地铁地下空间开发的法律问题.pdf

106 CHINA OPENING JOURNAL 开放导报 2014年10月 第5期 总第176期 October 2014 No 5 Total No 176 博士论坛 一 地下空间开发利用需要相关的法律法规支撑 否则在规划编制 权属确认等方面容易出现问题 目前 开发地铁地下空间的法律依据 主要包括一 些全国性的法律法规以及地方性的规范性法律文 件 这些法律依据尚不成体系 有些规定也过于原 则化 还有待进一步完善和细化 在地下空间开发利用方面 全国性的法律法 规主要有 物权法 防空法 城乡规划 法 城市地下空间开发利用管理规定 国 务院关于促进节约集约用地的通知 城市规划 编制办法 等 近年来 深圳出台了一系列有关地铁建设的规 范性法律文件 有的是专门针对地下空间开发利用 地铁地下空间开发的法律问题 以深圳为视角 夏林华 深圳职业技术学院经济学院 广东 深圳 518055 摘要 近年来 我国地铁地下空间开发利用发展比较快 但与之相配套的法律法制尚不健全 影响 了地下空间的顺利开发 本文通过研究深圳地铁地下空间开发存在的法律问题 提出我国地铁地下空间 开发需要加强立法 成立职责明确的管理机构 在法律层面确认地铁地下空间有关权属的范围和界限 强化对地铁地下空间开发的规划管理 关键词 地铁 地下空间权 法律问题 深圳 中图分类号 D922 29 文献标识码 A 文章编号 1004 6623 2014 05 0106 04 作者简介 夏林华 1976 湖南临武人 法学博士 深圳职业技术学院经济与社会发展研究中心副研究 员 研究方向 经济法 国际经济法以及法治政府建设 的地方政府规章 有的是规制整个地铁建设的地方 性法规 其中包含了地下空间开发的有关实体性规 范和程序性规范 这些规范性法律文件的出台 不 但为深圳地铁的顺利建设以及地下空间合理开发利 用提供了坚实的法制支持 而且也是对 物权法 等法律法规的进一步细化和地方化 深圳市于2004年12月颁布实施了 深圳市轨 道交通运营管理暂行办法 深圳市轨道交通条 例 征求意见稿 涉及地铁地下空间开发建设的 内容主要规定在有关轨道交通综合开发的条款中 规定经市政府批准 轨道交通运营单位可以利用轨 道交通设施进行综合开发和运营 当然包括地下空 间的开发 即采取 地铁 物业 开发模式 但不可否认的是 出于方便人们出行的考虑 地铁通行的路线一般是人群密集区域 所以大部分 107 地铁沿线环境比较特殊 特别是物业的产权 地下 部分的界限划分 收益的分配等错综复杂 在开发 利用过程中往往为了追求利益最大化而超越界限 引起不必要的纷争 损害轨道交通的公益性 为 此 深圳市轨道交通条例 征求意见稿 对轨 道交通综合开发进行了一定限制 如规定综合开发 应当优先统筹安排公共交通枢纽 交通换乘设施 公共步行空间等公共配套设施的建设及综合开发资 金由企业自筹 轨道交通沿线土地综合开发所获得 的收益 应全部用于轨道交通建设和运营 深圳市地下铁道建设管理暂行规定 出台于 2001年7月 该暂行规定对地铁地下空间的开发范 围 相关许可的办理程序等作了进一步的明确 该 暂行规定在地铁地下工程周边设定了 地铁控制保 护区 和 地铁特别保护区 对建设工程施工许 可证的发放程序作出了严格的规定 二 由于我国在地铁地下空间开发利用上起步比较 晚 无论是民事法律 还是行政法律 立法 执法 以及相关制度建设方面还比较滞后 严重阻碍了地 下空间开发利用的前进步伐 一 综合性立法的缺失 地铁地下空间开发受地上布局的影响 在物业 产权 行政许可 规划设计等方面非常复杂 一般 会涉及到多部门 团体的利益 例如 深圳地铁地 下空间开发利用就涉及到市交通运输委 规划和国 土委 发改委 经贸信息委 财政委 人居委 住 建局 城管局 建筑工务署以及轨道办等十余个部 门 由于我国行政体系条块分割 整合难度很大 需要有综合性的立法对这一领域进行规制 调整 然而 无论从全国层面 还是地方 地下空间开发 利用的综合性立法工作仍未列入议事日程 仅存在 部门及一些地方性的行政规章 立法层次较低 在 实际开发利用过程中效力不高 实用性不强 以致 开发利用地下空间多目标之间难以协调 在全国层面来说 城市地下空间开发利用方 面 称得上综合性立法的仅有一部住房和城乡建设 部于1997年颁布 2001年修订的 城市地下空间开 发利用管理规定 建设部令第108号 在效力位 阶上 它只是部门规章 其效力低于法律和行政法 规 遇到与其它规范性法律文件相抵触时可能会出 现无法协调的状况 从内容上看还是比较空泛 缺 乏可操作性 总的来说 有关地铁地下空间开发利 