浅谈自然文化遗产的特许经营.doc

浅谈自然文化遗产的特许经营Natural heritage of the franchiseAbstract: Natural and cultural heritage of all mankind, a valuable non-renewable wealth, but also the tourism industry of scarce resources. We must also be reasonable and appropriate to protect the development and utilization. Its protection and use is a contradiction, the contradiction between Chinas more prominent now. The main reason for this problem is multifaceted. To solve this problem the government take the road franchise. Through the analysis of some foreign cases, combined with the scenic West Lake in Hangzhou management experience, its expounded.Key words: Natural and Cultural Heritage Legislation Government Franchise摘要：自然文化遗产是全人类的、不可再生的宝贵财富，也是旅游产业的稀缺资源既要加以保护又要进行合理适当的开发利用。对它的保护与利用是一对矛盾，目前中国这一矛盾较为突出。造成这一问题的主要原因是多方面的。解决这一问题的办法政府走特许经营的道路。通过对国外一些案例的分析，结合杭州西湖的景区经营管理经验，对其进行阐述。关键词： 自然文化遗产 立法 政府特许经营 中国是一个旅游资源十分丰富的国家拥有众多的自然景观和人文景观。其中具有突出意义和普遍价值的文物古迹和自然遗产不在少数。近年的旅游开发热中，或轻或重地影响、危及着自然文化遗产的科学保存，使开发与保护形成新的矛盾。为了保护人类文明罕见的遗迹和无法替代的自然景观，使之为我们永续利用，必须从多方面着手化解这一矛盾。就中国当前情况而言，解决自然文化遗产的保护和利用的关系，应该针对中国现状进行分析，同时结合其他国家的成功经验，以及国内一些城市的探索实践而得出合理的结论。一、我国保护自然文化遗产的现状及原因中国是世界上自然文化遗产资源最丰富的国家之一。自改革开放以来，我国相继出台了风景名胜区管理暂行条例、自然保护区管理条例、森林公园管理办法和文物保护法等一系列相关法律法规。但人们破坏生态环境、赚取高额经济利润的活动屡见不鲜。归纳起来，有以下几个方面的原因：1、发展经济和保护自然文化遗产两者之间产生了冲突中国是一个发展中国家，尽管改革20年使中国的经济突飞猛进，但很多地方基层干部和群众仍被“穷怕了”的思想所困扰，一切从眼前的经济利益出发，资源利用竭泽而渔，不顾及子孙后代，短期行为严重。当前的一代人差不多是从贫困窘迫的境遇中挣扎、奋斗过来的，发展经济的甜头看得真真切切，资源破坏的苦痛尚未真正品尝和认识，思想上对“发展是硬道理”持认同态度，而对“可持续发展也是硬道理”认识不足。经济实力不足、地方经济欠发达、相关法律建设滞后等是造成保护不力的外在因素。中国有价值的自然文化遗产往往位于偏远落后的地区近几年发展旅游使当地经济有了很大起色，但从获益中能拿出用于遗产保护的资金与需求资金来比仍是杯水车薪。资金的不足使应该保护的盲点太多，也使保护的手段不能进步。近年来，我国其他诸多名胜古迹遭到了严重破坏的例子更是举不胜举。2、现有法律法规尚未明确规定完备的环境管理机构体系我国对于遗产资源的管理实行分部门的管理体制，形成政出多门、多头管理的局面。其结果是使保护效率低下，严重影响遗产资源的管理。有些国家级风景名胜区、国家级自然保护区和国家森林公园在同一地域空间上管理机构重叠设置，同类业务各有主管部门，各部门又各司其职，造成了管理的严重混乱，不能有效地保护遗产资源。再有就是景区内的文物、宗教、景区开发、旅游等又隶属于不同的行政部门，部门之间不能有效地协调，也严重影响了遗产资源的保护工作。作为五岳之一的陕西华山，一向以“奇拔峻秀”扬名海内外，被誉为“奇险天下第一山”。虽然早在1992年华山就开始着手申报“世界遗产”，凡申报基础工作非常扎实，但时至今日，华山还仍然在“世界遗产”大门外徘徊。