浅议中国目前政府雇员制.docx

中国政府雇员制的现状与完善对策摘 要：政府雇员制起源于西方，被中国地方政府借用，是一项全新的政府用人制度，是市场经济不断发展、全球化和信息化不断深入的必然产物,它伴随着世界范围的新公共管理潮流而来，是各国为提高政府行政管理水平和公共服务效率，而在政府人事管理制度方面做出的有益创新。它将市场竞争机制引入政府人事管理之中,使人才资源更加合理地配置到公共管理实践中,充分发挥专业技术人才在公共管理中的功能作用，这是公平、透明、竞争、平等的人事选拔精神,体现了以能力为本位的价值理念,是对中国公共部门管理理念的突破,是公共管理实践的探索。关键词：政府雇员 政府雇员制现状研究政府雇员，是政府根据工作特殊需要，从社会上雇用为政府工作的专门人才。政府雇员制是上个世纪50年代在前联邦德国兴起的公共行政改革措施，80年代以后美国、英国、澳大利亚、日本等国家普遍采用。2002年8月，吉林省率先在国内开始政府雇员制的尝试。在2004年9月，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等地纷纷试行政府雇员制。对于政府雇员制这一全新的行政部门用人制度，无论是学术界、政府本身，还是社会都有着不同的理解和评判。一、中国政府雇员制的界定1.政府雇员制的界定。政府雇员制在国外的推行始于20世纪中期。西方各国为提高公共部门办事效率,节省财政经费,开始灵活处理公共部门人员的任期,并招聘大量临时性业务类雇员为政府提供服务,开创了政府雇员制。实施政府雇员制是西方公务员制度的一项重要举措,这种新的人事管理模式很快成为西方公共部门人力资源开发管理中普遍采用的方法。雇员的比例在政府中逐年增长,政府雇员和公务员已经没有严格的区分。在美国,公务员事实上就被称为政府雇员。但在中国,政府雇员制还是完全不同于公务员制度一项新的公共部门人事管理制度。中国的政府雇员制是地方政府在借鉴国外的成功经验基础上结合实际、为解决行政效率低下等弊病而对现行公务员制度进行的一种改革。虽尚未形成统一的体系,但对其的界定已有一定的共识。政府雇员可通俗地理解为不经过公务员考试直接进入政府工作的人员,多为不具有行政职权的技术人才。政府雇员制可归结为:政府为满足公众对公共产品的需求,提高行政效率,提升公共服务水平,而在各级国家行政机关及事业单位内,以契约化、市场浮动薪酬等方式向社会公开招聘有一定任期限制的专门人才。2.政府雇员制在中国的发展。地方政府在公共部门人力资源开发体制上的创新,促成了政府雇员制在中国的出现。2002年7月,吉林省颁布了吉林省人民政府雇员管理试行办法。2003年6月,吉林省人事厅向全国公开招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师等3名政府高级雇员。随后,珠海市也印发了珠海市政府雇员试行办法的通知,规定在每年3月、6月、9月、12月,向社会招考政府雇员。继吉林、珠海之后,上海浦东、安徽芜湖、四川成都、北京海淀、浙江宁波、湖南长沙、山东青岛、广东深圳、广州等地很快竞相启动或变相启动了政府雇员制。目前我国政府雇员制的尝试主要有两种类型。一种是类似吉林省目前所采用的模式，总结就是“三不”，即不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制。吉林省的政府雇员仅仅是指从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，范围也仅仅局限在政府机关。另一种就是类似深圳市目前所采用的模式。深圳市政府雇员制具有四大特色：一是在全市机关事业单位推行，而不局限在政府机关；二是雇员占用本单位编制员额，实行占编不入编；三是高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；四是所有机关事业单位辅助管理，工勤岗位将一律推行雇员制。二、政府雇员制产生的动因各地迅速引进和推行政府雇员制的根本原因在于市场化趋势下,地方政府顺应公共部门改革浪潮,着手人力资源开发体制建设,对传统的公务员制度进行突破。具体原因可归结为:1.地方政府为建立高效组织而积极寻找人力资源开发的新途径。新公共管理、政府再造等现代政府理论的核心思想是提高政府的管理能力,主张对政府进行企业化改革,对公共服务的改进提出了新的标准,使政府行政效率和公共管理能力的提高成为必然要求。政府雇员制,正是反映这种指导思想的公共部门人力资源开发创新机制,是政府引进急需的高端人才的一种新举措,其目的正在于提升政府公共管理能力。2.降低公共管理成本,提高公共服务效率。经济、效率一直是公共部门管理机构得以存在的合法性前提,也是公众的评判标准。我国地方政府积极推行政府雇员制的初衷,正是将其视为节约成本并提高公共服务效率的最直接有效途径,试图通过高薪引进高科技人才,创新人事制度,来解决高成本、低效率的地方公共管理现状。3.适应信息化、专业化等高新技术和专业知识要求。高新技术的武装是建设高效政府必需的硬件准备。信息技术与专业化服务在政府管理中的运用越来越广,尤其是处理公共危机事件时,专业人才的需求变得日益迫切。由于历史原因,我国公共部门人才资源结构性矛盾突出。政府高新技术、专业化领域的高端人才严重短缺,而现有的公务员在短期培训教育后仍然难以胜任相应的技术工作,因此，政府雇员制成为解决政府高新人才缺乏这一问题的有效途径。