农村社会保障的若干问题.doc

农村社会保障的若干问题农村社会保障的若干问题 刘书鹤 1农村社会保障制度发展滞后是社会主义中国的最大缺憾 社会保障制度于国于民意义重大，是“稳定器”、“安全网”，是社会进步和工业化、现代化的重要标志。作为社会主义制度的中国尤应引起重视，使其得到应有的发展。 然而，我国社会保障特别是农村社会保障的发展明显滞后。“中国农村社会保障制度的建立已经与国际劳动组织的有关条约存在巨大差距”（王国军，2000）。对此，人们通常的理由是：我国农村人口多、底子薄，发展社会保障是心有余而力不足，系国情使然。有研究者指出、德、日、丹、美、加等发达国家宵村社会保障制度建立时，农业GDP的比重都在10%以下，而我国1998年第一产业产值也只占GDP的18.11%。当然，从世界各国社会保障发展里程和现实状况看，谁都不可否认经济发展水平在社会保障制度的建立和发展中的基础作用，但又非完全取决于经济发展，“它是社会经济发展到一定程度、一定阶段的产物，也是社会、经济、政治因素综合作用的结果”（张左已，2000）。从世界162个国家和地区社会养老保险制度看，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。其中，有相当数量是与中国发展水平相当的非社会主义制度的发展中国家和地区。有研究表明，各国社会保障制度的建立，并没有“统一”的经济条件要求，更没有“统一”的模式。即是说，发达国家发达的经济条件及其“高福利”，并非社会保障制度的准则。实际上，只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。目前，我国农村已基本步入小康，发展农村社会保障的经济条件显然已经成熟。 农村社会保障发展滞后的根本原因，是政府财政支出方面的决策失误。我们作为社会主义国家，理应对社会保障资金有较大投入；然而，很遗憾，我国“政府财政用于社会保障的比例是世界较低的，目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右”（张左已，2000）。而这10%的投入也是绝大部分给了城镇职工。有专家对我国与一百多个国家和地区和社会养老保险资金投入等进行了比较研究，得出的三个主要结论是：第一，我国个人缴费水平和企业缴费水平都位于较高的水平；第二，政府对社会养老基金贡献水平低；第三，我国现行的社会养老保险制度并没有充分体现出我国社会主义的性质（李建民，1999）。 就经济生活而论，主要由于农村社会保障制度滞后这一缺憾，占中国人口绝大多数的农民阶层，其大多数生活在中国各阶层的最低层。多方面的调查、统计查明，自1985年以来，我国城乡居民收入差距正在迅速扩大。2000年城乡居民人均纯收入，官方公布的数字分别是6280元、2253元。有研究认为，若加上城镇居民的显性收入和稳性收入，去除农民收入中所含的各种额外负担，目前城乡居民收入比在4：1左右。有学者指出：“从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主要问题之一，甚至有问题可能是一系列不平等问题中最主要的问题”（梁鸣，1999）。 种种迹象表明，中央领导对社会保障的重视乃至国家劳动和社会保障部的工作，仍基本是或主要是针对城镇职工的，农村社会保障仍未得到应有重视。 2农村社会保障的根本特点不容扭曲 社会保障的一个根本问题是资金来源，资金筹集是社会保障制度的“核心内容和首要环节“（覃有土等，1997）。社会保障理论来源于社会保障实践。据包罗发达国家和发展中国家的世界有数据可查的131个国家城乡社会养老保险金的筹资模式表明，至少有129个国家城乡社会养老保障资金的基本来源均是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头这无疑构成了社会保障的一个根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。这与马、恩在哥达纲领批判中所论在个人收入分配前应从社会总产品中进行必要的扣除，社会保障金的扣除是一致的。社会保障金之所以主要不应由个人出，在于它本来就不含在个人收入中，它已在总产品中作了专门的扣除。 