检察权运作之保障机制探讨.doc

【内容提要】权力运行过程中总会受到一定的干扰，因此权力设置应当配备一定的保障机制，使得权力享有者有足够的能力排除不当之干预。宪法规定了我国检察机关的权力和地位，但由于缺乏足够的运行保障机制，使得检察权运行受制于众多因素，导致检察监督未取预期的效果。因此在深化检察体制改革时，必须正确认识检察权运行保障机制存在的突出问题，以检察权的定位为基础，完善检察权运作的保障机制。【关键词】检察权 保障机制 经费保障一、检察权的定位检察权的定位，就是要解决检察权的权属属性，也就是说要明确检察权到底是一种什么样的权力。由于研究角度不同，关于检察权的性质定位，出现多种不同的学说。（一）司法权说。该学说认为为检察权是司法权。该学说的依据在于检察权与审判权具有“接近度”，检察官近似于法官，检察官如同法官般执行司法领域的重要功能。最明显的例证在于检察官享有不起诉决定权，该权力实质上为一种终局性裁判权，具有司法终结之效力。（二）行政权说。该学说以三权分立理论为基础，认为国家权力分为立法权、行政权、和司法权，检察权属行政权已成为通例，因此我国检察机关的检察权当属行政权。支持其学说的理由为：一是检察机关实行上下级领导关系，上级检察官有指挥命令下级检察官之权力，下级有必须服从的义务；二是检察机关有公诉职能。公诉职能之实质在于检察机关代表国家行使对追诉权，具有主动性，与司法权的被动性不符；三是检察机关享受职务犯罪侦查权，侦查权属行政权已毫无争议。（三）“双重属性”权说。该学说从我国检察权的职能范围考察，认为检察权包含公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权。这些权力中即有司法权也有行政权，因此检察权不可能仅仅是司法权或者行政权，具有双重属性，日本检察讲义这样表述：“检察权一方面因其有执行法律的机能，本质上属于行政权。但另一方面因公诉权与审判权直接关联，从而又具有与审判权同样的司法性质由于检察官和检察厅是兼有行政和司法两重性质的机关，所以在组织和机能上也是具有行政、司法两方面的特征。”所以检察权具有行政权和司法权的双重属性。（四）法律监督权说。该学说认为根据宪法第129条规定，人民检察院是国家法律的监督机关。因此宪法赋予检察机关的法律监督权，“法律监督才是检察权的本质特点，司法属性和行政属性都是检察权的兼有特征和局部特征。”（五）检察权说。该学说认为我国的权力模式采取的是立法权下设行政权、审判权和检察权，对应的是人民代表大会行使立法权，下设“一俯两院”，并未采取西方三权分立的权力设置模式。因此实质上我国实行的是四权构架，有立法权、行政权、审判权和检察权，并无司法权一说，那么从构建我国特色社会主义检察制度出发，肯定检察权之构想，对于加强检察机关的地位具有实际意义。笔者认为，检察权的性质应为司法权。从权力构建模式来看，国家权力应分为立法权、行政权和司法权，除此之外无别的权力种类。因此检察权必然归属于其中的一种，而不是复合性权力，复合性权力定位说最终不能明确检察权的属性，将会导致检察权运行中如何遵循其运行规则的问题上无所适从。宪法规定检察机关为法律监督机关，依法独立行使检察权。此与法院的宪法规定相同，表明检察机关在国家体制上是独立的，其独立地位与法院相等；法律监督以正确适用法律为目的，监督职能和监督活动更具有明显的的“法制守护”的性质；检察机关享有不起诉决定等权力，此具有裁断性、终局性、法律适用性等司法特征。因此检察权应为司法权。从检察权运行的实际情况来看，强调检察权的司法性并由此而强化检察机关的独立性，应当说是世界范围的普遍的趋势，有利于强调检察机关的独立地位，增强法律监督的实效。二、检察权运作的保障机制阐述检察权为司法权，因此其运行必然遵守司法权运作的内在规律性。司法权的终局裁判性特点要求司法机关在行使司法权时必须不受行政机关、社会团体和个人的干涉，司法官只服从于法律，依据客观事实及法律独立作出裁决，以确保司法公正之实现。笔者认为保障司法机关依法独立行使司法权，是司法运作保障机制的前提和基础。检察机关作为司法机关，为确保检察权独立行使，必须围绕保障独立行使检察权建立检察权运行保障机制，这种机制除以法律形式规定检察机关独立依据事实和法律履行法律监督之职责外，还必须建立避免行政机关、社会团体、个人干涉检察权行使的辅助保障机制。