我国中小企业信用担保制度建设存在的问题及对策.doc

在我国大陆设立的第一家信用担保机构是1993年由财政部和国家经贸委出资5亿元人民币，另有1800万美元外汇资金设立的“中国经济技术投资担保公司”。1994年下半年，沈阳、深圳、广州、西安、重庆、上海、北京等地相继建立了20余家担保机构，至2005年3月，全国已有30个省、自治区、直辖市建立了3000多家中小企业信用担保机构。但在1999年国家经贸委下发关于建立中小企业信用担保体系的试点的指导意见（国经贸中小企业1999540号文件，以下简称指导意见）以前，我国中小企业信用担保机构基本处于一种无序、摸索的发展状态，而指导意见则对我国中小企业信用担保机构的性质，中小企业信用担保体系的构架，担保种类，担保机构的职能和业务程序，担保资金管理，风险控制与责任分担，以及担保机构的外部监管等作了明确的规定。毫无疑问，指导意见的下达对于促进和规范中小企业信用担保机构的发展起到了巨大的推动作用。2001年3月，国家经贸委又下发了关于建立我国中小企业信用担保体系有关问题的通知（国经贸中小字2001196号文件），明确的规定了全国中小企业信用担保体系试点担保机构的基本条件、试点范围及其监管方式，接着又分两批下达了试点机构名单（共计226家机构）。由此，我国担保机构的发展逐步开始走向规范化和制度化。一、当前我国中小企业担保制度存在的主要问题我国中小企业担保体系虽然已经开始走向规范化和制度化，但毕竟还处于起步阶段，目前在制度建设上还存在许多问题。1、担保机构的资金补给制度不健全，政府对中小企业担保制度建设重视不够，扶持不力。根据指导意见，政策性担保机构的资本金主要由本级财政预算、政府划拨的土地使用权和其他国有不动产、全社会募集资金、以及会费（风险保证金）或认股四大块构成。但在这里具有重大意义的、以货币形态存在的财政预算，在指导意见中却没有明确规定其应占注册资本金的比重和政府一次性投入的比重，造成各级政府拖欠严重，结果使担保机构注册资本中流动性差的非货币资产比重过大，影响了担保公司信用担保作用的发挥。例如从陕西省某地级市的调查看，该市信用担保机构注册资本金为2000万元，其中政府出资额为600万元，但第一期政府实际出资仅200万元，分别只占到资本金总额和政府出资额的10%和33.3%。其次，根据指导意见，担保机构的业务经费来源为财政拨款、担保收费、和担保资金存款利息所得。实际上，担保机构想通过这三块扩大业务资金来源是非常困难的。指导意见没有明确规定财政每年必须给担保机构列入多少预算（其实经贸委的文件是无权强制财政的，这又从另一个方面说明了立法的重要性），一些地区的财政对资本金投入尚在拖欠，更谈不上每年再给担保机构追加经费投入。指导意见明确规定担保机构不以盈利为目的，担保机构的担保收费有限，因而使担保收费在扣除各项费用后已无多少剩余可以用于追加经费投入。加之银行9次下调利率，所以担保机构基本上已几乎没有追加投入的空间。再次，指导意见没有明确规定，担保机构发生代偿以后，代偿资金由谁承担。目前由担保机构用资本金承担的做法，一方面会动摇担保机构的信用，甚至被“拖死”，另一方面可能会造成担保机构因恐惧“代偿”风险而减少业务量。2、不以盈利为目的与坚持市场化操作相悖，过高的收费使中小企业望而却步。按照国家经贸委试点指导意见的基本要求，中小企业信用担保机构是政府部门为扶持中小企业健康发展而成立的，带有政策引导性质的、非金融性的融资服务机构，创办初期不以盈利为目的，并实行“政府扶持与市场化操作相结合的原则”。这一要求体现了国家对中小企业信用担保事业的支持，也符合我国中小企业发展的实际。但是，由于目前政府预算资助和资产划拨严重不足，加之在实际运作中片面强调市场化原则，因而使中小企业信用担保机构在运作初期便带入了较强的商业化印记。据调查，目前几乎所有的政策性和商业性担保机构都将收费标准定在同期银行贷款利率的50%上，这样，假如一家想在银行申请一年期贷款的中小企业要求担保，按现行利率计算，企业除了要向银行支付5.85%再加30%的上浮贷款利息之外，还要向担保机构支付3.4515%3.8025的担保费，融资成本高达11.0565%114075。