公共部门可通过雇员制引进如法律、金融、经贸、信息、高新技术等高新专业人才。4.现行公务员制度改革的瓶颈,促使地方政府另辟蹊径。我国公务员制度改革的目标之一是建立合理的人力资源管理体制。数次政府机构改革都大裁冗员,虽取得了一定成绩,但并未形成经常性的人才流动体制。僵化的人事流动制度致使公务员队伍的更新与活力的激发得不到有效的保障,公共服务水平的提升严重受阻,政府管理面临挑战。政府雇员制被认为是在此背景下的“无奈之举”,目的是在铁板一块的僵化制度中另辟蹊径,避开公务员制度的改革瓶颈,灵活对待公共部门用人制度,提高政府绩效、服务水平。同时,因为我国公务员固有的“低薪制”,难以吸引高素质人才自愿进入政府,于是“政府雇员制”应运而生。佣金制的实施表明政府已经逐步向市场靠拢,是政府顺应市场经济的表现。三、政府雇员制的效应与问题分析在政府雇员制推出之初,对其的评价几乎是掌声一片。绝大多数人认为,随着公共管理改革的发展,政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变化,“行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义”,在这个时候推行政府雇员制,是尝试对中国公共管理进行改革,给干部人事制度改革带来的很多积极作用,比如鲇鱼效应、人力资源合理配置、打造柔性政府等等。然而在这些肯定声中的背后,作为新生事物的政府雇员制,依然面临很多问题与障碍。1.“鲇鱼效应”能否冲击公务员管理体制?政府雇员制推出后,在社会上引起了很大的反响,许多人认为这一新生事物是相对于中国传统的行政管理体制的一种崭新的、灵活的机制,通过引入政府雇员制,能够加速竞争,激励公务员努力工作,提高工作效率和服务水平,从而建立具有流动性的政府公务员管理模式。然而，其一，我国的公务员队伍有一定的稳定性，政府雇员不可能对政府公务员产生威胁；其二，政府雇员是具有一定技术性或业务性的专门人才，就其工作的内容和性质是没有可比性的；其三，政府雇员一般不具有行政职务，不行使行政权力。最终政府雇员的“泥饭碗”不会冲击到公务员的“铁饭碗”,人们所期待的“鲇鱼效应”也不会出现。2.政府雇员制缺乏必要的法律保障我国至今没有任何一部法律为“政府雇员制”提供明确的法律依据,新公务员法中也没有为政府雇员制的存在提供法律保障,仅仅是规定部分公务员可以采取聘任制。而相关的法律如劳动法中对这方面的规定并不完善,而各地在推行政府雇员制时仅仅出台了一些试行办法。3.政府雇员制缺乏科学的准入程序、标准和考核目前我国的政府雇员的录用一般分为拟定计划、提出人选、政府审定、办理手续四个步骤。这种方法以政府和用人单位为主导,简单但是缺乏科学性,合理但是存在很大的弊端。缺乏科学标准的体系可能使政府雇员制演变成领导个人的派性政治。有的新任的领导为了用“自己人”,可能随时解除聘用合同,撤销合同,而不是任人唯贤。同时,这种欠规范的体系也直接为某些领导变相安排自己的“关系”提供了极大的回旋空间。4.政府雇员制的实施阻碍高效政府的形成。引入政府雇员制,最重要的原因在于政府的某些工作仅仅依靠现有公务员的素质是很难完成或者高效完成的。因此,政府需要一批更优秀更专业的人才来协助其搞好管理工作。然而为了现有公务员队伍的稳定,虽然引入了政府雇员制,但却不会对那些平庸的公务员的位置构成威胁,相反,政府一旦遇到解决不的难题,就会花高薪聘用政府雇员。这样做的唯一后果只能是把公务员的压力转嫁给政府雇员,使公务员更加不求上进,更加慵懒。这一结果与目前我国政府所大力倡导的精兵简政工作的初衷背道而驰。四、政府雇员制的前景预测政府雇员制的实践还处于发展的初级阶段,许多具体措施还需要进一步的探索和检验。结合我国当前社会发展的处身定位，应当从以下几个方面加以优化。1、政府雇员具备一定的行政管理能力目前各地多数采取的是“不具备行政能力”的做法，一是保证公务员队伍纯洁性，确保政府公共管理合法性；二是担心不占行政编制而担任行政职务，会产生变相扩编。而现实中，无论公务员或政府雇员,都是为提升公共服务而工作,只要加强和完善相应的绩效管理与监督制度,严格规范行政权力的使用,同样能够保证政府雇员行政管理权力使用的合法性。因此,适度的行政权是保障政府雇员在非管理岗位技术执行的有效性和权威性的重要手段。2、政府雇员制的高薪应逐步淡化高薪在一定程度是可以吸引优秀人才，但高薪必然增加行政成本，增加公众负担。若不能充分合理运用高薪聘请的政府雇员,则各地推行政府雇员制的初衷就不可能达到。同时,各地情况不同,倡导高薪吸纳政府雇员,要充分估计地方财政和经济发展水平,整齐划一的高薪制并不能起到完全一致的效果。高薪不是绝对的。富有竞争力又满足地方节省行政成本的薪酬制度才是政府雇员薪酬制定的标准。3、政府雇员制的完善需要相应的配套设施政府雇员制是否能够成功实施,不仅在于自身体制的日益完备,而且与配套设施的建立与完善密切相关。美国联邦机构为解决临时雇员问题提出的一些对策具有借鉴意义:其一,健全和完善有关临时雇员的法律规定。其二,限制临时雇员的服务期限。其三,建立一个把临时雇员直接转变为终身雇员的机制。其四,给临时雇员提供一些追加的福利。其五,强化对于临时雇员的监督和考核。4.政府雇员制最终可纳入公务员制度