有研究认为，尽管人们对社会保障概念的认识有诸多差异，但“在社会保障基本特征上认识是完全一致的”；其基本特征之一，即是“社会保障基金来源于政府财政、单位（或企业）和个人三部分”（梁鸿，1999）。这与以上所论社会保障的根本特点是一致的。 然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着致命的糊涂认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答竟是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。我国民政部于1992年出台的“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹资原则的县级农村社会养老保险基本方案（度行），即为主要乃至完全由农民自己出资的“农村社会保障”开了先河。也就有相应的“理论”与之呼应。有学者称，只要“国家通过立法”的保障就是社会保障，并认定现行“农村社会养老保险”即是地地道道的社会保障（唐晓群，1998）。以至国家最高研究机构的专业课题组，在明知现行“农村社会养老保险”是“大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴”，且“政府并没有投入资金”，“实行完全的个人积累制”（中国社科院农村社会保障制度研究课题组，2000），仍对其肯定、赞誉，对如此筹资原则几乎未提出任何异意。 也有的学者无视这一问题的重要性和原则性，不认为资金的不同来源有什么本质差异。有的称，“社会养老和家庭养老的主要区别绝对不在一个是由政府出钱，一个是由亲属出钱”上，“所谓国家的钱最终还是来自于个人的腰包”（人口研究编辑部，1999）。有的人干脆说，“羊毛出在羊身上”保金由国家、企业、集体出，与由个人出无异。对中国农村老年人的社会保障有过专门研究的美国芝加哥大学农业经济研究室外的教授也持类似的观点，他即否认雇主和雇员缴纳保险费的本质差异，称“无论是谁将支票寄给保险机构，都是雇员承担了保险的成本，因为雇主付给雇员的工资，是已考虑了要为雇员缴纳保险费的因素的”（D盖尔约翰逊，1999）。 否认社会保障资金不同来源的差异，不仅违背了马、恩在哥达纲领批判中所确立的一个基本原则，也是对社会保障所具有的国民收入再分配基本功能的忽略。以此思想为指导发展农村社会保障，会导致保障性质的改变，给农村农民带来的就可能不是福音。 3农村社会保障的内涵有必要明确 农村社会保障与一般社会保障，内涵具有一致性是毫无疑义的，但鉴于人们对一般社会保障内涵的认识存有较大差异，而这种差异涉及到农村社会保障发展的原则和方向，故对农村社会保障的内涵很有进一步明确的必要。 人们对社会保障内涵认识的最大分歧，表现在社会保障和社会福利谁大谁小、谁是总概念、谁是分概念、谁涵盖谁。 颇具权威的现任劳动和社会保障部部长张左已的意见是：“我国的社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四部分。其中，社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等5个险种，是社会保障的核心内容。”这是我国现论界比较通行的观点。 另一种主要是民政理论和实际工作者的意见，他们认为：“把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念”，是“颠倒了逻辑关系”（窦玉沛，2001）。故“我们的社会福利要与国际社会接轨，就需要突破过去把它定位于是社会保障一部分的理论，把它还原于应包含的内容与涵义，使社会福利的定义涵盖社会保险、社会救济、优抚安置等方面的内容”，“为我国的社会福利制度准确定位”（阎青春，2001）。 笔者不赞成社会福利涵盖社会保障的观点。社会福利包罗一切，是由西方“从摇篮到坟墓”无所不包的“福利国家”演化来的，不符合中国国情；而且，发达国家自身也为高福利的种种弊端所赘，不勘重负，正在改革。 笔者赞成社会保障作为大概念的观点。它是与我国的国情相符的。而且，“社会保障的宗旨是保障居民最基本的生活需求”是“一个为世界各国一直延用至今的基本思想”（王胜谦，2000）。我国社会学家郑杭生等，对此也持完全赞成的态度，指出：“旨在维持他们（受保人）最基本和最低生活水平的保障”是“社会保障最基本的涵义”（郑杭生等，1999）。 