用综合性的立法目前层次比较低 内容比较单一 彼此之间相互衔接不紧密 缺乏相互配套的制度性 安排 特别是还没有专门的综合性法律法规对地下 空间权的取得 变更 消灭 地下空间建设物业的 产权取得 租赁 转让 抵押等作出实体性和程序 性的规定 二 地下空间开发的协调管理机构职能尚待 理顺和加强 地铁地下空间开发的综合型和复杂性 要求政 府设立专门性的协调管理机构对其进行管理 确保 地下空间开发的有序进行 目前我国从中央到地方 尚缺乏这种专门有效的管理机构 在实际操作中往 往是由政府多个部门组成临时性的 松散型的协调 组织 没有从法律法规的层面明确其职责 缺乏权 威性 最终导致实际上的管理缺位 例如 深圳市 地铁建设及其地下空间的开发最初由 深圳市地铁 工程建设指挥部及办公室 和 深圳地区国家铁路 项目建设工作领导小组及办公室 两个临时机构来 协调统一 各区政府 管委会也陆续成立区级 轨 道办 上述机构性质上仍属临时机构 人员组 成比较松散 在实践中 各成员单位往往仍各自为 政 根据自身的职权划分对地下空间开发履行管理 职责 导致多元化利益的诉求与汇集 非常不利于 地铁地下空间开发的统一规划 统筹管理 从法律 地位上看 以上机构不是法律法规授权的机构 其 成立的依据是市政府常务会议的决议 因此 其职 权是十分有限的 一些带有行政性质的职能更不可 能履行 给规划 建设 管理的统一带来一定难 度 三 地铁地下空间开发权限需要在法律上进 一步明确 城市地下空间开发利用分为两种情形 一种 是与地上建筑物相连的地下空间 简称结建地下空 间 另一种是与建筑不相连的独立开发的地下空 间 简称单建地下空间 其中 结建地下空间地 下部分的物业产权问题可以从 物权法 的相关规 定中找出依据 单建地下空间地下部分独立开发 产权的设立也可以从 物权法 第136条找到法理依 据 但是这些规定过于笼统 地下空间跟地表或者 108 地上部分相比 相对来说更加难以划定界限范围 更需要从空间上加以界定 我国现有法律对城市地 下空间权没有明确规定 也没有明确规定城市地下 空间使用权 因此 如果土地的地表 地上和地下 部分分别由不同权利主体进行开发利用 可能会导 致这些权利主体之间各种利益的冲突 四 地下空间开发建设标准和要求方面的规 定需要补充和完善 除人防建设领域的设计 防水 施工验收 照 明和质量检验等一系列标准相对比较全面外 在地 铁隧道领域 已发布的标准多集中在设计 施工环 节 而质量 安全 环境 运营管理方面的标准却 比较少 现有的标准已不适用于地下空间利用出现 的新问题 在有关地下空间安全防灾 地下能源与 物资贮存 环境质量 地下交通标识等方面建设标 准的规定甚至还是空白 五 地铁地下空间开发规划管理不是很到位 目前我国对地下空间开发利用规划管理上还存 在着诸多问题 下面以深圳为例进行分析 一是地铁地下空间开发规划缺乏综合性与整体 性 深圳是一个长条形的地形 东西长81 4公里 南北宽 最短处 为10 8公里 各区域发展也很不 平衡 要求深圳地铁及其地下空间开发建设规划不 但要考虑深圳的地形地貌等自然因素 兼顾目前城 市发展状况 还要从深圳特区一体化发展的层面 着眼长远 整体规划 从目前的实际情况来看 深 圳地铁及其地下空间开发的规划尚缺乏超前性和整 体性 特别是对原二线关外地铁及其地下空间开发 的规划不太合理 造成有的区域规划有多条地铁并 行 有的区域上百平方公里的面积内没有地铁 例 如宝安区的宝城区域 地铁过分集中在南部 107国 道以北的区域尚无地铁网络 一些商业区大型商 业设施如大型城市综合体以及高强度 高密度住宅 区建设项目的开发工程没有很好地与地铁地下空间 开发相结合 不利于充分整合地下资源 更好地发 挥地下设施的作用 二是地铁地下空间开发规划的 前瞻性和稳定性不足 例如地铁线路的规划应该紧 密结合城市重大基础设施建设 但是最近深圳机场 新航站楼虽已启用 然而与之相配套的深圳地铁11 号线却要到两年以后的2016年才开通 显然缺乏前 瞻性 另一方面 地铁地下空间开发涉及到城市的 功能布局 交通路线分布 往往与一些重大项目 工程相结合 相配套 因而往往是关系城市可持续 发展的全局性的问题 因此 对地下空间开发的规 划必须具有相当的稳定性 切忌朝令夕改 然而 有关地下空间开发利用方面的法律法规对这个问题 没有作出规定 三 为解决当前地铁地下空间开发法律问题 我们 提出如下建议 一 理顺和加强协调管理机构的职能 地铁地下空间开发利用的管理架构需要进一 步理顺 一是在业务管理层面 国土规划 发展改 革 建设 环境保护等部门各自在职责范围内对地 下空间开发利用的规划与管理 产权登记 