公共服务供给主体多元化的理论前景与现实路径.doc

公共服务供给主体多元化的理论前景与现实路径以广东公共服务业多元化发展为例汕头大学地方政府发展研究所 郭剑鸣* 郭剑鸣（1967-），男，汕头大学地方政府发展研究副教授、复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，主要从事政治学理论和公共行政研究；通讯地址：汕头大学地方政府发展研究所，邮编：515063，电话：07542903046；E-mail：.1 美 戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府：企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社，1996：54.2 澳 欧文休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001：130.3 World Development Report 1997. Washington, DC: The World Bank.摘 要：公共服务供给主体的多元化有利于提升公共服务的有效性、公平性和选选性。但在公共服务实践中，供给主体的多元化发展，仍不乐观。即便是公共服务业改制较早的广东，非公营部门进入公共服务业的规模与政府直接提供的公共服务相比也显得微不足道，需要从合法性建设、理念提升、组织创新和开拓特色服务等方面增强非公营部门在公共服务中的竞争力，实现公共服务主体的多元化。关键词：公共服务；多元化；广东实现公共服务供给主体的多元化有利于提升公共服务的有效性、公平性和选选性，这在学术界、理论界已呼吁了多年。但在公共服务实践中，供给主体的多元化发展，仍有重重阻力。本文尝试从广东省非公营部门介入公共服务业的一些侧面，讨论实现公共服务供给主体多元化的理论前景和可行路径。一、公共服务：类型及其主体多元化的理论预设西方新公共管理和新公共服务改革的实践经验表明，提升公共服务的有效性、公平性和可选性，并不是一个简单地将公共服务供给的任务交给政府还是交给市场的问题，而是一个实现公共服务供给主体多元化的问题。众所周知，政府和市场在提供公共服务方面各有优势和不足。公共服务应由什幺机构供给更为有效，并“不在于公营对私营”，更本质地在于“竞争对垄断”，在于对公共服务进行合理的区分，并依此实行不同的公共服务供给机制。1服务业最广义的称呼是“第三产业”，在传统思维中，公共服务是其中的免费部分，即最狭义的服务业。受众的全民性、需求的普遍性、供给的（政府）垄断性、交易的免费性、管理的政治性（作为政治任务来完成）构成了以往公共服务概念的应有之义。如果囿于这样的理解，政府就不能从公共服务唯一直接供给者的角色中脱身，非政府组织也没有进入公共服务业的空间和动力。因此，需要科学地对公共服务做出新的归纳。但是公共服务理应包括哪些内容,仍是众说纷纭。公共管理学家欧文休斯把公共企业提供的服务概括为：公用事业、交通运输、金融服务、农产品市场四大类。2在世界银行眼中，将法律服务、政策服务、基本社会服务及基础设施建设、弱势群体保护、环境保护等归类为公共服务。3我国现行的统计口径，主要把公用事业、居民和服务业；卫生、体育、福利救济业；教育、文化、广播电视事业；科学及技术综合服务业列入社会公共服务业的统计范围。这些分类各抓住公共服务的某一侧面，且受到各自对政府角色定位的影响，单一立论，均不足为信。但综合起来，它们不仅为人们清晰地勾画出公共服务的外延，而且为人们正确把握公共服务的内涵提供了两组线索：一组是公共服务的基本性与选择性；一组是公共服务的盈利性与非盈利性（志愿性）。前一组属性是说公共服务既有公民生活之必需的，又有公民根据各自情况选择的；后一组属性是说公共服务有些确实需要免费向公民提供，或者仅为维持性收费，而有些则是可以生成利润的。如果将两组属性组合起来，就形成了公共服务的新类型（图1）： 图1 公共服务的类型非盈利型基本型选择型盈利型 （1）基本非盈利型。