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论文：地方政府土地引资行为研究论文：地方政府土地引资行为研究内容提要：本文研究地方政府竞争下的土地出让行为并从此角度为地区引资能力差异找寻原因。在地方政府官员存在为增长而竞争的环境下，地方政府有大量低价出让土地的动机。我们通过构建理论模型和实证分析发现，地方政府官员提供土地的主要动机在于政治晋升激励，而不是财政分权下高价出让土地的财政创收激励。资本流动性增强会强化企业投资对地方政府土地出让行为的影响，而使得土地出让价格的影响变得不显著。关键词：地方政府竞争；以地引资；经济增长一、引言宪法修正案和土地管理法等法律法规赋予地方政府成为本地区唯一的土地出让方，在1999-2005年间，中国一共出让了848423.8公顷土地，土地出让从2000年起无论在数量还是增速上均有显著增长，引起了政府、媒体、学者以及普通民众等的广泛关注。地方官员为什么这么热衷于出让土地呢？媒体进行了大量深入报道，但规范的学术文献并不多，主要是强调“土地财政”假说。认为分税制改革使财政收入上移和财政支出增加促使地方政府寻求新的财政收入来源；另一方面从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。“土地财政”假说认为地方政府倾向于通过高地价获得高额土地出让金，减轻分税制对地方财政的压力。周飞舟（2006）和陶然等（2007）证实了这一点。媒体不时报道的动辄几十亿、上百亿的商业用地成交价就是土地财政假说的鲜活例证；但媒体不时报道的“零地价”出让土地现象，显然是土地财政假说所无法解释的。土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来的土地出让行为的一种重要视角，但不是唯一的视角。地方官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励。改革开放以来，中国在政治集权下采取了恰当的地方经济分权，地方官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关，结果地方官员为增长而竞争（张军，2005），致力于招商引资等发展辖区经济，开展政治晋升锦标赛（周黎安，2007）。土地，特别是工业用地，无疑是地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的主要手段。因此，地方政府官员既有可能出于对政绩的强烈追求而出让土地，“土地引资”。“1999年是新土地管理法实施第一年，1999年立案查处的土地违法案件中，涉及各级政府(包括省、市、县、乡)违法的有5218件，土地2572.8公顷，其中耕地943.58公顷，分别占总数的15.3、15.4、19.86。”在近年来各地屡屡发生的土地供应过程中的违法违规事件，地方政府往往在其中扮演了重要的角色。“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。再就是政府违法带有发展地方经济的色彩。你要查处，他说发展是硬道理、是第一要务。”/house/2006-04/25/content_4470281.htm。图1也揭示了这一点，在1999-2005年间，平均而言，土地出让面积与固定资产投资额之间显著正相关。相关系数为0.4421。本文认为，在地方政府官员为增境标准政策，认为为了引资政府倾向于放松环境保护标准。Oates(1972)最早提出了政府为了引资会有可能对企业征收过低的税率同时减少对非生产性的公共品的支出的观点，ZodrowandMieszkowski(1986)对此进行了正式的理论论证。KeenandMarchard（1996）证明了引资竞争会造成地方政府支出的扭曲，使政府支出中为企业提供配套基础设施建设的比例过大而对居民的公共品支出偏小，使得本地居民福利受损。此外，引资竞争一般还会促使政府提高办事效率、完善产权保护制度等等。由此可见，政府引资竞争的手段是多种多样的，其社会福利后果也有多个方面。TungandCho(2001)通过实证发现，在中国大陆那些提供更低税率和高多税收优惠的地区成功地吸引了更多的FDI。除了通过降低税率吸引资本外，地方政府还通过大力改善本地基础设施来招商引资。