以项目为中心的电子政务.doc

谈电子政务项目管理以项目为中心的电子政务，是一种电子政务策略。这是我认为当前阶段发展我国电子政务应当倡导的策略。倡导这样一种策略的背景在于：我国电子政务即将进入深度应用阶段。在这一深水区，现有行政体制下职能与流程的矛盾，将成为电子政务中政务发展的主要制约因素。介于职能管理与流程管理之间的项目管理，对矛盾的解决具有独特优势。以项目为中心管理电子政务，将成为绕过政务管理难题和瓶颈的突破口，推动中国特色电子政务大踏步向前发展。 电子政务深水区矛盾的主要表现当前，我国一些部门、地区的电子政务，在上网工程和办公自动化阶段成果基础上，正在向深度应用发展。一些深层次的矛盾开始暴露，这些矛盾集中在职能与流程的矛盾上。例如口口声声“一站式服务”，却由于部门分割体制，不得不“挂羊头卖狗肉”。分析起来，原因在于，一站式服务要求政府流程再造，现有体制却是以职能分割为基础设计的。因此，表面上向公众许诺一个窗口服务、一站式服务，到了政务后台处理时，仍要按原有体制一站与一站分割、一部门与一部门分割地进行。这就与发达国家电子政务中“一站式服务”，南辕北辙了。于是我们就面临两难：是把一站式服务这类诱人、但有国情条件限制的模式，照搬进来，大幅度改革体制；还是不触动部门分割、职能分割的现有体制，采取现实保守做法，放弃更高服务目标？这两种取向，利弊各半，进退两难。转自项目管理者联盟深度应用的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用，最终要对应政务上的流程再造。孤岛应用，乱只能乱局部；集成应用，一乱就乱全局。于是深度应用，风险骤然加大。企业信息化的经验表明，深度应用阶段的失败率要高于基础设施建设阶段；政府信息化如何避免深度应用阶段高风险、高失败率的挑战呢？ 表面看起来，放弃电子政务的纵深发展是一个好主意。这样什么矛盾都没有了。但我们现在甚至连放弃的机会都没有了。因为各国都在提高为人民服务的水平，从第一个台阶上到第二个台阶，从单项服务发展到集成服务，独独中国放弃的话，如何面对“人民群众满意不满意”这场考试？真是左右矛盾。 中国人如何自己把自己陷到这个窘境中来的呢？这就要分析体制的历史背景。1、制约来自工业化中国的行政体制，与希腊的情况很类似。都是由于长期政治动乱干扰，行政体制的工业化未完成。标志就是还停留在解决人治与法治矛盾的阶段。人治是农业社会的治理方式，法治是工业化的治理方式。对于行政体制来说，工业化就是解决专业化分工的问题，具体来说，就是以职能为核心进行体制设计。我国的行政体制改革，以职能优化与职能转变为特色，就是工业化的鲜明的标志。这种制度设计是以中国工业化未完成这一总的历史条件为根据的。项目管理论坛纵观国际社会，以信息化为代表的第二次现代化风起云涌，西方各国自清朝时期领先中国一代之后，再一次走到了现代化的前面。表现在行政体制上，以职能为核心的工业化体制，全面转型到以流程为核心的信息化体制。例如，克林顿政府提出重塑政府的改革纲领。这就为集成应用阶段的电子政务所需的政府流程再造，提供了正规的政令基础。反观我国行政体制改革，核心仍在职能优化与职能转变，没有明确的流程战略。这就是现代化差距的表现，这也同发达国家完成了工业化，我国没有完成工业化有关，但同时也与面对信息化挑战的路径选择有关。虽然从理论上说，本着“新型工业化”原则，电子政务早晚会要求加快推进行政体制改革，以面对信息化挑战；但至少从目前来看，推进流程再造对于政务来说，存在体制性障碍。这是现状。2、挑战来自信息化从挑战方面来说，一站式服务在全球范围兴起，客观上就造成一种压力，至少对于我国已经完成工业化，要率先实现现代化的地区，对于窗口部门，对于改革先行领域，造成一种要求政府向服务型转变，而且是向流程服务型转变的历史压力。人民群众的物质、文化和社会服务需求，在信息化条件下，也日益增长，月益提高。特别在互联网大普及的今天，可以说，人们群众“满意不满意”的标准，是日新月益的。 电子政务马上将到来的两难处境，就是工业化与信息化这两次现代化之间矛盾，在中国这样一个走向“新型工业化”的国家的必然表现。项目政务改革在这里指行政体制改革，而非政治体制改革在西方从工业化走向信息化的现代化转型阶段，有着明确的理论指导线索：指导政务工业化改革的理论，是公共选择理论，它的核心是职能转变；指导政务信息化改革的理论，是新公共管理理论，它的核心是流程再造。