如果再加上企业资信评级、反担保承担的费用，以及为取得担保而加入担保机构的股金，企业最终的融资成本将高达14-18%以上，远远高于2000年我国国有及规模以上工业企业5.56%的成本费用利润率水平。担保收益高。不仅使中小企业望而却步，也极大地制约了担保公司创建初期业务的拓展。3、对不同性质的担保没有明确界定，也没有相应的制度安排。指导意见没有对政策性担保与商业性担保做出明确的界定，对于两类担保业务的操作和管理，以及两类担保机构的监管，也没有从制度上给予合理的安排。从而一方面使政策性担保机构在认定政策性业务时，或者受政府干预，或者出现“寻租”现象。另一方面还导致政策性担保机构趋于商业化，而使真正需要扶持的政策性业务得不到应有的支持。4、风险管理制度建设没有法制化。风险管理制度包括，风险规避、预防与控制损失、风险留存、风险转移等四个环节。目前从名义上看，由担保风险检测与控制制度、保证金制度、反担保制度、代偿制度、债务追偿制度、责任分担制度等共同构成的担保风险规避、预防与控制损失、风险留存、风险转移等风险管理制度的几个环节都已经建立起来了，但是没有通过立法的形式加以强制化，更没有“罚则”加以约束，同时制度的透明度不高，因此在具体的执行中，上述制度往往形同虚设。例如，责任分担制度完全就是担保机构一相情愿的，贷款银行往往拒不承担任何风险，他们或者要求担保机构本息全额担保，或者直接把银行应承担的10-20%的风险从企业的贷款中扣除，质押在银行，对于这10-20%的资金，企业不但不能使用，还要承担贷款利息，严重的加重了企业的负担。5、与协作银行的协作关系没有形成制度化。由于政府对担保机构的支持不够，使银行对担保机构的实力与信用能力信心不足，从而没有充分认识到担保机构的重要性，同时当局也没有一项鼓励性或强制性政策使银行与担保机构的合作制度化，因此，银行与担保机构合作的积极性不高。由于两者合作不够，造成相互之间缺乏信任，从而使每一笔担保，无论金额大小、期限长短，担保机构都要严格按程序逐级审批，造成手续复杂，效率太低的问题严重。假如，担保机构与银行之间加强合作，担保机构根据协作银行放款业绩和借款人的信誉、借款金额、期限等给协作银行授权担保，则可简化手续，提高效率。6、信用管理制度缺位，信息不对称，担保中的“逆向选择”和“道德风险”问题严重。由于我国还未建立起完善的信用管理制度，中小企业中的一部分效益差、前景不很乐观的企业诚信度又较差，这些企业在提出担保时经常恶意隐瞒自身的实际情况，甚至一开始就是“骗保”。信用管理制度缺位，信息不对称，最终导致担保机构被迫进行“逆向选择”。其结果使将中小企业与银行之间的信息不对称变为担保企业与中小企业之间的信息不对称，从而使银行风险完全转嫁到担保机构身上，加重了担保机构不应承担的道德风险。7、法律制度不健全，立法进程跟不上形势发展需要，严重制约了中小企业信用担保制度的发展。截止目前，在中小企业信用担保方面可以依据的法律只有1995年10月颁布的中华人民共和国担保法及2000年9月29日最高人民法院发布的关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释，但是这一法律也不是专门针对中小企业信用担保颁布的，而且现在还有许多条款需要重新修订。1999年开始议论的中小企业促进法，直到最近两年才正式颁布。其他相关法律，例如中小企业担保法、中小企业担保机构法、企业诚信法等法律缺位，使中小企业担保制度在发展中，既缺乏法律的支持与保护以促进其快速发展，又缺乏法律的监督与管理以规范其健康运行。除次之外，还存在诸如担保机构自身管理制度不健全，特别是政策性担保机构的法人治理结构不健全，由地方政府参加监事会，政府行政担保严重；指导意见规定10倍的放大倍数，本来较发达国家就比较低（日本60倍，美国50倍），但在具体的执行中仍不能保证，通常都在5倍以下，有些地区的银行甚至要求1:1的担保，以至有些地区出现了担保业务市场供给“不足”与担保能力相对“过剩”同时并存的现象。