张军等（2007）分析了为何我国拥有了良好的基础设施，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争是解释我国基础设施投资决定的重要因素，地方竞争对于改善政府基础设施投资的激励是至关重要的。在中国，地方政府也通过控制财政支出结构来吸引资本，并且引起了社会各界的重视。傅勇和张晏（2007）验证了我国地方政府之间的引资竞争导致了地方政府财政支出结构的偏向和扭曲，造成了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本。此外，新近的实证文献证明了我国地方引资竞争中存在环境规制政策的作用，吴玉鸣（2006，2007）发现环境规制对我国各个地区引进外资具有一定影响,而且这种影响呈现为负效应,“污染天堂假说”在一定程度上存在，FDI对当地环境的负面影响需要逐渐引起各级地方政府在环境保护和政策制定过程中一定程度的关注。已有文献对税收优惠、改善基础设施和放松环境规制标准等引资手段和现象进行了深入研究，却忽视了地方政府通过大量出让土地来吸引资本这一重要事实。实际上，土地在生产过程中扮演不可或缺角色，它已经成为政府引资竞争的重要利用资源。在我国特有的土地产权制度下，土地归国家所有且不可流转，地方政府作为中央政府的代理人成为各地区土地的唯一供给方，土地作为重要的生产要素在地方政府的引资竞争中处于重要地位。在各地区政府出台的招商引资优惠政策中，很多优惠与土地有关。特别是在上个世纪90年代中期之后，低价出让工业用地成为地区引资竞争的主要手段之一。我们虽然看到地方政府通过向制造业投资者提供廉价土地和补贴性基础设施来竞争投资尽管土地和经济增长、招商引资和财政收入等具有紧密联系，但目前国内关于地方政府竞争下的土地供给行为研究很少，大多停留在对土地问题的一般性论述，鲜有通过模型和实证对这一问题进行规范考察的文献。郭其友、陈婧（2007）认为我国土地制度特性决定了土地供给对经济发展有重要的影响，土地供给对经济周期的形成有不可忽视的作用。他们对我国1987年以来土地供给与经济成长波动的实证分析表明，我国土地供给与经济周期的相关性不断增强。黄晓宇等（2006）分析了需求拉动的经济增长对土地市场的影响以及土地供应量加大对经济增长的影响，发现我国GDP同土地供应量及地价呈正相关关系，GDP对土地供应量变动的敏感程度大于对地价变动的敏感程度，我国的土地供应价格弹性为0.45，是缺乏弹性的。这些理论和实证文献一定程度上揭示了土地在经济发展过程中的重要性，然而这些文献主要出发点并未基于地方政府的相互竞争，也没有将地方政府和地方官员置于逻辑分析的中心，从而难以深入地理解我国近些年来土地与经济社会发展之间的复杂关系。从地方政府和官员竞争的角度出发，可以较好地理解地方土地出让行为，与现有经济学文献一脉相承。已有的国内文献往往从财政激励角度出发对地方政府土地出让行为进行讨论。这些文献的基本观点是，在我国1994年实行分税制的财政体制改革以来，地方财政承担大量的支出事务而财政收入权力收缩（只能获得更低税收分成），为了保证财政收支平衡，地方政府产生了寻求新的财政创收动力机制的动机，土地逐渐成为地方政府的一致经营对象。在许多地区，土地出让金（特别是商业用地和住宅用地的出让金）成为地方政府预算外收入的单一主要来源。地方政府出让土地获得预算外财政收入主要是通过诸如“招拍挂”等竞争性较高的方式高价出让商住用地实现的。很多地方政府政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。周飞舟（2006）认为，近十年来，我们看到的城市建成区扩张、地方基础设施建设扩大、土地开发出让和转让高潮的出现，均是地方政府在分税制约束下主动寻求的一些行为模式，土地出让金已成为地方政府“第二财政”。在省级以下地方政府的财政手中出让土地带来的收入已经占了地方财政总收入的30%以上，在某些发达地区这一比例达到50%-60%(周飞舟,2007)。地方政府在高价出让商业用地的同时，地方政府通过协议方式以低价甚至亏本出让了更多的工业用地。根据国土资源年鉴的统计，2003-2005年间全国出让工业用地占到出让土地总面积的95左右，以“招拍挂”形式出让的土地数量有所上升但占比仍然非常小，通过协议方式出让工业用地依然是地方政府出让土地的主要形式。