中国既没有公共选择理论，也没有新公共管理理论，属于摸着石头过河。公共选择理论，指导的是行政体制改革中的政府职能转变。公共选择型行政改革的特点，一是以职能转变为中心；二是强调“经济、效率”的绩效目标。职能转变，主要是把政府不该管、管不了、管不好的三类职能，转交给社会；绩效目标，主要降低成本，即降低财政开支。美国里根时期、英国撤切尔夫人时期的政府改革，就是在新公共选择理论指导下的实践；我国行政体制改革也主要采取这种模式。 这是一种典型的工业化（后期）行政改革模式。同韦伯官僚制理论指导下的工业化前期的行政改革模式相比，相同在于都是以职能为核心；不同在于，韦伯理论重心在职能优化，导致扩张财政；新公共选择理论重心在职能转变，导致紧缩财政。这种模式的工业化性质表现在，都不触及科层制原理，共同遵循管理边际成本递增法则。韦伯官僚制是大政府、大开支；新公共选择理论是小政府、小开支。这种工业化模式的弱点在于，当社会管理事务日益复杂、艰巨、广泛时，并不能很好地解决开支与做事的矛盾。表现行政改革出现胀缩循环，即在“机构一缩就出现有事没人管”与“一管事情就要求机构膨胀”之间来回反复。新公共管理，指导的是行政体制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特点，一是以流程再造为中心；二是在“经济、效率”基础上，强调效能的绩效目标。流程再造就是从流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的边际成本递减。克林顿政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政体制改革。目前我国没有这样的行政体制改革。这是一种典型的信息化行政改革模式，它与一站式服务是表里关系。离开了政府流程再造，就没有一站式服务的政务基础；离开了一站式服务，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性质表现在，通过电子政务，使政府最终走向扁平化，从体制上克服工业化官僚制带来的官僚主义脱离人民群众的积弊，从政府胀缩循环的根源上克服职能转变型行政体制改革的局限性。因此，它不是从战术上，而是从一个现代化（信息化）对另一个现代化（工业化）的战略优势上，解决体制问题。现在问题和原理，已经很清楚了。下一阶段电子政务的发展，要解的题，实质就是在工业化与信息化之间，找到一种平衡。完全偏向传统工业化，不符合新型工业化要求；脱离工业化现实进行激进的信息化改革，也不符合新型工业化要求。换句话说，在政务上，不对职能分割现状加以改变，与进行流程再造的激进改变，二者可能都不是当前的选择。需要寻找一条两全其美的办法，平衡职能与流程的矛盾。否则电子政务发展下去就会矛盾重重。怎么把握这个问题呢？实践是检验真理的唯一标准。从石家庄政府信息化的实践中，我看到一种中国特色的解决方法的萌芽，这就是正在浮现中的以项目为中心的电子政务策略。石家庄政府电子政务的做法具有动态项目管理的特征：既不直接改变现有行政体制以职能为核心的特点，又要解决流程再造所要求完成的协调任务，办法是采取项目管理这一中间形式。例如，由政府牵头推动建设政府商务服务动态网络门户，将政府服务作为一个项目，集成在政府门户上；再如，将政府的某些业务，如招商引资管理、投资项目管理，以动态管理架构，通过信息化手段组织起来；又如，将窗口部门面向群众的服务，以任务管理方式，通过软件方式组织起来。内蒙古自治区政府也在电子政务应用中，采用了动态管理架构。例如通过综合性动态项目管理信息系统进行投融资项目管理，还把项目库与经济信息网结合起来，建立了内蒙古招商引资网站。这些经验值得总结。以项目为中心的电子政务策略，要解决的问题，是在现有行政体制条件下利用信息化手段解决协调问题。在传统工业化职能分工条件下，存在许多以协调为功能的正式与非正式组织形式，如委员会、领导小组、项目办公室、任务小组等等。作为非常设机构，起到部门协调作用。这种协调机制，是没有流程再造的“流程再造”有协调之实，而无流程之名。以项目为中心的电子政务，要求树立动态管理架构的理念，把任务为人民服务的具体的目标和本义作为带动工业化职能部门协调运作的“纲”，达到纲举目张的作用。