而这主要归因于华山的多头管理。目前华山共有4家管理单位：华阴市华山管理局、华山风景名胜区管理委员会、陕西省华山旅游发展总公司和华山道教协会。由于各管理单位性质不同、出发点各异，使华山在管理运作中存在不少问题，管理不统一、效益低。正因如此，导致申报世界遗产之事一推再推。根据世界上绝大多数国家近些年的实践经验和教训，对国家遗产资源的管理必须要以长远的眼光来看，从大局出发，结合地方实际情况，明确政府环境管理部门的设置及其职能，并以法律的形式固定化。从微观角度讲，现有法津法规没有明确各环境管理机构的职责，造成目标多重，管理和经营不分。按照风景名胜区管理暂行条例第五条和第六条的规定，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景区的保护、利用、开发和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府的领导下，主持风景名胜区的管理工作。”名义上，行政法规赋予了国家风景名胜区管理机构进行统一管理的最高权力，实际上，对于管理工作中最根本的，诸如管理机构负责人的任免、监督以及管理经费来源、使用、监督等问题，行政法规都没有涉及到。所以在这样的情况下，各个景区便可以“名正言顺”的经营创收了。管理和经营以及管理体制和财政体制之间等等诸多矛盾没有很好地解决，直接导致了在这些特殊的自然资源的“利用”和“保护”之间更偏重“利用”，并盲目地使其市场化，给中国薄弱的自然文化遗产保护工作带来更多问题。3、对于国家自然文化遗产资源的保护尚未正式立法迄今为止，我国对自然文化遗产还没有正式立法，对自然文化遗产的法律规定分散在世界义化遗产保护管理办法文物保护法风景名胜区管理条例自然保护区条例和森林公同管理办法等法规中。由于这些规定缺乏实施细则，导致在实际操作中存在着大量产权、使用权不明确的现象和管理上的混乱。我国在1985年由国务院颁布的风景名胜区管理暂行条例已远远不能适应现实社会的需要。虽然暂行条例的一些原则，如风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变，仍然具有长久时效性。可是，一些单位或组织在景区内修建各自的盈利性索道或建筑物的事实，结果是有些已经改变或破坏了景观的和谐一致性，这显然在广义上违反了暂行条例。然而，对于类似行为我国还没有相应的处罚规定可循。受命于联合国教科文组织的考察组在系统地考察了中国泰山等五个世界遗产地后也指出：对于中国的世界自然和文化遗产景区，尤其是那些国家级风景区，虽然已有国务院颁发的各种规定和命令，但还需要进一步立法。由此可见，不论在外国专家的眼中，还是中国实际情况，我国的关于自然文化遗产的立法级别低、效力差，使遗迹地管理缺乏根本性的法律依据，这是近些年来我国自然文化遗产屡遭破坏、过度损耗的主要原因之一。所以必须正视现实，尽快实现自然文化遗产保护方面的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。二、国外自然文化遗产保护与开发的现状与经验1、美国国家公园的经验（1）对管理者进行科学的定位。遗产保护中的最主要的矛盾是保护与利用之间的矛盾，而保护和利用都是靠管理手段来实现的。管理者的自身定位直接影响到遗产保护的最终效果。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色。他们认为，国家遗产的所有人是当代和子孙后代的全体美国公民，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利。（2）国家公园的保护必须有独立立法。世界上几乎每一个国家对国家公园的保护都有独立的立法，美国的遗产保护建立在较为完善的法律体系之上，国家公园局的设立及其各项政策都以联邦法律为依据。这样保证了美国国家公园作为遗产在联邦公共支出中的财政地位，也避免了与其他相关政府部门之间的矛盾。（3）实现经营者和管理者角色分离。1965年美国国会通过了特许经营法，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，既公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非营利性机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许硬件经营制度的实施，形成了管理者与硬件者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。