即事关公民基本生活生产需要，向社会免费提供的公共服务。如政策和法律咨询服务、安全保障、基础设施、义务教育、福利救济、健康免疫、空气及水等基本生活要素的监测与保护等。（2）基本盈利型。即事关公民基本生活生产需要，有偿向社会提供的公共服务。如公用事业（供水、电、气、电信）、物业管理服务、交通运输服务等。（3）选择非盈利性。即为提高公民的生活质量或改善生产条件，应社会及公民要求而提供，供给方仅收取服务成本费的公共服务。如社区服务、科学与技术服务、信息服务、广播电视事业、体育事业、文化与群众艺术服务、公益宣传等。（4）选择盈利型。即为提高公民的生活质量或改善生产条件，应社会及公民要求而提供，有偿向社会及公民提供的公共服务。如特色教育、旅游服务、保健服务、娱乐服务、财产评估服务等。这种划分从理念上突破了两个传统的认识：其一，公民对公共服务的需求未必都有同一性，而是有差别的；其二，公共服务未必都是由政府提供的“免费大餐”，而应视不同的情况采取不同的供给机制，为政府在公共服务中有进有退、为社会资本在公共服务的供给中找到用武之地，开拓了广阔的理论前景。诚如奥斯本和盖布勒所概括的那样，不同的部门在服务中各有其合适和不合适的任务（表1）。表1 各部门服务有效性比较每一部门最适合的任务（E =有效果 I =无效果 D =取决于环境）公营部门 私营部门 第三部门最适合公营部门政策管理 E I D管理实施 E I D实行公平 E I E防止歧视 E D D防止剥削 E I E提高社会凝聚力 E I E最适合私营部门经济的任务 I E D投资的任务 I E D产生利润 I E I提高自足的能力 I E D最适合第三部门社会的任务 D I E需要志愿劳动的任务 D I E产生微利的任务 D I E提高个人的责任心 I D E加强社区 D I E提高对他人福利的责任心 D I E资料来源：戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府：企业精神如何改革着公营部门,上海译文出版社,1996：330-331.结合上文对公共服务的类型分析，可以就各类公共服务的合适主体作如下预设：政府主要供给基本非盈利型服务，补充性兼营选择非盈利型服务，逐步淡出基本盈利型服务，不直接供给选择盈利型服务。私营部门主要供给选择盈利型服务，加强在基本盈利型服务中的竞争力。第三部门主要供给选择非盈利型服务，补充性兼营基本非盈利型服务。二、公共服务主体多元化：广东的现状与问题广东是我国改革开放的前沿，相应的社会服务体制改革也走在全国的前列。1980年的统计数据已显示私营部门在公用事业类、卫生、体育及福利服务业类的公共服务中有所作为。但25年来，公共服务主体多元化发展并不平衡，存在不少问题。1. 广东省公共服务事业在全省国内生产总值中的比重（表2）。表中数据显示，广东社会公共服务业在全省国内生产总值中的比重逐年加大，说明社会公共服务业的发展速度快于其它行业的平均水平，势头良好。表2 广东省公共服务事业在全省国内生产总值中的比重1995年2000年2001年2002年国内生产总值（亿元）5733.979662.6310647.7111769.73社会公共服务业总值（亿元）408.15787.33970.961145.65公共服务业所占比重（%）29.73资料来源：广东省统计年鉴2003，表3至表6同.2. 广东省公共服务事业的内部结构（表3）。表中数据反映出两个问题：一是在广东社会公共服务业的静态结构中，公用事业类的比重最大，占到六成以上的份额，其它类型的公共服务业比重较小，尤其是作为生产力孵化器的科技服务业只是其中的“小矮人”，这显然是一个不平衡的结构，同时，也说明在这些类型的公共服务业中尚有较大的发展空间；二是在广东社会公共服务业的动态结构调整中，仅有公用事业类的比重是逐年加大，其它类型的公共服务业比重或萎缩或持平，这表明社会各部门介入公共服务业有明显的偏好。公用事业属于基本盈利型的公共服务业，既有广大的社会需求，又有自然垄断（资源垄断及网络化供给）的性质，受到公营、私营及第三部门的一致青睐，利益驱动成为公共服务业发展的主要动力。