二、加快我国中小企业信用担保制度建设的对策建议（一）进一步健全和完善中小企业信用担保体系“一体两翼三层次”的中小企业信用担保机构体系从指导思想上来讲是科学的，也是符合我国国情的一种模式选择，但是，目前的问题出在具体的落实过程中。例如，全国性的再担保机构还没有建立起来，一部分地区甚至连省级再担保机构都没有。另外，对政策性担保机构，政府的支持力度也不够。所以，进一步健全与完善中小企业信用担保体系的关键是对指导意见的具体落实。对此，我们认为应该从以下几个方面加强工作。1、进一步加大财政对政策性担保机构的支持力度。从近年各地担保工作实践看，财政资金通过担保机构的市场化运作，对于提高财政资金运作效率，促进中小企业和社会经济发展具有十分重要的意义。因此，各级政府应该充分认识到发展中小企业信用担保制度的重要性，每年从预算中拿出一定比例投入中小企业信用担保计划。除此，还应该制定、修改一些相关的政策、法规等，允许一些社保基金，例如医保、养老、住房、老年基金等投入中小企业信用担保体系。同时还可参照发达国家的经验，从邮政储蓄中划出一个部分投入中小企业信用担保机构。其实目前在政府实行积极财政政策的大环境下，加大政府对中小企业信用担保机构的投入是一个很好的机会，各级政府应该适时抓住这一机会，扩大对中小企业信用担保体系的投入。2、尽快建立和进一步完善我国再担保体系。按照“一体两翼三层次”的指导思想，地市级担保机构承担担保业务，省级担保机构承担本省范围内的再担保业务，国家级机构作为最后的担保人为各省级机构提供再担保。目前我国国家一级机构尚未建立，很多地方甚至连省级机构还未建立，所以当务之急是要将各级机构尽快建立起来。对于国家级机构的建立，本着成本最小化的原则，我们建议可考虑对中国经济技术投资公司进行改组。具体做法是，中国经济技术投资公司停止对其他项目的担保，作为最后担保人，专门为各省级中小企业信用担保机构提供再担保，其中首先要做的事情是对中国经济技术投资公司进行增资扩股。具体做法可以由财政再投一部分，国家经贸委、国家进出口公司、人民银行会同各国有以及股份制商业银行等部门持一部分股份，其余由各省级中小企业信用担保机构入股，实行会员制。对于没有建立省级机构的，按照指导意见的要求，尽快建立，资本金来源可参照指导意见的做法，当然，国家级机构也可持有省级机构的股份。3、积极鼓励与引导商业性和互助性担保机构的发展。发达国家的经验证明商业性和互助性担保是整个担保体系中的一支不可忽视的力量。我国目前的财政状况也决定了在发展中小企业担保体系中不能仅靠政府的力量，还必须发挥社会力量，积极鼓励和引导发展商业性和互助性担保机构，还可引进外资，组建合资和外资担保机构。但是，在积极鼓励其发展的同时，也要加强监管，严把准入关，避免一哄而上，要切实为广大投资者和债权人负责。（二）通过不同的制度安排和鼓励政策，充分调动各方面积极性1、加强对政策性担保机构的制度化管理。首先，政府要对政策性担保的范围做出明确的界定。我们认为，通过正常渠道无法从商业银行取得贷款，也无法正常取得商业性担保的项目，但这一项目产品有市场、科技含量高、成长前景好、无公害，或者项目有利于扩大就业，扩大出口和技术升级，符合国家当前的产业政策的都应纳入政策性担保的范畴。对于政策性担保的收费应该低于商业性担保收费，个别项目可只收适当手续费后，免收担保费用。相应的国家应该给予政策性担保机构免税的优惠政策，但同时应该制定相应的制度，要求政策性担保机构的收入在扣除了核定范围内的费用以后全额用于补充担保基金。政府定期对政策性担保机构的各项运作实施现场、非现场的审计和检查。其次，要减少政府对政策性担保机构的行政干预，要按法人治理结构来规范政策性担保机构，保证其合法、合规经营。政府实行制度化管理，防止各级领导对担保决策的直接干预。再次，应该允许政策性担保机构失败。根据国际惯例，只要代偿能够控制在2%以内就应属于正常。如果不允许失败，势必使机构有畏惧情绪，制约业务的开展。2、积极鼓励商业性和互助性担保机构的发展。