由于任务在整个系统中的核心导向地位，任务管理就具备了流程管理的性质。它实际是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它要进行的不是把机构打乱重组，而是本着办实事的原则，具体问题具体处理，在现有职能分工格局下，以民众需求作为任务线索，用信息化方式提供部门协调的方便，促进政府部门以人为本地提供公共服务。实践证明，以项目为中心的电子政务，是适应当前我国行政体制条件，又能提高政务管理水平的可行的电子政务策略。把动态管理架构提高到战略层面加以重视，不仅可以使之发挥在电子政务建设工程中的作用，更重要的是可以发挥其在电子政务应用中的作用，从而极大地提高我国电子政务的操作水平。这个道理，希望得到各方面的重视。电子政务建设项目的组织与管理 【正文】电子政务建设项目是为实现高效、透明、规范的电子化内部协同办公和对外服务，提高政府竞争力而进行的一系列投资。建设的目的是通过信息网络，提高政府监管能力和服务水平，提高行政效率，促进政府信息和决策的透明化，不以商业利润为基本追求，而是以社会公众利益为主要方向，具有公共项目的特征。每个项目的建设都具有相当重要的现实意义。同时，电子政务建设又是一个投资大、历时长、涉及面广的系统工程，它的艰巨性和复杂性，以及对政府影响的长期性和广泛性决定了项目的建设必须加强组织与管理。 通常情况下，一个电子政务项目建设应包括如下过程：成立电子政务项目建设工作组-开展前期调研工作-进行项目的需求分析-公开征集技术方案-编制项目建设方案-提请专家进行论证-报批（立项）与落实建设资金-以建设方案为基础，形成招标文件-公开招标-工程实施-工程验收-组织培训-加强项目的使用、管理与维护工作。 一、成立项目建设工作组 电子政务建设项目的自身特点决定了任何一个建设项目都不能单独依靠某个人的力量和智慧去完成，需要吸收多方面人员组成项目建设工作组共同完成。通常情况下，项目建设工作组由有关专家、项目的组织人员、各方面技术人员组成，具体负责项目的组织与管理，项目组的工作方式可以根据具体情况选择集中办公或临时集结。大型的建设项目还需要成立由主管领导挂帅的项目建设工作领导小组，加强对项目建设的领导与协调。领导小组下设具体工作组，分别负责某方面工作。 二、开展前期调研 调研主要包括以下内容：一是国家信息化政策、国家电子政务指导思想、总体规划以及上级政府和部门对电子政务工作的具体要求，这是指导项目建设的依据。二是本地区、本部门政务信息化建设的现状，这是项目建设的外部环境和条件。三是具体项目建设的可行性，这是项目成功实施的关键和保证。四是规模相当、性质相近的有关成功案例，这可以为项目的成功实施提供宝贵的经验。 三、进行项目的需求分析 需求分析是项目建设实施过程中最基础的环节，决定了整个项目建设的成败。项目的需求分析工作是在全面掌握调研材料基础上展开的。需求分析按照由大到小、由粗到精、由全体到局部的过程分步实施，主要采取座谈、研讨、实地考察等方式进行。需求分析的主要内容包括：根据国家以及上级政府和部门在电子政务建设方面的规划和要求，从本地区、本部门电子政务基础设施和现状实际出发，理清政府管理的业务流程，分析系统建设的依据和可行性，分析系统建设的总体目标、系统结构、主要功能、具体任务以及所遵循的建设原则，最后，形成项目建设需求方案。必要时可将需求方案提请专家进行论证。 四、公开征集技术方案 这个环节是需求和技术进行首次结合的过程。需求方案形成后，项目建设工作组可通过有一定影响力的公共媒体，通常采取无偿的方式，面向网络集成商和设备供应商公开征集技术解决方案。征集方案的通知中通常要说明征集方案的目的、征集方案的对象及资质、索取需求方案的地点、时间和联系人以及返回技术方案的截止日期等。 五、编制项目建设方案 编制项目建设方案是在收回技术方案后，项目建设工作组成员按照需求方案组成部分进行相对分工，分头对技术方案进行认真研读，弄清各家方案的总体思路，采用的有关技术，以及与需求方案的结合程度等。然后，工作组成员集中一起，由组长首先提出项目建设方案的总体框架在组内进行充分讨论，达成共识后，以收回的技术方案为基础，采众家之长，结合具体需求，进行项目建设方案的编制。