不过，社会保障的内涵应该充实。从总体上讲，“社会保障包括两个部分，一是现金补偿，也称收入保障；二是提供服务，包括实物资助和服务”（郑杭生等，1999）。社会保障包括这两部分的观点，是与由十位国际著名专家撰写的21世纪社会保障展望一书所持观点是一致的，该书认为：“社会保障的目标不止于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的保障意愿因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还要有广泛的医疗和社会服务”（郑杭生等，1999）。 同时，“社会救济”之内涵应该予以变革，应由“社会救助”取而代之。“社会救助”之内涵，是从传统的贫民救济和社会救济这对范畴演变而来的。用“社会救助”取代“社会救济”，意义有四：其一，承认并表明贫困现象主要是由于社会原因造成的，故一方面国家和社会获得救助是自己的权利；其二，社会救助强调建立被救助者的个案资料，从中找出贫困的原因，以对症下药，根治贫困；其三，社会救助不但重视应急补救措施，而且尤其强调积极主动的援助扶持，以消除救助对象的贫困根源，树立起完全自立的信心；其四，社会救助包罗了社会保障“现金补偿”和“提供服务”双重含义。故“从贫民救济到社会救助不是一个简单的概念替换，而是一种观念上的飞跃”（覃有土等，1997）。 二战之后，社会救助作为社会保障内涵的一大变革，已为全世界普遍接受。近年来，我国坚持的“开发式扶贫”即是典型的社会救助。有人把开发式扶贫概括为“六位一体”的扶贫，即思想扶贫、人才扶贫、科技扶贫、教育扶贫、资金扶贫、改革扶贫。其社会救助的内涵更为明晰。2000年底我国发表的中国21世纪人口与发展（下称人口白皮书）的“行动计划”中关于“缓解和减少贫困现象”的内容，更充分地体现了社会救助的内涵。其内容主要有：“根据不同时期、不同地区的贫困原因，制定适当的扶贫政策，使扶贫工作由解决贫困人口的温饱转向提高贫困地区的经济社会发展水平”。 值得特别指出的是，鉴于我国农村底子薄而人力资源丰富的国情，社会保障内涵由原有的“收入保障”到扩充“提供服务”、由社会救济转变为社会救助，对农村社会保障的意义尤为重大，无论是理论上还是实践上的均具有变革性意义。 应该提及的是，“社会福利”虽然也属于农村社会保障的内涵，但它作为社会保障内涵的最高层次需要较高的经济条件作基础，近期不可能是农村社会保障发展的重点，更不可能在农村搞“社会福利社会化”。要避免“社会福利”的滥用，有人甚至称现行“农村社会养老保险”“具有社会福利性”（唐晓群，1998），显然太失之偏颇了。 此外，“养老制度是社会保障体系的核心内容，也是关系经济发展与社会稳定的基础制度”（国务院发展研究中心社会保障课题组，2000），更鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老的削弱，以及市场经济发展的需要，故农村社会保障的发展，在重视社会救助的同时，要把社会养老保险作为重心来抓。 4现行“农村社会养老保险”和农村合作医疗应进行改革和改进 论及农村社会保障，两个不可回避的问题是如何面对“农村社会养老保险”和农村合作医疗。前者先由民政部在全国推行，后转入劳动和社会保障部；后者由卫生部在全国推行。二者均出现了举步维艰的局面。 “农村社会养老保险”存在的问题具有全局性。就其指导纲领县级农村社会养老保险基本方案（试行）而言，从筹资原则到基金的管理及实施方式等重要问题，用国际通行的或常规的社会保障制度来衡量，均是不规范的。加之在实施过程中出现的新问题，“农村社会养老保险”曾做过专门调查研究，并有系列论文和调研报告发表，与多数学者对此调查研究的结果大体是一致的，这主要是： 其一，从保障的性质讲，“农村社会养老保险”名不符实。多方面的调查表明，绝大多数参保农民及其保金，都基本是或完全是由农民自己交纳的，这就背离了前文论及的社会保障的一个根本特征。故有学者指出，其“问题的症结在于中国的这种完全由农民自己缴费的保险已经不再具备社会保险的含义，它已经就是商业保险了”（王国军，2000）。 其二，从投资的实际回报率看，是负值。中国农村养老金项目（指“农村社会养老保险”）自建立起，政府对农村人口投入养老基金的投资回报率没有做出承诺。