对于上述两类机构，除了鼓励和引导其为中小企业提供贷款担保以外，还可以鼓励他们为中小企业提供诸如债券融资担保、商业信用担保、项目投标担保、交易合同履约担保等。对于商业性担保机构应充分考虑其为财政培植了税源的功能，给予其减税优惠，而对于经过认定，提供了政策性担保业务的商业性担保机构还应给予退税。3、对于实行混业经营的机构应实行政策性担保与商业性担保分立帐户管理的制度，防止机构的道德风险，以确保政策性资金不被挪用。（三）建立和完善资金的补给制度，确保中小企业信用担保制度的可持续发展1、建立固定的政府补给制度。我们认为，我国应参照美国和日本的经验，由政府每年从预算中拿出一定比例用于扩大担保资金的规模，以此作为政策性担保机构担保基金的一项持续性资金来源。因为信用担保服从大数定律，具有明显的规模经济性，担保资金大才可以增加抵御风险的能力，而目前靠担保机构自身积累显然跟不上需要，另外，政策性担保机构的政策性决定了它也不太可能通过市场获取会员企业认缴会费以外的资金。因此，扩大担保资金的规模只能靠政府定期从预算中给予补充。2、建立分层次的代偿资金补给制度。首先，可利用对成功项目收取回报的方式作为风险准备金的一个来源渠道，具体做法为：针对风险大，但投资回报率相对较高的项目在事前可与企业约定，项目成功后收取一定比例的回报用于补充风险准备金。其次，通过建立分层次再担保制度的方式弥补代偿损失，最后的损失（国家级机构作为最后担保人的代偿损失）可由国家预算解决但同时应列入专户管理，并要求担保机构继续追偿，直至企业破产清算，追回资金上缴财政。（四）建立和完善我国信用管理制度和担保机构的风险内控制度，防范逆向选择和道德风险1、建立和完善担保机构的风险内控制度。首先，建立差别收费制度。即担保收费应依据贷款担保期限、金额、品种和风险等级等因素由市场决定，政策性担保收费可适当降低，必要时可只收少量手续费，免收担保费。其次，建立风险保证金制度和风险准备金制度。风险保证金的比例可由担保机构在信用评级的基础上按照担保期限和风险等级等因素与被保企业约定，在主合同履行完毕后，风险保证金全额退还，如果主合同不能履行，发生代偿时，则首先以风险保证金全额抵偿，同时担保机构还应从收入中扣除一定比例提取风险准备金（风险准备金的另一来源渠道为对成功项目收取的回报）。第三、建立反担保制度。担保机构应该要求被担保企业提供抵、质押反担保，或信用保证反担保。同时，为了强化企业领导人的责任，对于没有抵、质押物，或抵、质押物不足，不能提供足额有效反担保的企业，可要求企业法人代表或财务总负责人以自然人身份用个人财产承担一定比例的担保连带责任。第四、建立对在保项目加强监管的制度。担保机构可有限介入企业治理，向被担保企业派驻财务总监，监控企业财务，或定期了解企业经营的财务状况，并提出意见和建议，及时采取风险防范措施。第五、强化代偿追偿制度。担保机构代偿后，要综合运用法律和经济手段，保护自己的权益，责任落实到人，及时有效追偿。第六、加强人才培养制度。因为担保业务专业性强、涉及面广，需要良好的经营管理和专业技术、专业经营相配套，所以担保机构应一方面聘用一些经验丰富的退休专家，组成顾问组指导业务，另一方面通过国内外培训等方式加强人才队伍建设，提高从业人员业务水平。2、尽快建立和完善信用管理制度。首先、要加快征信数据的开放与信用数据库的建立。目前在积极鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建立的同时，政府和有关部门应尽快建立行业和部门数据库，并将自建数据库中的相关内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享。其次、促进信用中介机构的建立与规范发展。由于信用中介机构的建立在防范逆向选择和道德风险中起着重要作用，信用中介机构本身的信用问题就成了建立社会信用制度的一个关键问题，为此我们建议借鉴国际经验，由人民银行会同法院、工商、税务等部门建立信用信息局，信用信息局下设企业征信机构和资信评级机构，同时还应建立自己的数据库。