表3 广东省公共服务事业的内部结构公共服务业总值（亿元）公用事业类卫生、体育、福利业类教育、文化、广电事业类科学技术综合服务类产值比重%产值比重%产值比重%产值比重%1995年408.15236.4457.9352.4412.85101.4924.8517.784.362000年787.33477.0160.5994.3611.99183.8123.3432.154.082001年970.96616.0763.45118.6912.22198.2320.4237.973.912002年1145.65732.8363.96136.0611.87232.7920.3343.973.843. 广东省各部门从事社会公共服务业的人员规模比较（表4）。表中数据显示，公营部门仍是广东省社会公共服务业的主力军，尤其是在非盈利型公共服务业中，公营部门的比重超过95%；私营部门将介入公共服务业的重点放在基本盈利型的公用事业领域，在其它非盈利型或成本性收费服务领域投入的力量微弱；第三部门成为公营部门在非盈利型服务业的补充，但只是起步性的。总体来说，这种分布基本反映了各部门自身的性质定位，但公营部门在其中的比重过大，其它两部门的力量有待成长，从而决定了实现公共服务供给主体的多元化需要漫长的过程。表4 广东省公共服务业从业职工年末人数（其中，第三部门含集体成分） 单位：万人2001年2002年从业职工总数公营部门第三部门私营部门从业职工总数公营部门第三部门私营部门公用事业类39.6121.964.9212.7342.2422.015.3714.86卫、体、福利业类34.2332.281.580.3734.8233.301.130.40教、文、广电类91.0890.080.800.2093.1792.020.840.31科技服务类6.656.060.140.456.984. 广东省各部门从事社会公共服务业有效性及活动能力的一些侧面。要全面评估各部门在公共服务业中的效能颇为困难，既缺乏科学的标准，又没有系统的数据。这里仅选取各部门从事公共服务业人员的工资对比（表5）和各部门社会福利业收养人数、安排就业人数对比（表6），以窥探其中的一些侧面。一般来说，工资的高低不是反映行业营运有效性的直接指标。因为，影响工资水平的因素很多，尽管绩效性因素和政策性因素一样是其中的核心，但在不同性质的部门，工资受政策调节的程度不同，有可能出现工资与有效性倒挂的现象。不过，就我国公共服务行业而言，由于自20世纪80年代末就开始推行企业化管理改革，行业的工资水平与绩效直接挂钩的趋势越来越明显，程度也越来越加深。所以，通过比较各部门从事公共服务业人员的工资水平来窥探他们服务的有效性，是有可信度的。从表5的数据看，私营部门的服务业从业人员工资水平最高，公营部门次之，第三部门最低。其中某些门类服务业的工资水平，如公用事业、科技服务业，私营部门高出第三部门一倍。这说明各部门在各门类的公共服务业中的竞争力、吸引力相差悬殊。依此发展下去，第三部门在一些服务门类中的业务就会萎缩，甚至全部退出。公营部门由于介入公共服务业最早，具有垄断优势（资源和技术），加上政策倾斜，尚可维持，但其对人才的吸引力会下降，进而将引致其服务质量的下降。这两种情况都不利于公共服务供给主体的多元化，甚至在某些门类的服务业中，会出现由公营部门垄断向私营部门垄断发展的趋势。 表6的数据说明，无论从收养福利保障人员，还是从吸收从业人员看，非政府福利机构均为公营福利部门的倍数，显示出他们在该服务领域的主导作用。结合上文提到的从业规模比，可以确信，他们在该服务领域活动的有效性要远远高于公营部门。非政府组织在发展社会福利与慈善事业方面应大有作为。但数据也显示，2000年以来，两类福利机构吸收从业人员的人数均呈下降趋势，这说明社会福利机构发展的总体规模出现了停滞。