（4）不同级别的公园分工明确。美国的国家公园和州立公园分工明确，国家公园以保护国家自然文化遗产，并在保护的前提下提供全体国民的观光机会为目的；州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所，允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。（5）科学的国家公园规划体系。科学的规划体系是保证国家遗产有效管理的有力工具，这一方面美国也积累了一些经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、“总体管理规划实施计划年度报告”三级规划决策体系等。当然，美国在遗产保护中也有不少的教训。如美国国家公园在20世纪60年代以前不重视科学研究的作用，对国家公园内的生态系统造成了相当大的破坏，例如在黄石等国家公园内大肆猎杀土狼等肉食类动物以增加鹿、野牛等观赏性动物的数量；引进外来树种进行所谓的风景林培育等。这些做法对国家公园的生态系统甚至对其风景美学价值都带来了不可弥补的损失。在遗产管理中，我国应吸取美国的教训，逐步消除随意性、粗放性和盲目性的做法。2、德国施普雷森林自然保护区的经验德国施普雷森林自然保护区是自然保护与生态旅游的成功之作。现在已经成为欧洲大陆上最美丽、最具特色的自然风景区。在对大自然的保护、开发和利用这三个根本问题上其做法和经验是值得我们学习的。（1）组织职责清楚。负责施普雷森林自然保护区管理工作的是“自然保护管理处”，其主要职责是接待来访者和专业旅游者；保护动植物；协调和监督各方面的合作关系；提供信息服务和环保教育宣传。（2）保护方针明确。在处理“人与自然的关系”和“保护自然初生态与发展经济”之间的关系方面，保护区的方针十分明确，这里一切旅游度假活动、开发利用项目及生产经营和规划改造，都必须以保护和美化大自然为目的，任何组织和个人都不能擅自开发项目。（3）划分区域管理。为了科学有效地保护利用和开发，施普雷森林自然保护区被划分为4部分：纯原始状态的核心区；尚未开发的自然风景缓冲区；已开发利用的旅游度假风景区；从城镇到旅游景区之间的过渡区。然后，根据不同区域的自然条件和动植物特点采取不同的管理措施。（4）统一规划保护。为了保证保护区在开发管理上的协调一致，各方面的规划都必须统一制定。在制定“保护区长远发展基本方案”之前，先由森林、游船、农牧业和动植物等各方面的专业组织和协会分别制定各自的“未来发展规划”，然后再集中到“自然保护管理处”和“自然保护研究所”进行统一协调，最后形成总体方案。（5）严格调节控制。保护区对游客和当地居民的人数都严格控制在保护区的承受能力之内。农业经济得到稳步发展，农民收入大幅度增加。（6）全面密切合作。联合国科教文组织给施普雷森林自然保护区提出的要求是既要有利于生态环境的永久性保护，又要有利于土地重复利用于农业经济。为了达到这一目的，他们采取的有效措施是：保护区与当地农民之间签订“大自然保护协议”和建立“合作伙伴协议”。正是因为这里的农民世世代代的辛勤努力，才使得这片人与自然融为一体的美景完好地保存下来，许多动植物的种群逐年增加。三、结合中国实际走政府特许经营道路（以杭州西湖风景区为例）政府特许经营是指政府作为特许人将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给被特许人经营，被特许人向政府支付特许经营费，并在政府的监控下开展经营活动。风景名胜区的特许经营属于政府特许经营是指政府对景区内可以进行市场化运作的经营开发项目。按照所有权、管理权和经营权三权分离的原则，引入竞争机制，通过招标、公开拍卖的形式，特别允许企业来实施原定应该由政府实施的经营开发项目获得经营权的企业要接受政府的严格监管。杭州西湖主要通过创新管理体制、“免费西湖”、依法治景等方式实现了特许经营。首先是创新管理体制。杭州西湖也曾经历了多头管理的尴尬局面，通过改革管理体制，杭州西湖及其沿湖公园成立了风景名胜区管理委员会(以下简称管委会)，行使政府职能。风景区管委会既是“经济实体”又是准政府部门，这一风景区管理体制解决了风景名胜区区域性统一管理问题，改变了原先多头管理的多方皆输的局面。其次是西湖拆除围墙，实行全天候免费开放，“免费西湖”不仅使游客大增，也为市民提供了理想的休闲娱乐场所。从这个意义上讲门票免费是景区内经营性项目实行特许经营能够持续下去的必备条件。也是商家愿意落脚西湖的吸引因素。西湖管委会通过拍卖周边商业网点及景区的经营权以租金收入和日常税收来负担风景园林的维护成本和建设费用，获得经营权的企业，必须在管委会的严格监管下依法经营。