项目审 批 建设工程施工管理与监督 环境保护管理与监 督等进行业务管理和指导 二是设立专门的地下空 间开发管理机构 负责综合协调地铁建设及其地下 空间开发的相关事宜 强化地铁地下空间开发协调 管理的职能 通过地方性法规或者政府规章授权的 形式明确其对地铁地下空间开发的统筹规划 建设 和管理职能 以实现资源最优配置和社会福利最大 化 理顺有关地下工程建设项目特别是单建地下空 间的地下工程建设项目的建设 管理 运营的相关 程序 二 充分利用地方立法权 制定和完善相关 立法 地铁地下空间开发利用必须实施法制化管理 在国家层面出台有关地下空间开发的综合性立法之 前 建议在符合 物权法 土地管理法 城市规划法 等上位法的精神下 各地充分利用 地方立法权 制定有关地下空间开发利用方面的地 方性法规和规章 大胆进行管理制度的改革 规范 地铁地下空间开发利用的相关权益归属 规划编 制 工程建设标准 行政审批程序等重要问题 使 地铁地下空间开发的法律法规更具针对性和可操作 性 例如 深圳就可以充分利用特区立法权 把包 括地铁地下空间在内的城市地下空间的使用权作为 一种独立物权予以明确 使其与地表 地上部分的 刘美芝 我国城市地下空间开发利用政策法规研究 载于 工程质量 2011年 第3期 第5页 109 使用权区别开来 把城市地下空间开发物业的所有 权归属 责任划分 规划编制等以法律的形式加以 确定 并依法制定 完善符合深圳实际的地下空间 开发建设技术标准和质量标准等 以地方性法规或 特区政府规章的形式制定城市地下空间产权登记制 度 通过完善地下空间使用权的规划审批程序 来 规范土地立体开发使用中的各项权属问题 相关特区法规应当重点关注阻碍深圳地铁地 下空间开发的关键性制度难点和遗留问题 特别是 城中村 地下空间的确权问题 根据深圳现有的 政策 城中村 所属的股份合作公司有权通过协 议的方式出让集体保留土地的使用权 城中村 地下空间开发的权属问题不妨也用这种方式解决 三 明确界定地铁地下空间有关权属 完善 工程建设标准 一是在国家立法层面明确地下空间所有权及 所有权人的权利范围 阐明地下空间也属于一种资 源 属于国家所有 独立于其所依附的地表及地上 部分 以保障国家的公共利益 二是明确地下空间 建设用地使用权的权属范围 地铁作为公共基础设 施 若其地上部分尚未设立土地使用权 则可明确 该地铁地下空间权为国家所有 以划拨方式取得 的 确认为地下空间划拨建设土地使用权 以出让 方式取得的 确认为地下空间出让建设土地使用 权 并交纳相应的土地出让金 进行登记 若地铁 地上部分土地使用权已出让或划拨的 则可在明确 该地上部分土地使用权纵向延伸范围 的基础上 确 定地铁地下空间的权属范围 三是完善地铁地下空 间建设用地使用权登记和管理制度 可参照现有土 地使用权登记制度 出台相关条例 完善地下空间 建设用地的取得 转让等管理制度 对其使用权进 行登记 首先应当明确地铁地下空间开发 不受地 表权属的制约 其地下空间建设用地使用权独立于 地表 归国家所有 其次 对地铁地下空间建设用 地使用权和地下建筑物所有权进行登记 包括对地 下空间的用途 位置 权属范围界限 空间地价等 予以明确 四 强化对地铁地下空间开发的规划管理 一是以政府规章的形式出台关于地下空间开发 利用规划编制管理办法或条例 对地下空间开发利 用的规划编制进行规范和指导 二是要统筹兼顾 充分注重全面协调和可持续发展 既要考虑规划的 系统性 又要考虑其综合性 既要保证规划的前瞻 性 又要确保其稳定性 充分考虑城市人口分布 地形地貌等实际情况 紧密结合未来城市空间布 局 注意近期和长远相结合 地上与地下相统一 专业与综合相协调 三是建议在各级地方政府层面 分别编制地铁地下空间开发利用规划 首先由省一 级根据规划编制管理办法 制定出全省 市 范围 内的地铁地下空间开发利用规划 再由各市 县 根据省 市 的规划分别制定本区域的地铁地下空 间开发利用规划 各级规划由本级人大 常委会 会议通过 以法定形式确定下来 从而保证规划的 可操作性 稳定性 可视情况将土地使用权纵向延伸至地表以下至建筑物 附着物的基础最深处的 平面以上的三维空间 其中已有建筑物的 基础最深处平面深度 按项目竣工后确定 未建项目由主管部门在建筑设计报建审批时确定 参见 蔡后备 城市地下空间产权问 题研究 载于 中国土地 2003年第5期 11页 朱建民 扬眉 地下空间规划中的 几个基本问题分析 载于 现代隧道技术 2008年增刊 99页 On Legal Issues in Underground Spaces Development of Metro Case