方案要紧密结合本地、本部门实际，以满足实际应用需求作为唯一标准，突出实用、注重实效，避免由于盲目追求设备的先进性、高性能、高起点，造成资金浪费。 六、提请专家论证 项目建设工作组要做好组织专家论证的各项前期准备工作，预先将方案复印分送有关专家，以保证专家有足够的时间审查方案，做好参会准备，保证专家在会上充分发表意见，确保方案制定的科学性、可行性、合理性以及可操作性。专家论证会应对所论证方案形成具体的书面意见，供领导决策。 七、报批（立项）与落实建设资金 专家论证后，项目建设工作组须按照专家论证意见对方案进行相应地调整和修改，总结项目的前期工作情况形成工作报告，以建设方案为基础，本着多渠道筹集资金的原则，提出落实资金的请示或建议，连同项目建设方案、专家论证意见等材料一并报领导审批。 八、以建设方案为基础与形成招标文件 电子政务建设项目招标是政府采购行为，此时，项目建设工作组的主要任务是和政府采购部门联系落实招标工作相关事宜，起草招标申请或委托函，确认项目立项已获批准，项目资金已经落实，界定投标企业资质，同时，以建设方案为基础，编制招标文件的技术文档，送采购部门一并形成招标文件。 九、公开招标 招标工作在政府采购部门的统一组织下进行。公开招标包括很多环节，其中至关重要的环节是开标、评标和定标。开标是指在规定的日期、时间、地点公开启封收到的所有投标书，由采购组织部门当众宣布投标者名称和报价；评标工作是评标委员会在众多参与投标活动的投标人中，依据技术参数、价格、提供售后服务等因素，客观、公正地评出中标者的评审活动和过程。定标是指根据评标结果确定中标人，形成评标报告，下发中标通知书的过程。在招标过程中，建设单位作为业主，根据招标投标法全过程参与各环节的活动。 中标通知书发出后，项目建设工作组要与中标企业尽快确定时间，在采购部门的主持下，对合同文件进行细节上的交流与谈判，达成一致后即签定承包合同。这时，中标人的身份发生了变化，由中标人改为承包商，并要对所承包的项目工程负经济和法律责任。至此，整个工程的招标及评标工作宣告结束，正式转入工程的实施阶段。 合同内容要求包括：建设要求、功能要求、工程标准规范、设备型号、数量、配置与价格、设备到货与安装调试时间、软件要求、工程进度要求、测试方法、验收要求、培训计划、拨款方式、技术文档要求、保修和售后服务以及违约责任等事项。这是通常的做法，有时为了简单明晰，特别是大的工程项目，合同可以仅包括商务方面的内容条款，而技术方面的内容则通过制定具体的实施方案确定，这也为工程的组织实施提供了依据。 十、工程实施 工程实施是项目建设的关键阶段，实施工作的好坏直接关系项目的成败。工程实施的核心问题是工程的进度和质量。转入工程实施阶段后，项目建设工作组的工作重点主要是切实发挥好组织、协调、监督和管理的作用。要加强工作的组织与协调，为项目的建设提供良好的外部环境和内部条件；列出详细的并切合实际的工程实施进度表，严格按照工程进度组织进行，特别是可以并行的建设项目，要做到心中有数，有条不紊，注意衔接；按照工程建设方案，严把工程质量关，将方案中包括的建设目标和主要任务落到实处。 十一、工程验收 工程验收是对工程的检查和总结，通常由政府采购部门组织参与该项目的评标专家进行。工程验收前，项目建设工作组要组织和督促项目承包商将工程建设过程中形成的资料、图表、技术文件等基础数据收集整理好，确保完整、齐全，对系统进行全面测试并起草完成对任务进行分解的详尽的工程验收报告，以便考核。准备工作完成后，及时和采购部门沟通协商，确定项目验收时间。项目验收按照听取项目建设情况报告、项目建设有关问题质询、现场勘查和测试等程序进行，专家组要根据验收情况形成书面验收意见，对工程中尚存在的问题要提出改进意见或整改措施。 十二、组织培训 做好培训工作是确保系统高效运转的保障。一个新的系统建设完成后，要组织对使用人员的培训和技术管理人员的培训。使用人员的培训通常由项目工作组统一组织，承包商现场完成，通过培训，要做到能够熟练操作和使用；技术人员的培训一是通过参与工程建设、熟悉情况，在具体工作中进行，二是参加主要设备供应厂家提供的专题培训，全面掌握设备性能和维护技能，确保设备维护工作的正常进行。 十三、加强使用管理与维护 建设的目的在于应用，只有将建设项目很好地应用于具体的工作实际，才能使系统切实发挥作用，提高工作效率。