还运用信息化手段，建立武汉社区在线和PSM系统，即社区公共服务管理系统，把各类服务信息在网络上进行公示，实现社区服务的深化发展。第三，强化社区自治功能：充分落实以人为本，创新自治形式和自治载体，努力做到社区的事情居民说了算。一是在社区体制改革的初始阶段，即探索建立了“民评官、下评上”的民主监督机制。即由社区居委会组织社区成员代表队政府部门的工作进行评议，评议结果作为考核依据。同时组织社区成员代表队社区居委会的工作进行评议，并建立考评制度。二是健全社区事务公开制度，努力实现社区居民对社区事务的全过程参与。在实施“社区建设883行动计划”期间，我们要求每个社区在设定创建项目时，都要征求社区居民的意见，发放征求意见表，坚持项目规划从居民中来，在建设过程中，组织居民进行监督，在建设结束后组织居民代表进行考核，确保了“社区建设883行动计划”始终在居民群众的参与下实施。三是创新社区自治形式和自治载体，扩大居民参与社区事务的实现途径。2004年，武汉市决定依靠居民自治的力量解决社区当中油烟噪声扰民的问题，专门制发了社区社会事务居民听证会制度，规定社区内的类似问题可以通过召开社区居民听证会的形式，提出居民的意见，提供有关部门依法处理，当年即在全市74个社区召开了整治油烟社区居民听证会，有100多家的油烟扰民问题得以解决，居民群众拍手称快。与此同时武汉市各社区还以“社区论坛”“民情恳谈会”等方式，让社区成员在对社区工作享有充分的知情权、决策权和监督权的基础上，自觉地参与社区的建设和管理。我们还联合新闻媒体建立了“社区对话”制度，民政、城管等部门和7个中心城区负责人联合省、市知名新闻媒体在数十个社区开展了社区对话活动，以面对面的方式，在政府职能部门与社区居民之间搭起平等交流的平台，及时解决群众关心的难点和热点问题。“社区听证”、“社区对话”、“社区论坛”、“民评官、下评上”等广泛参与的方式有序地参与社区公共事务的管理中来。以理性合法的形式表达利益要求，保证基层群众依法行政知情权、参与权、监督权等民主权利，提高了社区自治功能，使社区真正成为协调利益、化解矛盾、反映诉求、稳定社会的前沿阵地。第四，加强社区工作者队伍建设：民主选举为先，素质培养为要。一是规范社区选举制度。自2000年以来，武汉市进行了四次社区居委会的换届选举工作，我们有序扩大社区直接选举范围，实行社区直选和户代表选举的社区达到20%以上，实现社区选举的规范化，不仅把有能力、想干事而且热心为居民办事的优秀分子选进了社区自治组织，还极大地增强了社区工作者服务社区居民的责任感。二是规范社区工作者培训制度。全市上下切实加强对社区工作者的培训，2003年和2006年全市社区党组织和居委会换届选举结束后，市委、市政府在市委党校对社区工作者进行了集中培训，李宪生市长亲自授课，反响热烈。此外，各区每年都坚持开展各种形式的培训活动，不断提高广大社区工作者的工作能力和业务水平。2006年组织30位“十佳”社区工作者赴新加坡进行培训，2008年又组织优秀社区工作者20人赴日本考察培训，极大地提高了社区工作者参与社区工作的积极性。今年，我们还将组织部分优秀社区工作者赴新加坡培训。三是提高社区工作者待遇。逐步为全体社区工作者办理了基本养老保险、基本医疗保险等“五险”，解决了广大社区工作者的后顾之忧，同时稳步提高社区工作者的生活补贴，逐步向当地社会平均工资靠拢。四是加强社区工作者的统一管理。各区按照市委、市政府关于进一步加强社区建设的若干意见（武发200818号）的要求，对社区工作者的日常管理做出详细规定，逐步实现社区工作者管理的规范化。第五，建立工作激励机制：评选表彰先进单位和先进工作者，鼓励创优争先。我们坚持每年度对全市社区建设工作中涌现出来的先进单位和先进个人进行表彰，评选“十佳”“百优”社区工作者，评选社区建设先进街、先进社区以及社区建设共建工作先进单位，增强了全市各单位开展社区建设工作的积极性。与此同时，我们积极鼓励各区出台相关的工作激励机制，比如有的区专门拿出公务员的编制指标面向优秀的年轻社区工作者招考，拓宽社区工作者的职业空间。去年，武汉市有5个区、6个街、8个社区被评为全国和谐社区建设示范单位，武汉市民政局被民政部授予“全国贯彻居委会组织法先进单位”的光荣称号。二、存在的主要问题总的来讲，武汉市社区体制改革朝着社区功能不断完善、社区各方面关系不断理顺，社区建设逐步深化的过程当中，特别是市委、市政府下发关于进一步加强社区建设的若干意见（武发200818号），确定社区体制改革的基本原则之后，我们积极地推进了社区服务站建设和社区人力资源的整合工作以及“三位一体”社区服务体系建设，社区的功能普遍提升，但工作当中也存在一些需要解决的问题：一是社区人力资源的整合有待深化。我们普遍推行的是社区服务站与社区居委会一体化的工作体制，总的来讲运行还比较顺，但也存在工作忙闲不均、考核标准不确定以及考核难的问题。比如有的社区残疾人多，有的社区几乎没有残疾人，但是在社区都设有残疾人专干；有的社区低保户多，有的社区只有一两户，但社区低保专干都是均衡设置。前期按条条设置专干的问题带来社区资源的整合存在一定难度，要做到既明确专干职责，同时又相互打通使用需要有一个过程，而且打通使用后如何考核工作量也需要进一步研究。