这种辅助保障机制应该包含以下内容：一是司法权的独立行使原则要求司法机关必须具有法律上的地位保障，依法独立作出决策；二是权力在运行中要花费一定数量的财物，甚至占用一定数量的资源，为避免司法机关耗费精力解决自身的运行经费也防止自筹经费中的腐败，司法机关所要花费的必然的财物应当有一定的制度保障，且这种制度保障又不会使司法机关因为是否能取得合理的经费而放弃独立地位，即经费保障；三是检察权必须由人具体负责行使，行使权力时必须不受到法律规定范围外的干预，对不正当之干预，其因为有充分的身份保障使得足够的勇气加以拒绝，即人事保障。三、检察权运作保障机制存在的突出问题（一）检察监督手段刚性不足。检察监督缺乏刚性，导致检察监督缺乏实效。宪法赋予了检察机关法律监督权，刑事诉讼法等进一步明确检察机关享有的法律监督权的种类，但均没有赋予检察机关处罚权，表现为检察机关的检察建议和纠正违法通知书缺乏一定的法律强制性和执行力，检察建议和纠正违法通知书是否被采纳完全依赖于被监督机关的自觉自愿，使检察监督权变得软弱无力。司法实践中，时常有被监督机关漠视或无视检察机关检察建议和纠正违法通知的情况发生，但检察机关却无可奈何。“大公安、小法院、中间夹着检察院”，成为检察机关尴尬地位的真实写照。（二）检察机关地方化。目前地方各级检察院的人、财、物均受制于地方政府，地方各级检察院在很大程度上变成了地方政府的工具。笔者认为检察机关地方化主要体现为经费保障地方化、人事管理地方化和管理地方化。经费保障地方化，检察机关的办公、办案经费及工资福利仰仗地方财政供给，检察机关的经费能否得到保障往往取决于地方政府对检察监督的工作的重视程度。可想而知，在整体利益和地方利益发生冲突时，地方政府出于维护本地利益的考虑，必然利用手中的权力对检察院施加影响，甚至直接下达命令，而检察院也不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方之举。人事任免地方化，地方人大享有检察长及检察官法律职务的任免权，党委享受人事任免权、调动权，加之检察机关内部检察院的官制被过分公务员化，检察官被视为一般行政人员，历来都按行政级别分为科级、处级、厅级等，其提拔、任用过分依赖地方党委。实际情况下，地方党委通过人事权干预检察机关业务的行为大量存在。管理地方化，检察机关的党组织受同级地方党委领导，检察业务受党委政法委指导和协调。这种管理体制使得地方党委和政府都自觉不自觉地将检察机关纳入到自己的管理之下。在一些行政官员的眼中，检察机关不过是其下属的一个二层机构，而且是不甚重要的部门。检察机关这种地方化，实际上使基层检察机关成为地方的政府的“附庸”，成为听命、服从于地方党委的检察院，检察机关的地位和职权的行使没有任何独立性可言。地方党委运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府运用财权干预检察机关具体业务，实现地方利益，而检察机关又不得不服从。如有学者指出：“检察机关如果脱离特定政权（党委、人大与政府）往往举步维艰，甚至寸步难行。要获得资源及其他支持，就性质在独立性方面作出某种让度。”地方党政对检察机关赖以运作的全部资源的统管目前已被普遍认同为保障检察权独立行使最主要的障碍。（三）检察体制行政化。检察体制行政化包括检察院行政化和检察官管理的行政化。检察院行政化是指检察机关在国家中的地位被行政“格式化”，我国检察院与行政机关一样具有相应的级别。检察院的官制被过分地公务员化，从检察长、副检察长、处长、科长到普通检察官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的，行政级别甚至成为检察官能力与水平高低的衡量标志。检察体制行政化导致了检察权的弱化，最高人民检察院副检察长郑建秋指出“正是套用行政机关职务层次，使得检察官职务序列演变为行政职级序列，检察官职务的司法属性日益淡化。”（四）检察官的法律保障制度不健全。我国的检察院组织法、检察官法分别规定了对检察官的身份和经济保障制度，但由于规定不健全，保障制度并没有得以良好地执行。如检察院组织法第22条的规定，从程序和制度上制约了从外部对检察长的随意免职，加强了上级检察院对下级检察长免职的领导监督，保障了上级检察长的领导地位，但是对其他检察官则没有上述免职的程序规定。又如检察官法规定了检察官的惩戒和辞退制度，因为法定条件过于宽泛，又未规定专门的惩戒和辞退程序，实际上在实践中可以很随易地就可解除检察官的职务。检察官法第39条规定检察官的工资制度和工资标准根据检察工作特点由国家规定，但检察官法实施近七年来，在工资制度和工资标准上国家并没有特殊的规定，仍是套用国家公务员的制度和标准。即便是这种低薪制度，在一些经济不发达的地区也不能得到全额的保障。