因此，项目建成后，要制定相应的制度和措施，落实相关工作责任制，建立顺畅的运行与维护机制，确保系统高效运行。（电子政务工程网）做好电子政务项目管理2007年9月1日，由国家发改委签发的国家电子政务工程建设项目管理暂行办法（55号令）正式实施。55号令是国家决定全面加强电子政务工程 建设的项目管理，保证工程建设质量，提高投资效益而特别制定的。不过，时至今日，在办法实施过程中，尚有大量的问题有待深入研究。部分问题很严重对于电子政务项目管理的紧迫性，中国信息协会副会长、国家信息化专家咨询委员会委员杜链有着深刻的体会。2004年，他参与编制的电子政务规划研究报告完稿，国家各部委申报的电子政务项目体现出来的贪大求全、各自为战、技术导向等特点，给杜链留下了很深的印象。他记得到2004年4月，先后有39家单位向国家发改委报送了电子政务项目建议书、可行性研究报告、总体方案或函件。专家组对这39家单位的申报材料归纳发现，仅以提出投资预算的35个项目统计，投资总额达到496.7亿元，其中，投资额在20亿元以上的项目有8个，10亿20亿元之间的项目有3个，1亿10亿元之间的有13个，1亿元以下的项目有11个。在投资结构上，这些单位呈现出平行推进、自成体系的各自为战的特点。其中，13家单位都要求建部门专网，31个单位要求建数据中心或容灾备份中心，提出建安全认证中 心的项目有19个。不仅投资总额非常巨大，这些项目的申报材料中还存在各种各样的问题。未提出试点工程的项目有36家，未形成完整规划的项目有22家，未确定阶段目标的项目有15家，业务流程与建设目标不相关的项目有16家，业务流程不清晰的项目有18家。“每个部门都要钱，但是，要了钱以后该怎么花这些钱，它们却没有年度计划。除了设备、网络等技术框架外，很多项目对于业务需求、流程甚至都没做出说明。如果不对这些项目加强管理的话，一个个自成体系的系统最终就成了一个个的烟囱。”杜链表示。显然，这与国家电子政务的发展目标并不相符。2002年8月，国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见（简称为17号文件）下发，这个文件被看做是一个重要标志，标志着我国的政务信息化从局部性的部门和地方各自管理的信息系统建设，跨入到全局性的电子政务建设新阶段。然而，这39个项目却缺乏统一的规划和统一的标准规范，多数部门对电子政务的全局性、创新性、渐进性和风险性仍然缺乏足够的认识。在这样的情形下，有关项目审批部门只能采取边建设边发挥作用、在实践中整合的应对策略，同时加强了电子政务的项目管理，以期尽快找到调整的办法。最难是识别“需求”一般来说，一个电子政务项目原则上包括以下审批环节: 项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案和投资概算。其中，最难的地方就在于“需求分析”这个环节，而需求分析报告是项目建议书的重要组成部分。以往，很多电子政务的项目建议书都是系统集成商写的，多数申报方案都把重心放在计算机网络系统的物理设计和设备采购上，对于需求则简单带过。“这实际上反映了电子政务技术导向的错误倾向，是一种本末倒置的做法。其实，电子政务的主题是研究需求，并将要解决的问题清晰地定义出来，至于支持这种需求的技术工具是第二位的。”杜链表示。需求分析的重要性也与电子政务本身的特性密切相关。和铁路、机场、大楼这种纯客体建设的“硬系统工程”不同，电子政务的对象系统是处在变革、发展进程中的政务管理系统，是一个包含主体特征的复杂的“人类行为工程”。电子政务是一个集技术水准、经济实力、文化传统于一体的，在不断适应环境、不断新陈代谢的自组织进程中发育成长的有机体。因此，电子政务的需求往往是隐性的，需要分析、挖掘并核算成本。只有按照系统属性建立起目标评价体系，才能更好地识别、梳理、定义需求，才能评价效益。55 号令对需求分析报告的编制做了明确规定。申请单位应分析与职能相关的社会问题以及其产生的根源，提出政务目标、业务目标、作业目标和信息化系统建设目标。其次，分析与职能相关的各项业务功能、业务流程、业务处理量等业务逻辑。第三，根据业务逻辑分析，提出项目的信息处理量、存储量和传输流量的分析过程和测算结果，并分别提出这些数据量的