二是社区内各方面关系需要进一步理顺。新建住宅小区日益增多，新建小区的社区居委会、物业管理公司、业主委员会的关系问题，在少数社区比较突出，社区居委会的主体作用没有显现出来。社区服务站与社区居委会之间的关系问题，是合为一体还是相对分离，思想还不统一。三是对社区居委会自治职能的发挥缺乏考核标准。随着社区服务站的普遍建成，社区居委会逐步从公共服务中摆脱出来，我们近年来虽然着力推进社区自治，并取得一些成效，但只是鼓励社区的各种自治形式的创新，社区自治究竟应达到一个什么样的水平，缺乏统一的标准和要求，社区自治功能发挥得怎么样，社区居民缺乏一个衡量的尺度，在部分社区，社区居委会的自治工作成为一个软指标。四是社区民间组织的培育还有待加强。社区民间组织应成为社区发挥自治功能的一个有效载体，成为社区居民参与社区活动的重要平台。目前，武汉市社区民间组织的培育工作还很不平衡，有的社区还比较滞后。三、深化社区体制改革的对策思考社区建设的深入推进需要我们对社区体制不断地改革和完善，经过这些年来的工作实践，我们已经形成了一些基本的原则，比如坚持以党的领导为核心，比如坚持“政府依法行政、社区依法自治，两者结合互动”等等，在社区体制改革深化的过程中，关键是要将这些原则要求落实到具体的工作中去。为进一步做好下一步的社区体制改革工作，现提出如下对策：（一）进一步明确社区体制改革的工作思路。对于社区体制改革，我们有一个螺旋上升的认识过程。起初，我们希望将政府的工作与社区的工作完全分开，强调“社区减负”，即所谓“政府做政府的事，社区做社区的事，政府的事不能交给社区去做”，但一旦将这项工作走向极端，就发现促使政府的公共服务与社区的自治服务“井水不犯河水”的努力适得其反，比如深圳市将社区居委会与社区服务站完全分设之后，社区居委会即出现“边缘化”的问题，不仅提升社区自治功能的目的没有达到，社区自治功能没有强化，相反还弱化了，而且社区居委会存在与否都变得无关紧要，因为居民已不再需要这个机构。我们认为，我们需要从社区居委会不能承担政府工作、社区居委会不能与政府签目标这样一种“非黑即白”的对立思路中转变过来，社区体制改革的基本原则必须确定为进一步巩固社区党组织和社区居委会在社区工作当中的主体地位，政府的公共服务与社区的自治服务应该在社区平台上有机整合，社区体制改革的目标应在于强化社区平台功能。提出这样一个思路的依据就在于，无论是政府部门提供的服务还是社区的自助服务，本质上都是面向社区居民的公共服务，同时宪法和居委会组织法都对社区居委会协助政府做好相关工作的法律地位、法律义务进行了明确，社区居委会离开了政府提供的资源，实际上将寸步难行。对所谓“社区负担”问题，也应该辩证地看待，社区之所以任务重，关键是社会转型条件下需要社区担当起一个服务平台的角色，如果社区没有什么工作负担，那么也就不需要党和政府投入那么多资源开展社区建设。国际上风行的“治理理论”就提出，政府、市场和社会第三部门都可以参与公共服务的提供，社区居委会作为居民自治组织，参与提供公共服务并不是不可以，关键是需要政府部门提供相应的资源，采取协议而不是指令的方式来落实，社区居委会与政府签订目标可以调整为比较刚性的协议，协议当中应该明确政府部门和社区居委会各自的职责，并明确政府应提供的资源。因此，武汉市提出“三位一体”的社区服务体系建设思路，要求政府的公共服务、社会中介服务和社区自助服务都要在社区平台上进行整合，整合的主体当然就是社区党组织和社区居委会，社区居委会主任或副主任承担公共服务站站长的职责既合法、又合理。（二）进一步理顺社区内的各项工作关系。通过近些年来城市社区建设的发展，社区内的各类组织逐步建立并日益丰富起来，在社区层面开展活动的有社区党组织、社区居委会、社区服务站、社区警务室、新建小区业主委员会、物业公司以及社区内的各类民间组织等，与社区工作关系密切的还有街道办事处以及政府各相关部门。要进一步深化社区体制改革，有必要把它们的关系理清楚。一是社区居委会与社区服务站的关系问题。我们主张社区居委会与社区服务站的一体化运营，公共服务大厅承担公共服务的职责，其他设施面向社区居民提供各类健康、教育、安全等各类服务，社区居委会的主任或副主任可以兼任社区服务站站长。二是社区居委会与业主委员会的关系问题。我们主张社区居委会要积极参与指导业主委员会的工作，业主委员会实际上是一个维权组织，维护的是小区内业主的权利，而社区居委会是社区居民的自治组织，一方面要为社区居民提供服务，另一方面也要维护社区居民的合法权益，两者的目标一致，只是业主委员会的内容单一，我们应鼓励业主委员会主任参与社区居委会选举，成为社区居委会的一员。物业管理条例第20条规定：“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”指导和监督业主委员会的工作也是社区居委会的法定义务。三是社区居委会与社区各类民间组织的关系。要充分发挥社区居委会有固定的办公场所、与居民联系贴近的优势，加强与社区各类民间组织的协调，积极地培育社区民间组织。社区自治的发展仅仅依靠社区居委会选举出来的几个成员是不够的，要积极鼓励社区居委会成员在各类服务性民间组织当中担任主要领导，不断扩大社区居委