地方政府在工业用地和商住用地上采用截然不同的出让策略，工业用地出让很大程度上已经到了恶性竞争的程度，单纯以财政激励已经不足以理解这种看似非理性的现象。陶然、袁飞和曹广忠（2007）认为，要理解20世纪90年代中期以来中国地方政府的土地征用与出让行为,不能离开对中国政府间行政管理与财政关系的讨论。我们延续这一思路，将财政激励和政治激励结合起来，并且认为地方官员的政治激励在地方政府的土地出让中发挥了更加关键的作用。我国地方官员考核过程中的经济绩效挂帅的锦标赛式竞争，地方官员必须向上负责，并且地方官员之间存在着相对位次的晋升竞争，致使地方官员利用地方权力通过大量出让土地来实现招商引资和推动经济增长。同时，地方官员要实现经济快速增长并且在相互竞争中获胜，必须有充足的可支配财政收入来为经济活动提供配套设施，在预算内财政收入中大部分的增值税和企业所得税被中央分享的情况下，地方官员不得不更加偏向于依赖商业用地高价出让获得预算外收入的财政模式，以支持地方基础设施建设等方面的经济增长配套支出。地方政府高价出让商业用地不仅仅能够获得能够自主支配的财政收入，并且能够促进本地商业和房地产业的繁荣发展，进一步带来较快的经济增长。地方官员为增长而竞争，催生了土地出让面积和固定资产投资逐年走高的宏观现象。最后，尽管地方政府都希望通过各种手段来吸引资本和推动经济增长，但是不容忽略的一个事实是地方之间的引资能力并不相同。地方之间引资能力差异，会影响到地方通过土地引资的意愿和行为。对于引资能力差异，有一些学者做了研究，认为各地区的资源状况、经济基础等初始禀赋决定了引资能力的差异。CaiandTreisman（2005）论证了，如果地区间的初始禀赋差异足够大，基础较差的地方甚至会放弃引资竞争。中国近年来各区域在招商引资、吸引外商直接投资过程中表现出来的能力和意愿存在明显的地域差异，即使在政策向中西部倾斜后，中西部地区的引资能力仍落后于东部地区。王永钦等（2007）、周黎安（2007）在分析中国地方官员晋升竞争的时候，都提出了类似的观点，即地区之间初始禀赋的差异会造成地方竞争的不可比性，从而削弱地方竞争激励的有效性。不过，他们只是对这个问题进行了讨论，并没有进行具体检验。本文剩下的部分，将通过正式的理论推导和实证检验，阐述地方政府官员为了实现政治晋升通过大量出让土地吸引资本来推动本地经济增长的理论假说，同时检验地方引资能力和意愿差异的观点。三模型（一）基本模型本文考察一个由个地区构成的经济体。经济体有一个中央计划者，在每个地区有一个地方政府。整个经济体拥有的资本总量为，其中表示投资在地区的资本量，每人提供一单位劳动。我们在这一部分假定资本不流动，原因在于我国目前还存在一定的地区市场分割，且附着在土地上的工业投资存在破产（退出）障碍，也即资本流出一个地区要比流入困难得多。政府在决定土地供应量时关注的是如何在吸引资本流入的同时尽可能地最大化自身的利益，而不必担心资本会流出本地区。况且，从地方官员竞争的角度而言，资本流出会因为退出障碍而存在一个时间滞后，而地方官员的任期只有3-5年，这样，资本流出也不在其考虑之内。每个地区可能具有两个不同：一是各地区的资源、气候、经济基础等禀赋不同；二是每个地方政府可能会采取不同的内生政策。每个地方政府有三种收入来源：一是按照中央计划者统一规定的税率征税，获得财政收入；二是来源于土地出让收入；三是来源于地方政府拥有的初始财政收入。地方政府支出包括其自身的消费，征收土地的补偿费用及基础设施建设费用。政府通过供应土地吸引资本流入的动机，现有文献中有两种考量：一是通过土地的出让差价获得财政收入；二是地方政府官员通过本地更高的经济发展水平而获得晋升优势。本文模型假设同时存在这两种激励，假设地方政府征收土地的单位成本是，而出让土地的价格是，具体而言，政府的预算约束为：中国地方政府出让土地一般采用拍卖、招标等方式高价出让土地获得高额土地出让金，从而补贴低价出让工业用地的财政损失，因此，可进一步表述为：，其中和分别表示工业用地和商业用地，。商业用地占的比重越大，整体出让价格越高；反之整体出让价格越低。（1）其中，和分别表示地区的产出水平和地区用于基础设施的投资，基础设施建设与土地供给相配套，。假设地方政府是部分自利的（Partiallyself-interested），地方政府的效用由三个因素决定：（1）由于中央计划者晋升地方政府官员的规则是，辖区内的产出