检察官并非不食人间烟火的神仙，也同大众一样有着生活需要，面对复杂的社会，当低薪难以保证其社会地位和必要的生活开支时，就难以避免物欲的膨胀，以职权换取经济利益，导致司法腐败，使检察权的独立行使罩上了一层沾满污垢的面纱。四、完善我国检察权运作保障机制建设司法实践表明，我国检察权运行中存在的突出问题，严重影响了检察权的实效，也与检察权运行之客观规律严重冲突，那么在现有的基础上，我们应如何改革和完善我国检察权运行保障机制建设，确保检察权在实际运行中能够发挥好职能作用。笔者认为应当在不断加强检察监督刚性的基础上，以独立行事检察权为基础，改革现行的检察保障机制。（一）增加检察监督刚性的立法设置。笔者认为权力设置应当遵循受制约与受保障之原则，无制约之权力必然导致腐败，无保障之权力必然空洞。检察监督权作为保证法律得以公正实施的保障权之一，具有重要的地位，尤其是当前执法不公、司法腐败成为社会关注的焦点，有必要强化检察监督的实效，强化检察监督的刚性。检察监督作为监督执法者公正履行职责的法律监督手段，是维护社会公平正义的最后一道屏障，是最高层次、最重要的监督，同时也是难度最大的监督，缺乏刚性的检察监督权难以对执法者产生有效的约束。因此应当从立法上增强检察监督的刚性，遵循权力设置原则，赋予检察机关一定的处罚权。但笔者认为检察监督权刚性不应当表现为实际的处罚权，原因在于检察监督实质上为一种外部监督，外部监督应当通过被监督者自身内部的或者其管理部门的手段产生实效，以防止外部监督的不当干扰被监督者之权力运作。那么检察监督权的刚性应当体现为程序启动权，检察监督必然导致被监督者自身内部或者管理部门某种程序的启动，当这种程序启动受到忽视时，检察机关享受建议处罚权。如有学者认为立法可以如此体现检察监督权的刚性：1、刚性建议权。对于有违法违纪现象，检察机关发出检察建议的，被建议机关在一定时间内必须作出答复，接受检察机关监督检查，拒不整改和答复的，检察机关有权建议给予单位负责人和直接责任人法纪处理；2、弹劾权。对违法行为构成犯罪的，通过立案查处，启动司法弹劾。对违法行为尚未构成犯罪经建议拒不改正的，检察机关有权启动纪律弹劾，纪检监察机关应当启动调查程序，作出结论。对工作不称职，长期或多次实施违法行为的领导干部，法律监督机关可向任命机关启动罢免弹劾，有关部门应对是否罢免作出结论。3、司法审查启动权。对行政机关的规章、规定有悖于法制精神或非法设定义务的，检察机关有申请法院撤销的权力。4、纠问权。对行政机关的决定、决议，人民法院的判决、裁定认为违法的，法律监督机关有权向作出结论的机关质询，让其说明作出结论的理由。对结论的解释认为不合理的，可启动司法审查权和抗诉权。（二）改革经费保障机制经费体制改革重要在于立足于检察工作的司法属性，切断检察机关与地方政府的财政关系，避免检察机关地方化，为检察机关独立行使职权提供充分的物质保障。联合国大会关于司法机关独立的基本原则第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”笔者认为检察机关的经费保障体制应当以中央统筹的形式实现，建立全国检察机关经费统筹制度，检察机关的物资配备、办案经费及薪金待遇应当由中央单独列入国家的财政预算，实行计划单列。省级检察院根据实际需要对检察经费进行预算后，报中央财政，中央财政统筹后，以省级院为单位下拨检察经费，省级院逐级下拨，并监督管理，从而使各级检察机关真正吃上“皇粮”。（三）改革人事管理机制。人事管理方面，重点发挥上级院对下级院的领导作用，将现行的地方党委管理为主，改为上级检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统按检察官法自行垂直管理的模式。也就是说主要人事管理上要实现检察系统直接管理，充分赋予检察机关应有的人事决定权。主要做法为：一是取消检察官的行政级别，不再套用国家公务员的管理方式。检察官的级别以检察官法确立，全面落实检察官等级制，检察官以检察官等级为基础获取薪酬；二是改革检察官职务任免权。首先基层院的检察长统一由上级院提名，由上级人民代表大会选举产生；其次取消地方人大对检察员的任免权，检察官的晋级、提拔、奖惩、辞退，由所在单位提出意见，报上级院审查、考核、批准；再次落实检察官职业身份保障。检察官法第9条第（三）项规定：“非因法定事由，非因法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”检察官依法履行职责的行为不受追究，即除法律规定外，不承担民事、刑事和其他责任。检察官非由法定事由或本人自愿，并经本院检察长建议，经上级人民检察院决定或者批准，不得被免职，不得调离检察岗位。检察官统一由上级人民检察