为规范景区的经营，杭州市依法制定出台了西湖风景名胜区管理条例，该条例规定了管委会的职权，对景区规划、保护、建设、管理以及违反条例所应受的法律责任都作了具体规定，可操作性强，能从源头上堵塞漏洞。风景名胜区实行特许经营，风景区的规划、建设和保护由行使政府职能的准政府部门统一依法实施，风景区内的各项工作都遵循“科学规划、严格保护、统一管理、永续利用”的原则。准政府部门在兼顾长远利益和跟前利益，全局利益和局部利益方面，与把风景区转让给某一家企业垄断经营相比，具有明显的优势。而且，准政府部门能妥善协调景区内各方利益关系，兼顾生态效益、经济效益和社会效益。经营企业逶过公开竞争获得景区内某个项木的特许经营权后，按照市场经济的价值规律经营，使资源配置效率得以提高进而弥补财政收入的不足。管理权具体包括风景名胜区的规划权、建设权和资源保护权，而建设部对“经营权”的范围进行了界定：经营权不是整体出让风景区的经营权，而是特定项目的经营权，经营权应该是“经营服务权”，而不是“经营管理权”。但是在具体实践中，很多地方政府“没有搞清楚该管什么，把原来自己管的一窝端给了企业，把整个经营权、管理投全部转让给了企业。”结果造成政府丧失了管理权，造成企业实际上操纵了整个风景名胜区的管理经营，留下了资源破坏、国有资产流失的巨大隐患。而特许经营模式中政府作为管理主体不直接经营旅游资源，而是依法行使管理权，这不仅可以提高管理效率，而且可以提高经营效率。因为一旦管理权和经营权真正实现了分离，景区便能建立政企分开、高效的现代经营制度经营者享有充分的自主权，将大大增强景区经营企业的活力、大大提高景区的经营效率。杭州西湖风景名胜区管委会作为准政府部门，集中和整合人力、物力、财力投入全面保护管理，促进景区经济、社会、环境的全面协调发展，管委会又同杭州市园林文物局携手，“两块牌子、一套班子”，由于园林文物局有长期积累的专业技术、人才和实践经验，景区管理技术问题迎刃而解。这一风景区管理体制使得景区管理权和经营权真正实行了分离大大提高了管理效率。西湖实行特许经营的商业网点和景点是分成若干个网点和景点集中拍卖，面积大小不等，小的只有979平方米，大的约有1700平方米，以供商家挑选，拍卖对象放开到境内外的企事业单位和自然人，很多人都想在西湖边上诗意地赚钱。商家在景区内依法经营。经营期限一般为3到lO年，市场优胜劣汰的机制在这里得到充分体现。由于外部性的普遍存在，整个经济的资源配置不能达到帕累托最优状态这种状态就是所谓的帕累托无效率。在存在帕累托无效率的情况下，若进行了资源的重新配置，使得某些人的效用水平在其他人的效用水平不下降的情况下有所提高。这种重新配置就是“帕累托改进”。旅游资源具有精神文化价值、可以为一个较大范围带来经济效益的潜在经济价值、直接经济价值等多重价值，旅游资源的价值的多重性决定了其开发的外部性，对于旅游资源，市场机制不能反映其外部性，而政府作为一定区域的利益代表，无疑能内化很大部分的外部性，但目前作为经济人的政府存在着经营效率低下的问题。将经营权让位于市场能提高经营效率和资源配置效率。杭州西湖的特许经营充分发挥了市场与政府相结会这一资源配置方式的优势，使得资源配置实现了帕累托改进。由于没有了围墙，也就没有了大门票收入，同时由于免费开放，在安全、卫生、日常管理方面增加了投入，但政府财政补贴并没有这些方面的补贴。面对这一困境，杭州旅游部门采取的措施是提高旅游承载力，扩大旅游容量。首先是将西湖南线进行改造，以前南线是住宅和企事业单位，游人无法游览完整西湖。经过拆迁和整修，2002年西湖南线向游人开放。然后是“西湖西进”。2003年完成的“西湖西进”工程，西湖水面由原先的56平方公里扩大为65平方公里，增加了旅游容量。按照同济大学专家的估算，“西湖西进”后，西湖每年可多接待36.6万游客。随着西湖的改造，西湖变得更美了，“未能抛得杭州去，一半勾留是此湖。”在管委会人性化的管理下西湖游客增加了，但并没有出现拥挤状况，原因是市场发挥了配置资源的基础性作用。在游湖时间和景点上市场自动调剂余缺改变了以前游客过于集中在几个传统景点的不均衡状况。总之，随着西湖区旅游容量的增大，游客自然分流，人流量增加了拥挤程度却减轻了。人与旅游资源实现了更合理的结合闲置的饭店设施得到了更充分的利用。旅游资源重新配置后的杭州旅游业收入大增。由改制前2002年的294亿元增加到了改制后2004年的400亿元，实现了资源配置的“帕累托改进”。随着我国社会经济的发展我国风景名胜区内珍贵遗产的真实性和完整性正遭到有史以来最严重的破坏：不少地方政府、旅游开发商和旅游经营管理部门，都竭力加大基础设施建设的投资，热衷于在保护地内大兴土木，筑路修桥，架设缆车索道，兴建娱