表5 2002年广东省各部门从事公共服务业人员年平均工资单位：元国营部门第三部门（含集体）私营部门公用事业173531288522550卫、体、福利业220511536919330教、文、广电事业183421491925679科技综合服务业295111604533332表6 广东省各类社会福利机构收养人数及安排“四残”人员就业人数比较单位：人1990年1995年2000年2001年2002年社会福利机构收养总人数2181037364510855331054986国营福利机构收养人数43126437106601312011977非国营福利机构收养人数1749830927404254019038700社会福利机构安排“四残”人员就业总人数1315220365816589887435国营福利机构安排人数46495025189116511549非国营福利机构安排人数850315340627463375886三、公共服务主体多元化的现实路径综上观之，广东省公共服务业畸轻畸重的格局没有大的改观：一方面，政府负担过重；另一方面，私营部门、第三部门才刚起步，相当一部分的公共服务仍是由政府垄断供给的。这与预设的公共服务主体多元化的理论前景相距甚远。个中原因，既有制度的安排，也有环境的制约，更有私营部门、尤其是第三部门力量的局限。因此，扩大公共服务领域的市场化范围、培养和发展第三部门是实现公共服务主体多元化的关键。借鉴西方“福利国家”的成功经验，结合广东公共服务业面临的问题，实现公共服务主体的多元化应从以下几方面着手：1. 合法性建设合法性的核心要素是认同，即建构支持公共服务主体多元化的社会基础。稳固的合法性认同至少包括三个层面：学理认同、政府认同和民众认同。如前所述，在学理上“去垄断、求参与”的公共服务供给模式是主流，公共服务主体多元化的学理支持已不成问题。因而，要重点培育的就是政府认同和民众认同。政府认同落实在许可法规和行政授权与扶持政策的建设上。近年来，国家连续出台了一系列关于非公营部门投资公共服务业的许可性法律和政策，如关于促进和引导民间投资的若干意见、“十五”期间加快发展服务业的若干政策措施的意见、外商投资产业指导、关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见等，为非公营部门从事公共服务业提供了一定的法律政策支持。但这些规定侧重在开放服务项目、简化审批程序上，主旨是“引进”。如果要让非公营部门在公共服务业中扎住根、发展壮大，尚需建立非公营部门在公共服务中享有公平待遇及扶持的政策体系。欧美22国非营利组织发展的经验表明，公共部门的财政支持占非营利组织经费来源的四成之多，是非营利组织赖以生存的基础。4 美 莱斯特M萨拉蒙：全球公民社会非营利部门视界，社会科学文献出版社，2002：28.广东社会资本雄厚、政府财政也较充盈，有条件制定和实施更开放、更灵活的公共服务业准入政策，并加大对辅助政府提供志愿性、非盈利性公共服务的非公营部门给予财政支持的力度。建构民众认同的关键在于改变民众将公共服务与政府行为捆绑起来的成见。同时，加大对非公营部门介入公共服务的意义及其提供公共服务有效性的宣传，以增强民众对非公营部门从事公共服务业的信任，鼓励民众选择非公营部门作为公共服务供给的主体。2. 理念提升从广东省各部门从事公共服务业的年末职工数中，可以清楚地看到，私营部门和第三部门都将从业重点放在有利可图的公用事业上，分别占其介入公共服务业人力总量的92%和66%，趋利动机十分明显。这容易造成他们在公共服务供给中的短期行为，也会影响非公营部门从事公共服务业的公信力。有学者将中国社团的发展概括为“结社救国”（建国前）、“结社动员”（19491978）、“结社牟利”（19781998）和“结社服务”（1998）四个时期。5 王名：中国社团改革：从政府选择到社会选择，社会科学文献出版社，2001：32.这基本上反映了中国社团的理念发展方向。广东的公共服务业改制起步早，非公营部门从事公共服务业的理念应该具有超前性，特别是第三部门要调整服务重心，加快从“牟利”取向“服务”取向转变的步伐。私营部门也要通过提供非盈利型服务或成本收费性服务加大回报社会的力度。3. 组织创新广东非公营部门从事公共服务业的