农村集体建设用地流转的立法研究初探.doc

农村集体建设用地流转的立法研究初探 摘要：随着市场经济和农业产业化的发展，农村集体建设用地流转中出现了一些新情况、新问题，如何创新农村集体建设用地流转的新机制，已成为当前不可回避并亟待解决的现实问题和法律问题。本文结合集体建设用地流转的现状，通过分析我国农村集体建设用地流转所面临的法律制度困境，提出农村集体建设用地流转的立法设想。 关键词：集体建设用地 流转 立法 在现行的制度框架下，我国的土地分为农用地、建设用地和未利用地，建设用地又分为国有建设用地和农村集体建设用地。所谓农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织通过法定的方式，将集体建设用地使用权转移给集体经济组织以外的其他单位或个人用作工商业经营性建设使用的行为。 一、农村集体建设用地流转现状 1.现行法律允许的农村集体建设用地流转现状 集体建设用地使用权流转尽管存在多种方式的现实需要，但国家在原则上禁止农村集体建设用地使用权交易，从而使集体建设用地使用权流转限定在以下两种极其有限的情形： （1）准流转 土地管理法第六十条确立了集体经济组织“单独”或“共同”举办企业使用集体建设用地的制度。集体经济组织自己兴办乡镇企业使用建设用地的，可以使用集体土地，土地的使用权主体没有发生转移，其所有权也不发生转移，其所有权性质依然为集体所有土地。 （2）“兼并”流转 土地管理法第六十三条规定；上述乡镇企业和其他经营性企业，因破产、兼并等情形，集体土地使用权可以依法进行转移。这也就是说，集体组织既不可以将“农用地”使用权出让、转让或者出租用于非农建设，也不可以将建设用地使用权直接投入“一级”土地市场，出让或出租给集体经济组织以外的其他单位或个人经营。任何单位或个人要想使用集体土地，同时又不至于使集体土地使用权转性即成为国有土地，除了与集体“共同”举办企业外，唯一的形式就是购并集体土地上的企业。我们把这种不申请国有土地，而使用集体土地的做法叫做“兼并”流转。 2.农村集体建设用地自发流转现状 尽管法律限制集体建设用地的流转。但随着市场经济的发展和城市化进程的加快，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，供需双方出于经济利益的考虑避开国家征地制度，以出让、转让、入股、联营、置换、出租和抵押等形式的集体建设用地使用权的自发流转普遍存在。 二、农村集体建设用地流转面临的法律困境 1.农村集体建设用地自发流转游离在市场之外 大量存在的农村集体建设用地自发流转不为现行法律制度所承认，形成了游离于土地市场之外的隐形市场。由于缺少法律规制，隐形市场削弱了政府宏观调控土地市场的能力，正常的土地市场秩序遭到干扰，冲击和扰乱了国有土地市场的正常管理。由于隐形市场的存在，使得土地的总供给增加，建设用地总量难以得到有效控制，土地利用总体规划和城市规划遭到破坏，冲击耕地资源保护政策，耕地占补平衡难以实现，危及社会的可持续发展。隐形交易既缺乏公开的竞价机制，又缺乏法律保障和社会监督，流转程序也不规范，造成集体土地使用权流转管理失控。 2.隐形流转无法律依据，易产生纠纷，且难以得到调解 在现行法律框架内，农村集体建设用地流转得不到法律的承认和保护。当转让、出租农村集体建设用地的自发行为发生后，既没有必要的审批程序，也没有必要的登记和公示程序。流转双方的权利和义务得不到任何法律约束和保障，给流转双方维护自身权益带来了隐患，这种情况易引发经济纠纷，而一旦发生纠纷，缺少相关法律调解，也无从寻求法律救济，从而容易酿成重大社会案件，影响社会稳定。 三、农村集体建设用地流转的立法构想 1.关于允许农村集体建设用地流转的立法设想 就建设用地而言，无论是国有建设用地还是农村集体建设用地，都具有同质性。因此，建议修改土地管理法允许农村集体建设用地参照国有土地使用权流转制度，采取出让、出租、转让、抵押、出资、作价入股等方式参与建设用地使用权流转。 2. 完善相关配套制度 （1）明确农村集体土地所有权的主体和职能 明确的农村集体建设用地所有权主体和职能，是农村集体建设用地使用权流转的前提。同时，参照国有土地产权体系，构建农村集体土地产权体系，明晰集体建设用地所有权权能，以保证同一公有制下国有土地和集体土地不同产权的对等性。 （2）确立土地规划的法律地位，强化土地用途管制 在农村集体建设用地流转合法化后，为防止出现大量农村耕地资源非农化趋势以及由此付出的社会成本，切实保护耕地资源，确保耕地数量动态平衡，需进一步强化土地用途管制，针对我国耕地保护的现状，尤其应强化对耕地转用控制。同时，应就集体建设用地流转的条件、年限等作出明确规定。 参考文献： 1张朋召，我国农村建设用地使用权流转制度的法律探析，法制与社会，2007年第