对于目前已经建立起来的公司制信用中介机构，一方面应通过建立相应的法律，规范发展，并通过市场，优胜劣汰，另一方面可由人民银行作为监管机构加强监管。第三、建立信息披露制度。由信用信息局定期公布企业信用等级和企业黑名单。利用声誉控制和信贷“封杀”手段，降低道德风险和逆向选择。（五）促使中小企业信用担保机构与协作银行的协作关系制度化必须明确，中小企业信用担保机构只是银行分散风险的工具，不是银行转嫁风险的对象，所以应该使中小企业信用担保机构与协作银行之间的保证责任、担保资金的放大倍数、担保范围、责任分担比例、资信评估、违约责任、代偿条件等制度化。当然这还需要人民银行的大力配合，需要人民银行制定相应的政策或采取道义劝告、窗口指导等方式促进和引导银行与机构加强合作，特别是对于风险责任分担和放大倍数的问题，人民银行应该出台相应的政策，确保指导意见的顺利贯彻与落实。另外，中小企业信用担保机构与协作银行在广泛合作的基础上也可以对协作关系好、放款业绩优良的银行授权担保，以简化担保手续，提高工作效率。（六）建立和健全符合我国国情的担保业外部监管体系借鉴国际经验，我们认为我国担保的外部监管体系应该由自律和他律两个系统构成。首先，应在行业内部建立自律性组织，例如中小企业信用担保业协会，参加协会的会员须定期向协会通报信息，由协会建立行业信息库。协会的作用一是为辖区内各担保机构提供信息交流与合作等项服务；二是实施行业内部监管，例如，对于经常违规的机构可免于提供信息交流服务，取消同业合作资格，直止取消会员资格等。其次，人民银行要会同有关部门加强对中小企业信用担保公司的管理。目前国家已明确，政府有关部门是中小企业信用担保行业管理、制定行业政策的主管机关。考虑信用担保与银行之间关系密切，同时，人民银行在监督金融机构加强贷款审查的同时，要密切关注中小企业信用担保公司的运作，会同财政、经贸等有关部门加强对担保公司的监督管管理，促其规范经营，严禁其超范围经营或变相从事金融业务，保证其健康发展。同时各金融机构要统一思想，加强合作，充分运用帐户管理，金融债权管理“黑名单”制度和信贷登记系统等手段，防止企业逃废债和恶意欠贷欠息现象的发生。并加强与担保机构的通力合作，在企业出现信用恶化情况时，及时与担保机构沟通信息，使其适时采取防范措施，把风险消灭在萌芽状态。（七）建立和完善中小企业信用担保的法律制度从理论上讲，市场中的一切交易行为首先都是一个法律行为，所以，任何交易行为都需要一套法律制度保障其安全运行，这便是发达国家在建立中小企业信用担保制度中，先立法，后行事的理论根据。我国目前在中小企业信用担保领域，法律制度建设严重滞后，所以要使中小企业信用担保制度健康规范运行，当务之急是要尽快出台相关的法律，以明确担保机构的法律地位、保护担保机构的合法权益和监督担保机构的行为规范。（八）商业银行应设置中小企业授信部门对其进行授信 中国人民银行依据中小企业促进法,颁布了关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见，要求商业银行在坚持信贷原则的前提下，加大支持中小企业发展的力度，对有市场、有效益、有信用的中小企业积极给予信贷支持，尽量满足这部分中小企业合理的流动资金需求。为促进和指导银行改善对小企业的融资服务，落实国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见（国发20053号）的精神，解决小企业“融资难、贷款难、结算难”的问题，银监会近日发布了银行开展小企业贷款指导意见（以下简称指导意见）。据此，商业银行及中小金融机构要设立专门为中小企业服务的授信部门，专门研究、制定和督促、落实支持中小企业发展的相关政策措施，明确提出支持中小企业发展的工作目标，实施部署并定期考核。要把支持中小企业发展作为工作落实，同时结合本行实际，把培育与发展中小企业作为一项重要的发展策略，以防止贷款过度向大企业、大客户集中，而潜伏着新的信贷风险。 中小企业作为国民经济的重要组成部分，是促进经济发展的基本力量。为进一步扩大商业银行市场份额，探索新的业务增长点，持续优化商业银行信贷结构，有效防范