“19931997年的投资收益率是负的”，即在此期间“积累基金的实际价值低于他们（投保者）付出的保费”（D盖尔约翰逊，1999）。 其三，从保障水平看，不能保障参保者的“基本生活”。“自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，到1999年底全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金184亿元。1998年向59.8万参保人发放养老金”，“人均约42元”（中国社科院农村社会保障制度研究课题组，2000）。按此计算，参保人人均累计保费仅230元，月均养老金仅约3.5元，显然难保其基本生活。随着时间的推移，所领养老金会有所增多，但就绝大多数参保者而言，仍距保障其“基本生活”甚远。 其四，从管理看，基金流失严重。一项在江苏省的调查表明：调查涉及的7个城市，已经流失的资金达4.38亿之多，占基金总额的35%。基金流失有地方政府挪用，养老保险机构挪用，违规投资和违规使用等（杜夏，1999）。基金流失的另一表现是管理费用，“一些地方农村社会养老保险的管理费用曾占到实收保费的30%以上”（王国军，2000）。以上两种现象，均非个别。 其五，公平性差。公平性是社会保障的一个基本原则。农村社会养老保险公平性差，主要表现在集体对保费的补贴上：一般是补干部不补群众；在干部和群众均有集体补贴的村，也是干部补得多、群众补得少。 其六，与社会保障所固有的“稳定器”、“安全网”的作用相反，它“不但不能保障农村的稳定，反而会给农村的社会和经济稳定留下隐患！”（王国军，2000）。特别是那些认准“农村社会养老保险”既然属于社会保障就应该采取强制参加的方式，“有的农民在强制下，被迫卖口粮者有之，被迫借债者有之，以致把参加保险混同于收费上存在的三乱”（刘书鹤，1997）。后来国务院下文明确指出：农民参加“农村社会养老保险”应采取自愿原则。由此造成的农民惶惶心情才有所放松；但同时，“全国大部分地区农村养老保险工作出现了参保人数下降”，“甚至陷入停顿状态”（中国社科院农村社会保障研究制度研究课题组，2000）的局面。 农村合作医疗的筹资模式与“农村社会养老保险”类似，但不以“农村社会医疗保险”自称，显然是妥当的。其进展之所以举步维艰，根本问题是：实施中，在资金筹集上，犯了与推行“农村社会养老保险”同样的错误，即：在大多数农村，医疗基金基本乃至全部由农民自己交纳，地方政府和集体按规定应出的资金大都难以到位。 “农村社会养老保险”和农村合作医疗应该改革、改进，这已是理论界和实际工作部门比较一致的意见和共同的呼声。认清二者存在的根本问题，无疑是对其改革，改进所必须进行的第一步；具体如何改革、改进，尚有待作进一步的专门研究。 5农村农民失业风险的产生与加剧 国家社会科学基金项目2001年课题指南，在社会学有关农村社会保障的课题中，提到“分析加入WTO后，农村农民非农化过程的讯速扩大条件下”所面临的“失业”等风险问题。农村农民的失业风险，无疑是一个新的有待研究的课题。 笔者认为，农村农民失业风险的产生与加剧，成因有三： 一是耕地减少，大部分农业劳动力的大部分时间处于闲置状态，并难以向非农部门转移。虽然“19781999年，中国从农业部门转移出2亿多劳动力”，但目前农业劳动力仍大量剩余，今后仍呈逐年增长趋势；而加入WTO，“在农业就业方面，影响总体上是负面的”，“农业的产品结构调整和农业劳动力转移将面临更大压力”。从近期看，“据华盛顿国际经济研究所的评估，中国加入WTO后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人失业”。 二是由于市场风险和自然灾害等，土地收益难保基本生活。专家认为，“效益与风险并存的市场经济冲击着中国整个社会，农村并非是世外桃源”，“农民的生活风险也在不断提高”（梁鸿，1999）。“据专家估计，加入WTO，农民收入将损失近100亿元人民币，许多农民的生活也会因此而陷入困境”（赵晷湘，2000）。而且，我国各种自然灾害频繁，一般年份灾民也在1亿左右，重灾年份则达1.5亿以上。这就加剧了农民的生活风险。 三是完全脱离土地的农民和家庭渐多。大批农业劳动力脱离土地的“非农化过程”已进行了多年，但整个家庭完全脱离土地却是近年来的事。