信访工作情况调研报告：以法治破解非访难题的几点思考

信访工作情况调研报告：以法治破解非访难题的几点思考习近平总书记在今年对信访工作作出的重要指示中强调，各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。各级党委要加强对信访工作的领导，关心、支持、爱护信访干部，建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍，不断开创信访工作新局面。靖边县严格按照指示要求，创新工作思路，主动上门，变上访为下访，把信访工作做到基层，把党的关怀和政府的济助送进普通群众的家庭。但近年来，随着经济社会的快速发展，一些深层次的矛盾和问题日益凸显，一些群众信访不信法的错误观念愈演愈烈，非访案件时有发生，已然成为常态，每个县都不能幸免，或多或少都有非访案件出现，给当地经济社会发展和公共正常秩序都造成了极坏的影响。那么如何处理非正常上访问题，充分发挥信访在服务群众，化解社会矛盾的主要作用是党委和政府应当深入思考的问题。本文作者通过对非访的一般表现、非访的成因进行了分析并提出了个人关于以法治破解非访问题的思考，以供参考。一、何为非访信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而非访是指信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为。一般表现为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；（二）携带危险物品、管制器具；（三）侮辱、殴打、威胁国国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；（四）在信接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信为名借机敛财。（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。二、成因分析信访者热衷进京赴省信访，原因虽是多方面的，但仔细探究，主要体现以下几个方面：(一)上访人自身的因素一是部分非正常信访人员权益受损，利益诉求未能得到及时妥善解决，“不得不访”。部分信访人员认为地方政府“官官相护”不能解决问题，只有“告御状”才最有效果，故要进京赴省“维权”，讨回公道。此类情况虽然还确实存在，但事实上，随着近年来中省市县大接访制度的不断推进，各级政府解决问题的力度显著增大后，其总体数量已大大降低或减少。因解决不力原因需要进京赴省信访的情况已不占主流。很多人由于是观念上没有转变，仍然未跳出旧有的“信上不信下”、“信访不信法”的思想怪圈。二是部分非正常信访人员自认为信访有理，但利益诉求没有事实和法律政策的依据，相关部门无力解决，就选择“跳跃式”信访，一次不行两次，两次不行三次，寄希望最后得到了解决。信访人想借越级信访制造压力，迫使相关单位违规或超标处理，以获得利益。三是部分非正常信访人自知无理，但曾有信访获得好处的经历。比如有的信访人去北京信访后，有些地方为接访，对信访人管吃、管住、管送，满足极个别人员借机提出“零成本”逛京城的要求。为的是防止发生“非正常信访”后被通报，名次后移。采取的手段就是“拦”、“堵”、“截”等方式，这就给信访人造成基层党委政府怕信访人去北京去省城信访的错觉，部分人员借此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。形成越接越多，越接越访的恶性循环。四是部分非正常信访人漠视法律，执意而为。这类信访者存在一种“官大一级压死人”的旧思想意识，认为到京信访后，拿着上级信访的批函，作为“尚方宝剑”可以要挟基层达目的。特别是个别老信访专业户，把信访当“职业”。尽管基层有关部门反复做工作，但信访者不达目的不罢休，存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误心理，刻意进京信访，甚至越逢敏感时期越进京赴省非正常信访，越是敏感部位越要闯，故意给基层单位施压，以期满足自己的高额诉求目的。（二）工作方式方法和体制机制方面的因素除信访者自身存在非理智的一面外，也要看到在接访、处理机制上存在不足等深层次原因，试分析有以下几点：一是接访不力，相互推诿。在接访过程中，确实存在少数单位推诿扯皮，事情办理无人落实，对信访人漠不关心，态度生硬以致小事拖大，大了拖“炸”的现象，从而使信访人情绪失控，被迫采取越级进京等非正常手段信访。二是简单粗暴 、处置不当。现实中，一些职能部门对信访者往往抱有一种无理由的偏见与歧视：信访就等于闹事，信访者是不稳定因素。更有一些政府部门出于“地方形象”的考虑，不惜对信访者围、追、堵、截，甚至进行打击，采取非法手段。三是指导不力，盲目批复。在越级信访中，有个别上级部门接待人员在听了信访人员的片面之词后，不做调查，盲目武断地认定基层处置不力，就站在信访人角度片面地强调信访人有理，甚至将信访批复直接交信访人转交，信访人拿着上级信访的批函，以手持“尚方宝剑”之态到基层吵闹。造成基层工作人员难做思想工作，信访人对基层的解释听不进，双方甚至形成一种对立，不利于事件的解决。四是体制不畅，信任缺矢。首先，考评制度上的存在弊端。