目前苏南农村有10.3%的家庭已经完全脱离土地（梁鸿，2000）。其他较发达地区的农村，完全脱离土地的家庭也渐多。 以上表明，农村农民所特有的土地保障功能正在弱化，这乃是农村农民失业风险产生与加剧的根源所在。有必要说明的是，并非说农民处于以上三种状态即是“失业”，而是说以上三种状态是农民失业风险产生与加剧的“成因”。 6农村社会保障资金的来源 如前文所述，资金来源是社会保障的核心内容和中心环节，是一个带有根本性的问题，是社会保障特别是农村社会保障的最大难题。要解决好这一难题，必须具有改革精神，尽可能多地开拓筹资渠道。 “首先是调整各级财政的支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例”（张左已，2000）。这一条是鉴于中央财政用于社会保障，特别是农村社会保障资金过少而造成农村社会保障制度发展明显滞后的重大缺憾而提出的。这无疑是最重要的一条，它是农村社会保障特别是贫困地区农村社会保障资金来源最基本的保证。有学者对我国城乡社会保障适度水平（社会成员享受社会保障的水平用社会保障支出总额占国内生产总值的比重表示）的研究表明，我国城市的社会保障发展水平已相当适度，而农村很不适度，缺口很大，故各级财政对社会保障支出的提高部分应主要用于农村。 从农村税收中提取一定比例。农村税收包括对农村乡镇、乡镇企业、农村个体工商业户以及农民个人征收的产品税、增值税、营业税、所得税，屠宰税、牲畜交易税和集市交易税等。税收一向是社会保障资金的主要来源，作为社会保障欠债颇多的农村，理应尽可能直接抽取其较大比例。 社会保障制度特别是社会养老制度作为计划生育的治本措施，亦应从计划生育的角度投入相应的资金。我国计划生育经费的投入是巨大的。然而，多年来计划生育却存在着治标不治本的失误，致使其工作效益事倍功半。计划生育应实行“标本兼治”的战略转变。所谓治标，主要是采取行政、经济等强制手段；所谓治本，主要是建立社会保障特别是社会养老制度，以促使群众的生育意愿贴进生育政策，自觉自愿地实行计划生育。“治本”是从解决计划生育的基本矛盾，即群众生育意愿和生育政策的矛盾提出的。故“治标重要，治本亦重要，更重要”（刘书鹤等，2000）。然而，计划生育治本资金基本没有投入，在应大力发展农村社会保障的今天，是该结束这一重大失误的时候了。 农民个人年收入达到一定水平，可按适当比例交纳保险金。受保个人做一定奉献，也是国际社会保障制度通行的原则。不过，要以农民的收入达到一定高度为条件，比如年人纯收入3000元。当然，这一收入水平是实在的，不浮夸的。多大比例为宜？就社会养老保险而言，可以城镇企业职工参加企业社会养老保险作参考，以税费以外纯收入的4%为起步，之后可有所增加，但以不超过8%为宜。 从农村机构改革和反腐、减员中要资金。此条看起来似乎离本题有点远，实则不然。农村机构改革事关农村经济社会发展的全局，更关系到农村社会保障的发展。农村机构改革，“两委一体化是村级组织建设的改革方向”。“两委”指村党支部委员会和村民委员会。“两委”一体化系指党支部书记和村委会主任二职“一肩挑”、支部和村委其他成员交叉任职并逐步一体化的过程。“两委”一体化的理论依据充分，即其成员均系党和群众信任的先进分子，具有统一性。该项改革的关键，是把村委会组织建设和基层党组织建设结合起来，把由群众选举产生的村委会成员特别是村委主任及时调整到支部委员、支部书记的位置上；村委成员是非党员的，则要及时吸收入党；而对未选入村委会的党支部成员，则应作相应的免除其支部成员的调整。“威海经验”表明，“两委”一体化的改革革除了“二体”难协调、内耗大、易腐败、经济发展受阻、农民负担重等弊端，从而为农村社会保障及各项事业的发展奠定了基础（刘书鹤等，2000）。 7农村要建立有利于计划生育的社会保障体系 这个问题的提出，主要鉴于两方面的原因：其一，鉴于农村社会保障特别是社会养老制度在计划生育工作中确系处于前文已论及的“治本”地位。这种“治本”地位是无可取代的。“治本”的实施将使计划生育的效益由事倍功半转变为事半功倍。其二，鉴于解决我国人口问题、搞好计划生育意义之重大。中共中央、国务院于2000年3月下发的关于加强人口计划生育工作稳定低生育水平的决定（下称决定对此作了精辟的阐述，指出：“人口过多乃仍是我国首要的问题”，“人口问题的本质是发展问题”，“是社会主义初级阶段长期面临的重