近年来，为规范信访案件的处理，制定领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制等制度，特别是上级信访部门采取以信访量多少给各地排名、要求各地政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等，这些强化考核力度措施相继出台，对解决信访人反映的问题，维护信访人的合法权益确实发挥了重要作用，但是也产生很多负面效益，不少非正常信访人了解这些制度后，反而助长了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的念头，有的公开声称越级信访，并以此向责任单位、责任人施加压力，达到其无理要求。为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给信访人造成基层怕越级信访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。其次，责任划分不合理。信访条例规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，结果是事倍功半，负面效应大，工作越做越被动。再次，缺乏群众信得过的裁决机构。由于接访、处理终结均由一个机构来进行，没有一个群众信得过的裁决机构来对信访的结果予以监督或评判，容易让人产生地方串通一气，在“官官相卫”的感觉，只有去北京到西安才会有公平结果，导致进京赴省信访。三、 对策建议据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。为此，笔者认为要切实减少进京赴省非正常信访应做好以下工作：（一）强化源头治理，突出事前防范。要减少非正常信访事件的发生，重在控源治本。在做好信访事项事后处理的同时，要把更多精力用于信访问题的事前防范，加强源头治理。一是要以人为本，科学民主决策。由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，政策制定之初不能预知可能出现的所有问题。因企业改制、城镇拆迁安置、土地矛盾纠纷、劳动及社会保障、“三农”等问题引发的非正常信访现象较为突出。建议顶层信访部门在制定政策时要充分考虑群众利益，要特别注意把握出台的时机、节奏和力度，注意瞻前顾后，照顾左邻右舍，兼顾不同阶层、不同群体的利益，确保政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性，并注意汲取来自基层和群众的智慧，检验各项政策的科学性和实效性。同时，在政策出台和执行时，要举行各类代表参加的听证会，广泛征求意见，要向群众做大量的政策宣传解释工作，将政策讲深讲透，得到群众的支持和理解。二是要依法行政，文明行政。政府职能部门及干部要不断增强法制观念，不断转变工作作风。在行政过程中，坚决按法律法规办事，按程序办事，做到遇事懂法、办事依法、言语合法、行为守法。坚决纠正部分干部存在的不作为、慢作为和乱作为等不良行为的发生。三是知谋善断，防范未然。要不断加强情报信息和排查化解工作，实施信访评估制度，把非正常信访工作的重心由事后处理转到事前排查化解上来，及早发现倾向性问题，主动出击，把问题解决在萌芽状态。（二）坚持以人为本，帮助解决具体问题。对群众信访反映的合理诉求，各级党委、政府和基层组织要及时解决；对反映的诉求合理，一时办不到的，要千方百计创造条件予以解决；对不合理诉求，旗帜鲜明地阐明法律、法规和政策，帮助其打消信访的念头。在实践中，少部分信访人员完全没有理由信访，但受生活所迫，想通过信访解决一些问题，满足一些要求。对这部分人，作为基层党委、政府要努力为他们提供方便，创造条件，在不违背政策的前提下，力所能及地帮助其解决一些具体困难，通过感召信访当事人、有效化解信访矛盾，维护正常的信访秩序和安定的社会格局，但要严防为求得一时一事的解决而引发更多新的矛盾。（三）推行陪访代访制度，积极引导“有理访”。通过信访代理制、导访制，给信访群众提供了一系列人性化的帮助，让信访人早日摆脱烦恼，走出困境，把矛盾化解在萌芽状态，使群众少信访或有序信访。群众看到陪访的干部为他们而奔波，即使一时解决不了，只要看到干部有解决的诚意，就会耐心等待和配合，使问题在有序中解决。陪访制度把干部和群众拴在了一起，干部视之为“自己的事”，体谅群众的难处，不推诿责任，不上交矛盾，自觉做群众利益的代言人。通过这一“陪”二“代”三“导”，群众也会更信任干部，把干部当贴心人，也听得进干部的劝解和意见，有效地减少了信访，同时，使一些可能引发的非正常信访得到有效化解。（四）坚持依法治访，维护法律权威。对非正常信访人员要依法予以处理，坚持恩威并施、分类处置的原则，对参与非正常信访的群众立足于疏导，尽可能地消除对立情绪，有效防止事态扩大。对现场出现打标语、呼口号、围堵机关大门、拦截过往车辆等行为的，要通过对主要人员的劝阻、控制，及时疏导、分散其他群众，严防矛盾激化；对无理滋事搞非法串联、冲击党政机关、堵塞交通、扰乱社会秩序的，公安机关要及时收集、掌握证据，抓住有利时机，严格依照有关法律法规的规定予以处罚。（五）强化责任，切实做好化解、稳控工作。在当前改革深化、经济转型、社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。非正常信访是信访工作中的顽疾，在信访秩序尚未完全规范，解决问题的长效机制还未完全建立的情况下，非正常信访将会长期存在，也将是信访工作的重点。因此，要把信访工作的主要精力放在非正常信访问题上，按照“人要回去，事要解决”的要求，建立和完善处理非正常信访的领导机制和工作预案，加强基层基础工作